I OSK 2943/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1066/12 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej G. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Spółdzielni Mieszkaniowej G. w W. na rzecz D. S. A. z siedzibą w W. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1066/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wskazanymi wyżej decyzjami stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami [...] z dnia [...] lutego 1989 r. o oddaniu Spółdzielni Mieszkaniowej G. w użytkowanie wieczyste nieruchomości o pow. ogólnej 1.180.717 m2, w części dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 32.546 m2 (dawne działki nr [...]). Stwierdzenie nieważności decyzji, wydanej na podstawie art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), organy uzasadniły tym, że nieruchomość była własnością i znajdowała się w zarządzie Polskich Kolei Państwowych na podstawie umów nabycia, sporządzonych w formie aktów notarialnych z dnia 27 kwietnia, 1 czerwca, 10 czerwca i 22 czerwca 1938 r. Zdaniem organów przekazanie w użytkowanie wieczyste gruntu, którego stan prawny był uregulowany na rzecz innego podmiotu stanowiło rażące naruszenie ww. przepisu. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Spółdzielnia Mieszkaniowa G. w W. i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 636/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej G. w W. na ww. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. Sąd I instancji stwierdził, iż decyzja z dnia [...] lutego 1989 r. rażąco narusza prawo, bowiem w jej wyniku doszło do sytuacji, że do nieruchomości istniały dwa konkurencyjne tytuły prawne. W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie Sądu Rejonowego z 28 lutego 1996 r., z którego wynika, że prawo własności nieruchomości wpisane jest na rzecz Skarbu Państwa w osobie Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w W. na podstawie aktów notarialnych przedwojennych. Na mocy art. 87 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami (po nowelizacji w 1991 r. - art. 80 ust. 2) istniała możliwość przekazania gruntów posiadaczom spełniającym przesłanki przewidziane w tym przepisie i choć art. 80 ust. 2 ww. ustawy nie zawiera zapisu dotyczącego ochrony praw osób trzecich, to jednak zasada ta obowiązywała przy uwłaszczeniu dokonywanym na podstawie różnych przepisów. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skoro Polskie Koleje Państwowe nabyły prawo do gruntu na podstawie aktów notarialnych, które mogły być dowodem na istnienie prawa zarządu, to ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do takiego gruntu jest rażącym naruszeniem art. 80 ust. 2 ustawy w gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Spółdzielnia Mieszkaniowa G. w W. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 661/11 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami [...] z dnia [...] lutego 1989 r., wydana została na podstawie art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – wersja w Dz. U. z 1985 r. Nr 12, poz. 99 – Wojewódzki Sąd Administracyjny posługuje się zamiennie art. 80 ust. 2 w wersji tej ustawy po tekście jednolitym z Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127. Artykuł 87 ust. 2 w wersji z Dz. U. z 1985 r., do takiej będzie się odnosić niniejsze uzasadnienie, stanowił, że posiadaczom gruntów państwowych, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 sierpnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a przekazanie następuje na podstawie decyzji terenowych organów administracji państwowej, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. Zasadniczą, zatem przesłanką przekazania gruntu państwowego jest jego posiadanie. Wypełnienie normy art. 87 ust. 2 powołanej ustawy to wykazanie, że dany podmiot był posiadaczem gruntu w dniu 1 sierpnia 1988 r., nie legitymował się dokumentami o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianej, nie wystąpił do 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego. Tylko niewykazanie istnienia takich wymogów, a mimo to uwłaszczenie, może być ocenione jako naruszające prawo w sposób wskazany w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W postępowaniu zakończonym decyzjami nadzorczymi, przesłanki wymienione w art. 87 ust. 2 nie były w ogóle badane, a mimo to stwierdzona została nieważność decyzji z [...] lutego 1989 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił dalej, że uwłaszczenie rzeczywiście nie może naruszać praw osób trzecich. Jednak przez osoby trzecie należy rozumieć takie podmioty, które posiadają tytuł prawny do gruntu mającego podlegać uwłaszczeniu lub takiego tytułu utraconego z różnych przyczyn dochodzą, a uwłaszczenie odzyskanie tego tytułu uniemożliwiałoby. W sprawie niniejszej tytuł prawny przysługiwał Skarbowi Państwa na mocy aktów notarialnych nabycia nieruchomości przed II-gą wojną światową, natomiast Polskie Koleje Państwowe, które akty te podpisywały w imieniu Skarbu Państwa nie legitymowały się dokumentem ustanawiającym na ich rzecz jakiekolwiek prawo. Polskie Koleje Państwowe nie mogą być, zatem traktowane jako osoba trzecia, której praw uwłaszczanie nie może naruszać. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na art. 38 ustawy o gospodarce gruntami, z którego miało wynikać, że zarząd powstać mógł na podstawie umów o nabyciu nieruchomości, jednak nie ocenił czy i jakie brzmienie w dacie wydawania decyzji uwłaszczeniowej miał ten przepis i czy mógł on mieć znaczenie w sprawie uwłaszczenia Spółdzielni, zatem czy nawet zarząd Kolei mógłby być przeszkodą w uwłaszczeniu Spółdzielni, jeśli grunt był w jej posiadaniu. Zważyć należy, że grunt stanowił własność Skarbu Państwa, który miał prawo decydowania, komu i jakie prawo do gruntu może przyznać. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1066/12 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji powołując art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej, jako: "P.p.s.a."), wskazał, że organy obu instancji rozpoznając ponownie sprawę winny dokonać oceny okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, mając na względzie stan sprawy w przedstawionym przez Naczelny Sąd Administracyjny aspekcie. W sprawie nie wykazano, bowiem aby decyzja z 1989 r. naruszała treść art. 87 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale stwierdzono, że do spornej nieruchomości istniało prawo zarządu Polskich Kolei Państwowych, nie wskazując czy jako prawo niebędące tytułem prawno-rzeczowym było przeszkodą w uwłaszczeniu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła D. S.A. z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego według norm przepisanych. Na zasadzie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2022 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez nieprzeprowadzenie w trakcie ponownego rozpoznania samodzielnej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem; 2. art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do zaleceń odnośnie dalszego postępowania zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 661/11, dotyczących oceny wpływu normy zawartej w art. 38 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami o oddaniu Spółdzielni Mieszkaniowej G. w użytkowanie wieczyste nieruchomości, w części dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 32.546 m2 (dawne działki nr [...]); 3. art. 190 P.p.s.a. poprzez uznanie, że wykładnia prawa zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 661/11 obligowała do uchylenia decyzji obu instancji stwierdzających nieważność decyzji z 1989 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że obowiązek Sądu I instancji do dokonania samodzielnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz oceny zaskarżonego aktu pod katem jego zgodności z prawem, nie zostaje zniesiony w przypadku ponownego rozpoznania sprawy. Obowiązek ten podlega jedynie pewnym ograniczeniom wynikającym z faktu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny określonego orzeczenia. Pomimo wskazania przez Sąd odwoławczy kierunku analizy w ramach ponownego rozpoznawania sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ogóle nie zajął się sprawą w kontekście art. 38 i 87 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Sąd I instancji – w sposób nieuprawniony – ograniczył się jedynie do powtórzenia twierdzeń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w ww. wyroku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia Mieszkaniowa G. w W. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. od D. S.A. z siedzibą w W. na jej rzecz zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego określonych w art. 205 § 2 P.p.s.a. w postaci kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wykazywano niezasadność postanowionych zarzutów kasacyjnych, konkludując, że pomimo ubogiego uzasadnienia wyroku, zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada prawu, albowiem w świetle treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynym słusznym rozstrzygnięciem mogło być uchylenie decyzji obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy odnotować, że Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę, związany był oceną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 661/11 (art. 190 P.p.s.a.). Dodać jednak trzeba, że związanie to dotyczyło wyłącznie wykładni mających w tej sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w wersji z Dz. U. z 1985 r. Sąd odwoławczy wskazał po pierwsze, że wypełnienie normy art. 87 ust. 2 powołanej ustawy to wykazanie, że dany podmiot był posiadaczem gruntu w dniu 1 sierpnia 1988 r., nie legitymował się dokumentami o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianej, nie wystąpił do 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, a po drugie odniósł się do kwestii praw osób trzecich, w tym do powołanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 38 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł m.in., że Sąd I instancji nie ocenił czy i jakie brzmienie w dacie wydawania decyzji uwłaszczeniowej miał przywołany przepis i czy mógł on mieć znaczenie w sprawie uwłaszczenia Spółdzielni, zatem czy nawet zarząd Polskich Kolei Państwowych mógłby być przeszkodą w uwłaszczeniu Spółdzielni, jeśli grunt był w jej posiadaniu. Mając na względzie treść art. 190 P.p.s.a. nie może ujść uwadze, że zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) i sprawowana jest pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Sąd administracyjny ma, więc obowiązek badać czy wydając zaskarżoną decyzję organ administracji nie naruszył prawa materialnego, czy w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym dochowano wymaganej prawem procedury oraz czy decyzja została wydana przez organ właściwy. Istota rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd administracyjny polega także na tym, że sąd ma obowiązek rozstrzygnąć, czy stanowisko skarżącego, co do wskazanych naruszeń prawa jest, czy nie jest trafne. Konstytucyjne prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) obejmuje nie tylko to, że można sprawę wnieść do sądu, ale również to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty, jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę do sądu. Dlatego też w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek nie tylko przedstawić podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, ale także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów podnoszonych przez skarżącego (art. 141 § 4 P.p.s.a.). Powyższe koresponduje z treścią art. 141 § 4 P. p. s. a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zawarte w sentencji wyroku Sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest, bowiem rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie wskazał przyczyn podjętego rozstrzygnięcia i nie ocenił zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, również w świetle przepisów prawa materialnego regulujących materię będącą przedmiotem sporu. Sąd I instancji w ogóle nie wyjaśnił, dlaczego zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymaną nią w mocy decyzja organu I instancji w jego ocenie naruszają prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając wydany wyrok przytoczył jedynie w uzasadnieniu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 661/11, a okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w ogóle nie były przedmiotem analizy Sądu I instancji. Sąd podjął próbę przerzucenia ciężaru dokonania określonej oceny prawnej sprawy na organy administracji publicznej. Powyższe przesądza o wadliwości kontroli rozstrzygnięć organów administracji publicznej dokonanej przez Sąd I instancji. W tych warunkach doszło do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów powołanych w skardze kasacyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji powinien dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji biorąc pod uwagę zarzuty podniesione przez skarżącego w skardze oraz przedstawić motywy podjętego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 141 § 4 P.p.s.a. z uwzględnieniem wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym wyżej wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r. Powyższe nie wyklucza, że w sprawie zapaść może rozstrzygnięcie tożsame jak w zaskarżonym wyroku, jednakże musi ono być poprzedzone prawidłową kontrolą legalności decyzji organów administracji publicznej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.