I SA/Ke 346/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) 2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] 2012r. Nr [...] odmawiającą J. B. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od listopada 2003r. do czerwca 2011r., odsetek oraz kosztów upomnienia, w łącznej kwocie [...] zł. W motywach organ wskazał, że skarżąca pismem z 14 lutego 2011r. wniosła o umorzenie należności, motywując wniosek trudną sytuacją materialną. W ocenie organu w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi żadna okoliczność opisana w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.) - dalej: u.s.u.s., pozwalająca na uznanie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Tym samym brak możliwości umorzenia należności na podstawie tego przepisu. Stosownie do art. 28 ust 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umorzone, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe warunki umarzania tych należności określa Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz.1365) - dalej zwane rozporządzeniem. Zdaniem organu nie zachodzą też przesłanki określone w § 3 rozporządzenia pozwalające na umorzenie zadłużenia. Organ ustalił, że skarżąca w czerwcu 2011r. zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej. Uzyskuje dochody z tytułu pobierania świadczenia emerytalnego w wysokości miesięcznie 831,95 zł netto. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i córką oraz małoletnia wnuczką. Rodzina zamieszkuje w 70-letnim drewnianym domu składającym się z 2 izb, bez kanalizacji położonym na nieruchomości o pow. 13 arów, która jest własnością jej córki. Mąż zobowiązanej w 2011r. uzyskał dochód z tytułu pełnienia funkcji członka rady nadzorczej w Banku Spółdzielczym w S. w wysokości 2.218,75 zł., natomiast córka uzyskuje dochody z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę w Banku Spółdzielczym w S. w wysokości 2300 zł brutto miesięcznie. Córka skarżącej ponadto uzyskuje dochody z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego o pow. 7 ha, do którego pobiera dopłaty unijne z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w wysokości około 3.500 zł rocznie. Skarżąca jest współwłaścicielem w 1/3 użytków rolnych zabudowanych i lasów o łącznej pow. 3,63 ha, położonych w miejscowości T., oraz współwłaścicielem samochodu ciężarowego STAR 200 z 1987r. W zakresie bieżących wydatków ponoszonych w gospodarstwie skarżącej, ustalono, że obejmują one miesięczne koszty: energii elektrycznej - 125zł., gazu z butli - 130zł, telefonu - 90zł, abonamentu RTV - 18zł., opału - 210zł, dojazdów córki do pracy - 200zł, dojazdów wnuczki do szkoły - 50zł. Oprócz zaległości składkowych w ZUS skarżąca posiada również inne zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów konsumenckich t.j. w Banku WBK S.A. - kredyt zaciągnięty w 2008r., spłacany w ratach po 400zł miesięcznie, spłata do maja 2014r., w Banku Spółdzielczym w S. - kredyt zaciągnięty w 2011r., spłacany w ratach po 600zł miesięcznie, spłata do maja 2016r.; oraz kredyt w wysokości około 10 000zł, zaciągnięty w PKO S.A., którego skarżąca obecnie nie spłaca. Córka skarżącej spłaca pożyczkę zaciągniętą w pracy w miesięcznych ratach po 300zł. Rodzina skarżącej nie korzysta z żadnej formy pomocy społecznej. W ocenie organu nie wystąpiła żadna nadzwyczajna sytuacja, w tym stan klęski żywiołowej, które to zdarzenia miałyby negatywny wpływ na sytuację materialną skarżącej jej rodziny, możliwości płatnicze i możliwości pozyskiwania dochodów. Dlatego uznał, że nie zaistniała przesłanka z § 3 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia. Nie wystąpiła również sytuacja określona w § 3 ust. 1 pkt. 3 tego rozporządzenia, która pozwala umorzyć należności z tytułu nieopłaconych składek w sytuacji wystąpienia przewlekłej choroby skarżącej lub członka rodziny. W ocenie organ nie wykazano również przesłanki przewidzianej w § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia, że spłata należności z tytułu składek pozbawiłaby skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W tym zakresie organ odwołał się do dochodów jakimi dysponuje gospodarstwo domowe skarżącej, podkreślając fakt, iż dotychczas skarżąca i jej rodzina wywiązuje się z zaciągniętych zobowiązań obejmujących kredyty