II SA/Po 196/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi E.K. i W. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2012 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; oddala skargę. Decyzją z dnia [...] 2007r. ([...]) Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku gospodarczo –garażowego na nieruchomości w K. działka nr [...] gmina Z., będącej własnością E. G., w granicy z działkami nr [...] i [...]. Strony postępowania – właściciele działki nr [...] E. i W. K. złożyli do Starosty K. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę ww. budynku. Starosta K. decyzją z dnia [...] 2008r wznowił postępowanie, a w dniu 25 marca 2008r. wydał decyzję, w której stwierdził, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa, lecz odstąpił od uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej treści orzeczeniu dotychczasowemu. Odwołanie od decyzji Starosty K. z dnia 25 marca 2008r. wnieśli E. i W. K.. Decyzją z dnia [...] 2008r. Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] 2008r. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2008r WSA w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 22 kwietnia 2008r oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] 2008r. Na tej podstawie Starosta K. decyzją dnia [...] 2009r. uchylił decyzję własną nr 208 z dnia [...]2007r. ([...]) o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku gospodarczo garażowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) pismem z dnia 30 czerwca 2010r. wezwał inwestora E. G. do przedłożenia zaświadczenia burmistrza Gminy i Miasta Z. o zgodności budowy z ustaleniami aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, w przypadku braku aktualnego planu miejscowego. Postanowieniem z dnia [...] 2010r. PINB w K., na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego zobowiązał E. G. do wstrzymania robót budowlanych budynku gospodarczo – garażowego, budowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, uchylonej decyzją Starosty K. z dnia [...] 2009r. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł E. G.. Organ II instancji postanowieniem z dnia [...] 2010r. umorzył postępowanie odwoławcze, z uwagi na upływ dwumiesięcznego terminu wskazanego w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego i niewydania w tym terminie przez PINB w K. decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych, co spowodowało wygaśnięcie zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] 2010r. PINB w K. ponownie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...]2010r. ([...] ) PINB w K. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku. W następstwie odwołania wniesionego przez E. G. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej WINB), decyzją z dnia [...] 2011r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę decyzją z dnia [...] 2011r. Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw z art. 51 ust. 7 art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. Ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U z 2010r. nr. 243 poz. 1623 ze zm), nakazał E.G. rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczo –garażowego. W uzasadnieniu wskazano, iż budynek gospodarczo garażowy należący do E. G. wybudowany został w granicy z działkami nr [...] i [...] i nie spełnia § 12 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Obiekt wybudowano więc niezgodnie z prawem, a niezgodności tej nie da się usunąć przez częściową rozbiórkę budynku. Do dnia wydania przedmiotowej decyzji nie został zmieniony plan zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Z. (Uchwała nr [...] z [...] 2002). Od decyzji tej odwołał się inwestor E. G., wnosząc o uchylenie tego rozstrzygnięcia wskazując, że działał w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, w zaufaniu do prawidłowości tej decyzji. Decyzją z dnia [...] 2012r. ([...] ) WINB w P. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył w całości postępowanie administracyjne prowadzone przed organem I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż pierwszorzędne znaczenie w zakresie oceny prawidłowości decyzji organu I instancji, mają kwestie proceduralne, które pominięte zostały już w decyzji kasacyjnej organu odwoławczego z dnia 2 lutego 2011r. Postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych, odnoszące się do tego samego obiektu budowlanego i tego samego stanu faktycznego, z powołaniem się na jeden z przepisów art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, może być wydane tylko jednokrotnie, po czym w przeciągu 2 miesięcy powinna być wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Procedury tej nie można powtarzać wielokrotnie. Organ odwoławczy uznał w konsekwencji, iż postanowienie PINB w K. z [...] 2010r. o wstrzymaniu robót budowlanych utraciło ważność, więc niedopuszczalne było powtórzenie tej procedury i po raz kolejny wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, nadto niemożliwym było wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji organ I instancji winien był postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy wskazał również, iż obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. będzie wszczęcie z urzędu nowego postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy wspomnianego budynku (w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego) i załatwienie tej sprawy co do istoty nową decyzją administracyjną. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Poznaniu wnieśli E. i W. K., zarzucając naruszenie: art. 138 § 1 pkt 2 kpa polegające na jego zastosowaniu, w szczególności zaś na uznaniu, że prowadzone postępowanie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe oraz art. 12 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi jej autor powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, iż jego zdaniem utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, nie pozbawia organu nadzoru budowlanego uprawnienia do ponownego wstrzymania ich prowadzenia. W odpowiedzi na skargę WINB w P. wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego kwestii rozbiórki budynku gospodarczo garażowego. Materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że przedmiotowa budowa nie została zakończona, (por. Protokół kontroli robót budowlanych z dnia 23 kwietnia 2010r k. 11 akt administracyjnych i Protokół oględzin robót budowlanych z dnia 10 czerwca 2010r. k.18 akt administracyjnych). Brak było podstaw do zastosowania art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego pozwalającego na wydanie decyzji rozbiórkowej bez uprzedniego wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. O zakończeniu budowy można bowiem mówić po skutecznym zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten nie zgłosi sprzeciwu (art. 54 Prawa budowlanego) lub po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli taka jest wymagana (art. 55 ww. ustawy). Zatem w przedmiotowej sprawie zgodnie z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności winien wydać postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego) a następnie w terminie 2 miesięcy od wydania ww. postanowienia rozstrzygnąć w zakresie obowiązków wskazanych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym, w przedmiocie ewentualnej rozbiórki budynku. Sekwencja wydanych rozstrzygnięć wskazuje, iż organ I instancji w takim właśnie trybie w niniejszej sprawie orzekał. Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, iż jeżeli organ nadzoru po wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych nie wyda w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia stronie postanowienia o wstrzymaniu, w trybie art. 51, rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzonych nieprawidłowości i dalszych losów inwestycji, to postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych utraci ważność, co oznacza zarówno brak zakazu prowadzenia dalszych robót i w efekcie możliwość ich wznowienia przez stronę bez żadnego aktu administracyjnego w tym przedmiocie, jak i brak możliwości wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2007 r. o sygn. akt VII SA/Wa 326/07, publ. Lex nr 334847; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2008 r. o sygn. akt II OSK 1833/06, publ. Lex nr 510756). Zastosowanie bowiem przepisu art. 51 ust. 1 prawa budowlanego zostało przez ustawodawcę obwarowane warunkiem, że decyzje, o których mowa w tym przepisie muszą być podjęte w okresie 2 miesięcy, tj. w okresie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Redakcja omawianego przepisu (art. 51 ust. 1), a w szczególności wyraźne określenie w nim możliwości wydania decyzji przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu, wskazuje na powiązanie go z przepisami art. 50 i uzasadnia twierdzenie, że stanowi on kontynuację postępowania wszczętego na podstawie art. 50 (patrz wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 1999 r. o sygn. akt IV SA 1031/97, publ. Lex nr 47293). Dlatego też jeżeli postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wydane na podstawie art. 50 ust. 1 prawa budowlanego utraci ważność z uwagi na upływ terminu o jakim mowa w art. 50 ust. 4 oraz nie zostanie wydana w tym terminie decyzja z art. 51 ust. 1 prawa budowlanego, zaistnieje postawa do umorzenia postępowania wszczętego w trybie art. 50 prawa budowlanego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 1999 r. o sygn. akt III RN 2/99, publik. na str. nsa.gov.pl, Sławomir Serafin Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2006, str. 389, wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2008 r. o sygn. akt II OSK 1833/06, publ. Lex nr 510756). Wydanie natomiast decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego pomimo upływu tego terminu (art. 50 ust. 4) spowoduje nieważność tej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (patrz wyrok WSA z dnia 25 kwietnia 2007 r. o sygn. akt VII SA/Wa 326/07, publ. Lex nr 334847; wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 1999 r. o sygn. akt IV SA 1031/97, publ. Lex nr 47293). Pogląd ten został również podzielony przez komentatorów: bezskuteczny upływ dwumiesięcznego terminu z art. 50 ust. 4 Prawa Budowlanego i niepodjęcie jednej z decyzji wymienionych w art. 50 tej ustawy oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. W takiej sytuacji nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (Prawo budowlane – komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego Wydawnictwo C.H. Beck 2009r.). Utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, na skutek niewydania jednej z wymienionych decyzji, w sposób naturalny przerywa postępowanie bez rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. (...) Wstrzymanie robót budowlanych nie może być instrumentem nieuzasadnionego nękania inwestora. (Prawo Budowlane – Komentarz pod. Red, Zdzisława Kostki i innych, Wydawnictwo Lewis Nexis Warszawa 2012, s. 484). Rozwijając ww. myśl należy zauważyć, iż w skrajnym przypadku mogłoby dojść do kilkukrotnego wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego i nierozpoznania żadnego z wniesionych przez inwestora zażaleń, w sytuacji gdy organ odwoławczy – tak jak to miało już raz miejsce w przedmiotowej sprawie – nie zdążył rozpoznać zażalenia przed upływem dwumiesięcznego terminu od daty wydania każdorazowego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Mając powyższe na względzie Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego zainicjowanego żądaniem E. W. K. rozbiórki budynku gospodarczo garażowego posadowionego na nieruchomości w K. działka nr [...] gmina Z.. Zasadnym było zatem umorzenie tego postępowania w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. Nie mają racji skarżący podnosząc, iż WINB nie jest konsekwentny: z jednej strony twierdzi, że nie można powtarzać tej samej procedury, a z drugiej strony wskazując na konieczność przeprowadzenia nowego postępowania, w istocie nakazuje jej powtórzenie, niepotrzebnie komplikując sprawę. Sformułowanie cytowanych już w tej sprawie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego wskazuje, iż ustawodawca zabezpieczył potencjalnych inwestorów przed bezpodstawnym wydawaniem kolejnych postanowień o wstrzymaniu realizacji inwestycji, które – jak wykazano już powyżej – w skrajnych przypadkach może być pozbawione jakiejkolwiek kontroli. W przypadku wszczęcia kolejnego postępowania administracyjnego chociażby z uwagi na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego i ustalenia aktualnego stanu faktycznego, przed wydaniem ewentualnego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, sytuacja inwestora jest zupełnie inna. Sądowi orzekającemu w przedmiotowej sprawie znane jest wcześniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym prezentowano odmienne poglądy w zakresie interpretacji przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Należy jednak zauważyć, iż orzecznictwo w tym zakresie ewoluowało a obecnie sądy konsekwentnie przyjmują stanowisko zaprezentowane w przedmiotowym uzasadnieniu przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.