VIII SA/Wa 261/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (zwany dalej: "PINB", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, zwana dalej: "ustawa Prawo budowlane") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej: "K.p.a."), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów drzwiowych na poziomie pierwszego piętra budynku frontowego: w zewnętrznej ścianie budynku od strony prawej oficyny oraz w ścianie wewnętrznej nośnej pomiędzy lokalami mieszkalnymi Nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. Ż. [...] w R., wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Jednocześnie nałożył na inwestora T. S. obowiązek wykonania doraźnego zabezpieczenia ścian w miejscach wykonanych wyburzeń oraz złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji robót budowlanych oraz ekspertyzy technicznej, zawierającej wpływ wykonanych robót na konstrukcję budynku i określającej sposób doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że postępowanie dotyczące legalności przedmiotowych robót budowlanych wszczęte zostało na wniosek M. U. - zarządcy ww. nieruchomości. W wyniku oględzin nieruchomości dokonanych w dniach: [...] września i [...] listopada 2011 r. organ I instancji stwierdził, że na poziomie pierwszego piętra, w nieużytkowanym lokalu mieszkalnym Nr [...] budynku mieszkalnego, frontowego wykonywane są następujące roboty budowlane: 1. w ścianie zewnętrznej o grubości około 0,50 m od strony prawej oficyny wykonano otwór drzwiowy o wymiarach 2,20 m x 2,65 m, niezabezpieczony, bez podparcia części nadprożowej otworu; 2. w ścianie wewnętrznej nośnej grubości 0,50 m, pomiędzy lokalami mieszkalnymi Nr [...] i [...], wykonano otwór drzwiowy o wymiarach 1,40 m x 2,50 m, również bez zabezpieczenia części nadprożowej otworu. Wykonane otwory drzwiowe bez nadproży i podparć stwarzają zagrożenie utraty stateczności elementów konstrukcyjnych budynku. Według oświadczenia zarządcy nieruchomości, powyższe roboty, bez uzgodnień oraz pozwolenia na budowę, wykonał inwestor. W toku postępowania PINB ustalił także, że budynek przy ul. Ż. [...] w R. od [...] lutego 1992 r. jest wpisany do rejestru obiektów zabytkowych woj. [...] pod nr rej.: [...], a inwestor nie posiada pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych w obiektach zabytkowych. Powyższe ustalenia skutkowały stwierdzeniem, że przedmiotowe roboty budowlane, zakwalifikowane jako przebudowa obiektu w rozumieniu art. 3 pkt. 7a ustawy Prawo budowlane, wykonywane są w warunkach samowoli budowlanej. W zażaleniu wniesionym na powołane postanowienie T. S. (dalej: "inwestor", "skarżący") podniósł naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 50 ustawy Prawo budowlane wobec uznania, że ma on zastosowanie w sprawie oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 77 oraz art. 10 K.p.a. Zdaniem skarżącego stan fatyczny sprawy nie uzasadniał zastosowania powyższego przepisu, bowiem zamurowane przejście pomiędzy lokalami mieszkalnymi Nr [...] i Nr [...] zostało odblokowane w sierpniu 2011 r. w toku postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na polecenie komornika sądowego i w jego obecności. O powyższym fakcie inwestor zawiadomił Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Oddział w R. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. Na miejscu obecni byli pracownicy tegoż organu, którzy nie zabraniali wykonania powyższych prac na potrzeby postępowania egzekucyjnego. Podał, że nigdy nie miał zamiaru wykonania jakichkolwiek prac budowlanych, a wykonanie otworu nastąpiło na wyraźne polecenie komornika. Tytuł wykonawczy zobowiązywał M. U. do przywrócenia posiadania przedmiotowych lokali na rzecz skarżącego. Wykonanie otworów drzwiowych nie może być zakwalifikowane jako przebudowa. W wyniku dokonanych prac nie nastąpiła żadna zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7 a ustawy Prawo budowlane. Skarżący wskazał ponadto, że art. 50 ustawy Prawo budowlane uprawnia organ administracyjny do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w przypadku, gdy prowadzone roboty nie zostały zakończone. Natomiast w czasie przeprowadzonych oględzin w dniach: [...] września i [...] listopada 2011 r. nie stwierdzono prowadzenia jakichkolwiek prac budowlanych, co oznacza, że organ zastosował niewłaściwy tryb postępowania. Podniósł także, iż pozbawiono go możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, bowiem przed wydaniem postanowienia nie był wezwany do ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego. Swoje wyjaśnienia mógł złożyć dopiero [...] listopada 2011r., już po wydaniu spornego postanowienia. Postanowieniem Nr [...] z [...] stycznia 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (zwany dalej: "organ odwoławczy", "WINB"), zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu II instancji, zaskarżone postanowienie zapadło w prawidłowym trybie, a PINB słusznie zakwalifikował prowadzone prace jako przebudowę obiektu, bowiem w ich rezultacie nie nastąpiła zmiana charakterystycznych parametrów budynku. Organ odwoławczy stwierdził, iż