konsumenckie. Powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zarzuciła: – naruszenie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż jej sytuacja materialna i rodzinna nie wyczerpuje przesłanek uzasadniających umorzenie należności składkowych, – naruszenie art. 7 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000r., nr 98, poz. 1071, ze zmianami) dalej zwanym k.p.a., poprzez niewyważenie interesu skarżącej i interesu społecznego, przekroczenie granic uznania administracyjnego, co spowodowało odmowę umorzenia należności składkowych; – naruszenie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s, poprzez błędne jego zastosowanie w sentencji i uzasadnieniu decyzji, pomimo iż skarżąca (będąca jednocześnie płatnikiem składek) wniosła o umorzenie należności składkowych ze względu na trudną sytuację materialną, Uzasadniając zarzuty skargi podniosła, że użyty w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zwrot "w szczególności" oznacza, że w zakresie tego przepisu mieszczą się wszystkie przypadki, które będą spełniały warunki w nim określone, tj. przypadki, gdy zobowiązany w ich ramach wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Zarzuciła organowi brak odniesienia do przedstawionej przez nią argumentacji dotyczącej okoliczności wystąpienia przesłanki do zastosowania ulgi. Wskazała, że organ nie ustalił łącznych miesięcznych dochodów skarżącej, jej męża i córki oraz koniecznych, niezbędnych miesięcznych wydatków na utrzymanie 4-osobowej rodziny, na które składają się również posiadane zobowiązania. Zarzuciła, że nie dokonał, oceny, jak ze względu na skutki, do których odnosi się ten przepis, przedstawiałaby się możliwość spłaty zadłużenia przez skarżącą Ponadto zarzuciła, że organ nie rozważył, czy w przedmiotowej sprawie istnieją realne możliwości wyegzekwowania należności. W ocenie skarżącej organ odmawiając umorzenia należności uczynił to w sposób dowolny, w oderwaniu od instytucji uznania administracyjnego. Organ błędnie zastosował art. 7 k.p.a. nie rozważając możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu. W ocenie skarżącej organ w jej sprawie nieprawidłowo badał przesłanki umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Zdaniem skarżącej przesłanki umorzenia wskazane w tych przepisach nie mają zastosowania do jej sytuacji, jej sprawa winna być rozpatrywana jedynie w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Przedstawiając relację pomiędzy ustalonymi przychodami i wydatkami skarżącej wskazał, że przychody w gospodarstwie skarżącej przekraczają minimum socjalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialno- prawną podstawę rozstrzygnięcia wskazaną przez organ w niniejszej sprawie stanowią przepisy art. 28 u. s. u s. oraz przepisy rozporządzenia pozwalające na umorzenie należności z uwagi na sytuację materialną zobowiązanego (§ 3 rozporządzenia). Przepisy te mają zastosowanie do składek na ubezpieczenia zdrowotne stosownie do unormowania art. 32 u.s.u.s. Sformułowany w przepisie § 3 rozporządzenia katalog (niezamknięty) sytuacji pozwalających na umorzenie należności ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną wskazuje, że powinno mieć ono zastosowanie w sytuacjach wyjątkowych, takich jak groźba pozbawienia zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie należności z tytułu składek obowiązkiem organu jest ocenić, czy pomiędzy obowiązkiem zapłaty składek i możliwościami egzystencyjnymi zobowiązanego istnieje związek tego rodzaju, że zapłata składek spowoduje zagrożenie możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika i jego rodziny, w tym możliwości uzyskiwania dochodu, prowadzenia działalności gospodarczej. Organ odmawiając zastosowania instytucji umorzenia jest zobowiązany wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Jakkolwiek przy rozpatrywaniu spraw o umorzenie należności organ korzysta ze swobody uznania administracyjnego, to rozstrzygnięcie nie może mieć charakteru dowolnego, musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, że organ działa w ramach uznania dopiero na etapie, gdy uzna, że w sprawie zachodzi przesłanka umorzenia, gdyż ocena w tym przedmiocie wykracza poza zakres uznania i jest kategoria obiektywną, wynikająca z ustalonego w sprawie stanu faktycznego . Decyzje w przedmiocie ulg jako