art. 50 Prawa budowlanego normuje materialnoprawną instytucję wstrzymania robót budowlanych w razie zaistnienia określonych w nim przesłanek. W niniejszej sprawie, jak wynika z dwukrotnych oględzin nieruchomości, inwestor naruszył ust. 1 pkt 1 i 2 ww. przepisu. Ponadto na wykonanie przedmiotowych robót skarżący nie posiadał stosownego pozwolenia bądź zgłoszenia, a omawiane prace zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Odnosząc się do argumentów zażalenia WINB podał, że inwestor był zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie, dwukrotnie wzywano go do złożenia zeznań (które pozostały bez odpowiedzi), ponadto o przeprowadzeniu czynności kontrolnych w dniu [...] listopada 2011 r., skarżący był poinformowany podczas oględzin przeprowadzonych [...] września 2011 r. Brak więc podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 10 K.p.a. WINB stwierdził ponadto, że organy nadzoru budowlanego nie badają przyczyn, które spowodowały konieczność wykonania określonych prac budowlanych. Organ, stwierdzając samowolne wykonie robót budowlanych, jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie naprawcze przewidziane w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, nakładając na inwestora obowiązki przewidziane tymi przepisami. W skardze złożonej na powołane wyżej postanowienie skarżący, wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 50 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane i przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 K.p.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący podniósł, iż organ I instancji nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, w konsekwencji czego niezasadnie zastosował w sprawie tryb postępowania określony w art. 50 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Podstawą zastosowania art. 50 ust. 1 w/cyt. ustawy jest ustalenie, że inwestor wykonuje roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust.1 lub art. 49 b ust. 1 ustawy Prawo Budowlane. Także WINB, rozpoznając sprawę w ramach postępowania odwoławczego, pominął kryteria kontrolne, takie jak: celowość, racjonalność i słuszność wydanego rozstrzygnięcia, naruszając wskazane w zarzutach skargi przepisy postępowania. Organ odwoławczy przeprowadził kontrolę orzeczenia PINB bez dokładnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, akceptując jego podstawę prawną. Orzeczenie oparte jest na dwóch przesłankach art. 50 ustawy prawo budowlane: braku wymaganego pozwolenia oraz prowadzeniu robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Swoje ustalenia organ oparł na oględzinach przeprowadzonych w dniach: [...] września i [...] listopada 2011 r., w czasie których stwierdzono wykonanie robót budowlanych w postaci otworów drzwiowych. Skoro z ustaleń tych wynikało, że roboty budowlane zostały wykonane, to wydanie postanowienia o wstrzymaniu ich wykonania na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżącego, w przypadku gdy roboty budowlane inne niż budowa obiektu budowlanego, o której mowa w art. 48 i 49 b ustawy Prawo budowlane, zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, to nie ma podstaw do wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust.1 pkt 1 tej ustawy. Organ powinien wówczas wydać decyzję zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy, w zależności czy stwierdzi możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, czy nie (wyrok WSA w Lublinie z 15 grudnia 2009 r., lI SA/Lu 378/2008, Lex Polonica 2451179). Skarżący w skardze wskazał, że po wydaniu przedmiotowego postanowienia, PINB decyzją z [...] stycznia 2012 r. Nr [...] orzekł w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu są wydane w trybie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane postanowienia organów nadzoru budowlanego nakazujące skarżącemu wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych. Zgodnie z punktem 1 i 2 ww. przepisu, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. W myśl art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane definiowane są jako prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (art. 3 punkt 7 a ww. ustawy). Przebudowę obiektu stanowi zmiana układu funkcjonowania istniejącego obiektu budowlanego, mogąca dotyczyć elementów konstrukcyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2005 r., VII SA/Wa 691/04). W ocenie Sądu organy słusznie przyjęły, że roboty budowlane, polegające na wykonaniu otworów drzwiowych, łączących dwa lokale mieszkalne, przez wyburzenie części elementów konstrukcyjnych obiektu zabytkowego, stanowią przebudowę. Niewątpliwe również jest to, że roboty te wykonywane były w warunkach samowoli budowlanej. W związku z tym przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane zobowiązują organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania naprawczego, mającego na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, zapewniającego bezpieczeństwo dla obiektu i ludzi. Fakt zaistnienia którejkolwiek z przyczyn wymienionych w art. 50 punkt 1-4 ustawy Prawo budowlane powoduje wydanie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót, które powinno wskazywać przyczynę takiego działania, zawierać wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń, ewentualnie zobowiązać do złożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych, bądź ekspertyz. Istotnym przy tym jest, iż wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast, kiedy roboty zostały już wykonane i nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7. W takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych jest bezprzedmiotowe (por. wyroki NSA z dnia 12 października 2007 r. sygn. akt OSK 629/07, Lex nr 347905, z dnia 4 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 861/06, ONSA i WSA 2008/5/84). Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych, w toku postępowania PINB dokonał dwukrotnych oględzin nieruchomości, w której skarżący prowadził roboty budowlane (przebudowę). W dniu [...] września 2011 r. organ ustalił, iż w ścianie zewnętrznej o grubości około 0,50 m od strony prawej oficyny wykonano otwór drzwiowy o wymiarach 2,20 m x 2,65 m. Strop nad rozebraną częścią ściany był niezabezpieczony i groził zawaleniem. W ścianie wewnętrznej nośnej o grubości 0,50 m (pomiędzy lokalami mieszkalnymi Nr [...] i Nr [...]) wykonano otwór drzwiowy o wymiarach 1,30 m x 2,50 m, który częściowo zamurowany był pustakami [...]. Podczas tych oględzin stwierdzono częściową rozbiórkę zabezpieczonego otworu: od dołu otworu zostały rozebrane pustaki o wymiarach warstwy 1,20 m x 1,30 m oraz wykuto otwór do sąsiedniego lokalu o wymiarze około 1 m x 0,5 m. Pozostałe warstwy pustaków były niezabezpieczone (wisiały w powietrzu), stwierdzono brak zabezpieczenia otworu (nie było nadproża) oraz występujące pęknięcia muru nad wykutym otworem, co świadczyło o braku stabilizacji tej części ściany, która groziła zawaleniem. Podczas oględzin w dniu [...] listopada 2011 r. organ I instancji stwierdził, iż w ścianie nośnej przedmiotowego budynku został wykuty otwór drzwiowy o wymiarach 1,40 m x 2,50 m. Wykuwanie tego otworu skarżący rozpoczął [...] sierpnia 2011 r., a skończył [...] listopada 2011 r. Wskazano przy tym, iż "w lokalu widoczny jest składowany gruz po wykuciu ściany, otwór nie ma nadproży, co wiąże się z utratą stateczności ściany nośnej". Dołączony do protokołów oględzin serwis fotograficzny potwierdził wykonywanie powyższych robót budowlanych. Analizując materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym, Sąd stwierdził prawidłowość rozstrzygnięć podjętych przez organy obu instancji. W niniejszej sprawie oczywiste jest, iż skarżący prowadził roboty budowlane polegające na wykuciu dwóch otworów drzwiowych odpowiednio w ścianie zewnętrznej i ścianie nośnej budynku i do dnia rozstrzygnięcia w sprawie przez organ I instancji, co miało miejsce dwa dni po drugich oględzinach, roboty budowlane nie zostały zakończone. Na proces wykonania podjętych przez inwestora robót, jak słusznie wskazały organy obu instancji, składają się czynności polegające stricte na wykonaniu tych robót (w niniejszej sprawie jest to wybicie otworów), czynności polegające na uprzątnięciu miejsca wykonania danych prac oraz czynności zabezpieczające wykonane roboty, np. przez drewniane wzmocnienia, wstawienie futryn, otynkowanie, malowanie. Powyższe ustalenia spowodowały, iż podstawowy argument skargi, jakoby prace budowlane wykonywane przez skarżącego były zakończone w dacie postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r., okazał się nietrafiony. Zdaniem Sądu, wstrzymanie przedmiotowych robót budowlanych nastąpiło wówczas, kiedy nie zostały one jeszcze zakończone. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego, że przedmiotowe prace wykonywał w ramach postępowania egzekucyjnego, wynikającego z tytułu wykonawczego (wyroku Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie [...] C [...]), to Sąd w pełni podziela ocenę organów nadzoru budowlanego, że nie mają obowiązku badania przyczyn, które spowodowały konieczność wykonania danych prac budowlanych. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w granicach sprawy, Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie w aktach postępowania administracyjnego brak jest zawiadomienia PINB dla skarżącego o dacie oględzin w dniu [...] listopada 2011 r., to jednak był zawiadomiony o wszczęciu postępowania, oględzinach w dniu [...] września 2011 r., dwukrotnie był wzywany do złożenia zeznań w sprawie. Wobec powyższego, nie można uznać, że organ I instancji nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w dotychczasowym postępowaniu. Poza tym należy mieć na uwadze, że postanowienie wstrzymujące roboty budowlane nie kończy postępowania co do istoty, a stanowi jedynie jeden z etapów postępowania naprawczego. Zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. przez brak zawiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W przedmiotowej skardze skarżący nie wykazał powyższej okoliczności na tym etapie postępowania administracyjnego. Mając powyższe wywody na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.