decyzje uznaniowe podlegają kontroli sądu administracyjnego w ograniczonym zakresie. Sąd nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór jest słuszny, a zatem Sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej, takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych. Decyzja uznaniowa w pełnym zakresie podlega natomiast badaniu, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi i ocenie czy organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia należności składkowych mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz, czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne (por. wyrok NSA 7 lutego 2001r., sygn. akt I SA/Gd 1507/00 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona w przypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa materialnego czy procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego. W ocenie Sądu proces decyzyjny organów nie spełnia wymogów określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a, przy czym wskazane naruszenia mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W judykaturze przyjmowany jest pogląd, że unormowanie zawarte w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a nie oznacza obciążenia organu nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i w pewnych przypadkach, w szczególności, gdy strona wywodzi dla siebie korzystne skutki ciężar ten obciąża zobowiązanego. Jeżeli jednak zobowiązany wskazuje na okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla wyjaśnienia sprawy i mogą świadczyć o istnieniu przesłanki umorzenia należności, to obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Organ wydając zaskarżoną decyzję przeprowadził postępowanie wyjaśniające z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania. Nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonał wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego pod kątem zaistnienia przesłanki z § 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia. Przyjmując, że na przychód rodziny skarżącej składają się dochody z gospodarstwa rolnego stanowiącego własność córki nie dokonał ustaleń w jakiej wysokości te dochody są osiągane. Nie wystarczy ogólnikowo odwołać się do uzyskiwanych dochodów z gospodarstwa wskazując wyłącznie jego powierzchnię i wysokość otrzymanych dopłat unijnych, lecz konieczne jest ustalenie wysokości przychodu jakie gospodarstwo przynosi, przy uwzględnieniu koniecznych nakładów. Otrzymywane dopłaty stanowią bez wątpienia pomoc w ponoszeniu kosztów związanych z prowadzeniem gospodarstwa, z tym, że dopiero porównanie koniecznych kosztów z wysokością dopłat pozwoli ocenić, czy dopłaty i w jakiej wysokości mogą być traktowane jako dochód gospodarstwa skarżącej. Brak jest ustaleń, co do wysokości dochodów z prac dorywczych świadczonych przez męża skarżącej. Organ nie wyjaśnił też okoliczności związanych z udziałem skarżącej we współwłasności nieruchomości o pow. 3,63 ha, stanowiącej użytki rolne i las, położonej w miejscowości T., nie dokonał ustaleń czy korzysta z nieruchomości, czy czerpie z niej pożytki, jeżeli nie to z jakich przyczyn. Okoliczności te mogą rzutować na jej sytuację materialną i obowiązkiem organu było przeprowadzenie w tym zakresie stosownego postępowania dowodowego (np. przesłuchanie zobowiązanej). O wadliwości decyzji świadczy też to, że organ przyjmując, że nie zachodzi przesłanka o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego przez ustalenie relacji pomiędzy przychodami a podstawowymi potrzebami skarżącej i jej rodziny. Nie wystarczy przedstawienie przychodów i wydatków, ale konieczne jest ustalenie relacji pomiędzy nimi. W rozpoznawanej sprawie organ na potwierdzenie swojego stanowiska odwołał się wyłącznie do dochodów skarżącej nie zestawiając ich z koniecznymi wydatkami, które musi ona ponosić w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych swoich i rodziny. Dopiero przeprowadzenie analizy sytuacji materialnej skarżącej, z jednej strony poziomu uzyskiwanych dochodów, a z drugiej poziomu wszystkich koniecznych wydatków, pozwoliłoby ocenić czy skarżąca ma możliwość zapłaty należności, ewentualnie w jakiej wysokości i czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata należności w przypadku zobowiązanej nie zagraża jej egzystencji, powinna być też szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2012r. sygn. akt II GSK 1488/10 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że w odwołaniu skarżąca przedstawiając przychody i wydatki dokonała własnej analizy dochodów i ponoszonych wydatków (nie uwzględniając należności składkowych) wskazując, że na utrzymanie rodziny pozostaje kwota 595 zł (191 zł na członka rodziny) miesięcznie, co w jej ocenie pozwala przyjąć, że zachodzi przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia i zapłata składek pozbawi ją i rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jeżeli organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy w decyzji dokonuje odmiennej od skarżącej oceny jej sytuacji materialnej i możliwości finansowych winien przedstawić stosowną argumentację w uzasadnieniu decyzji. Stwierdzenie organu, z powołaniem się wyłącznie na wysokość przychodów, iż zapłacenie zaległych składek nie pozbawi skarżącej i jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, nie spełnia warunku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i przedstawienia wyników w uzasadnieniu decyzji. Organ dopiero na etapie odpowiedzi na skargę podjął próbę analizy tak dochodów jak i wydatków dokonując oceny zaistnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Wyjaśnić należy, że odpowiedź na skargę jest pismem procesowym w sprawie i nie może zastępować i uzupełniać argumentacji uzasadnienia decyzji. Stosownie do treści art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne winno zawierać szczegółową analizę wszystkich okoliczności istotnych dla stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki umorzenia zaległości a wobec powoływania się przez zobowiązaną na trudną sytuację materialną ocenę, czy nie powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Obowiązkiem organu jest wykazać z jakich przyczyn przyjął, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Brak w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji ustaleń oraz rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją materialną zobowiązanej stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Została bowiem naruszona zasada przekonywania określona w art. 11 k.p.a, ponadto wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na ocenę, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności lub zaniechania przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Jako niezasadny należy natomiast ocenić zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s, poprzez błędne jego zastosowanie w sentencji i uzasadnieniu decyzji, w sytuacji, gdy skarżąca (będąca jednocześnie płatnikiem składek) wniosła o umorzenie należności składkowych ze względu na trudną sytuację materialną. W art. 28 ust 1-3 ustawodawca dopuścił możliwość umorzenia należności składkowych w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z tym, że w odniesieniu do ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek przesłankę nieściągalności uzupełniono istnieniem ważnego interesu zobowiązanego przemawiającego za umorzeniem należności oraz stanem finansów ubezpieczeń społecznych. Niewątpliwie do płatników składek na ubezpieczenia społeczne zalicza się także przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą zobowiązanych do opłacania składek na własne ubezpieczenia społeczne. Oznacza powyższe, że rozpatrując wniosek przedsiębiorcy o umorzenie należności składkowych na własne ubezpieczenia społeczne (zdrowotne) obowiązkiem organu jest rozpoznanie wniosku z uwzględnieniem przepisów u.s.u.s. określających wymogi umorzenia należności składkowych jak również przepisów art. 28 ust 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia. Ponownie rozstrzygając sprawę organ dokona ustaleń w zakresie wszystkich podnoszonych przez skarżącą okoliczności mogących mieć wpływ na sytuację materialną jej i rodziny, ustali relację pomiędzy dochodami i wydatkami i możliwości płatnicze skarżącej, rozważy wszechstronnie zebrany materiał pod kątem czy opłacenie składek nie pozbawi skarżącej i jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych przedstawiając wynik w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 k.p.a Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. i art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku