V SA/Wa 1005/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant starszy specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w C. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; oddala skargę Przedmiotem skargi z dnia 22 marca 2012 r. wniesionej przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w C., zwany dalej "skarżącym", jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymująca w mocy następujące decyzje Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia: - [...] lipca 2011 r. znak; [...], [...] czerwca 2011 r. znak; [...], [...] czerwca 2011 r. znak: [...], [...] września 2011 r. znak: [...], [...] października 2011 r. znak: [...], [...] października 2011 r. znak: [...], [...] października 2011 r. znak: [...], odmawiające Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej w C. wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników za miesiące od sierpnia 2010 r. do sierpnia 2011 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w C. przekazał do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wnioski o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za miesiące od sierpnia 2010 r. do sierpnia 2011 r. Dokumenty te złożone zostały za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji w terminie przewidzianym w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2009 r., nr 8. poz. 43 ze zm.), tj. do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego wniosek dotyczy. Decyzjami z dnia: [...] czerwca 2011 r., [...] czerwca 2011 r., [...] lipca 2011 r., [...] września 2011 r., [...] października 2011 r., [...] października 2011 r. oraz [...] października 2011 r., Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej (SPZOZ) w C. wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowane miesiące. Od powyższych decyzji SPZOZ w C. złożył odwołania, wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości. Uzasadniając odwołania od decyzji strona podniosła, że SPZOZ w C. działa na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. nr 14, poz. 89 ze zm.). Zgodnie z art. 33 ust. 1 tej ustawy publiczny zakład opieki zdrowotnej udziela świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych osobom ubezpieczonym oraz innym osobom, uprawnionym do tych świadczeń na podstawie odrębnych przepisów, nieodpłatnie, za częściową odpłatnością lub całkowitą odpłatnością. Wskazano przy tym, iż podstawą udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest umowa zawarta pomiędzy Zakładem a Narodowym Funduszem Zdrowia. W ocenie Zakładu istotne jest, iż środki finansowe Narodowego Funduszu Zdrowia przekazane tytułem zapłaty za udzielone świadczenia opieki zdrowotnej z chwilą otrzymania tych pieniędzy przez Zakład tracą status środków publicznych. Z chwilą tą środki takie stają się wynagrodzeniem za udzielone świadczenia opieki zdrowotnej i podobnie jak dodatkowe przychody Zakładu nie mają one charakteru środków publicznych. Tym samym nie można stwierdzić w ocenie SPZOZ w C., iż wynagrodzenia niepełnosprawnych pracowników Zakładu zostały sfinansowane ze środków publicznych. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy powoływane powyżej decyzje Prezesa Zarządu PFRON. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Organ wyjaśnił także, iż zgodnie z art. 26 b ust. 7 powołanej ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie czy wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Minister Pracy i Polityki Spoełcznej zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...], ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 ze zm., powoływana dalej: ustawa o finansach publicznych). Organ wyjaśnił, że środkami publicznymi zgodnie z przywołanym artykułem są: dochody publiczne; środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: ze sprzedaży papierów wartościowych, z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, z otrzymanych pożyczek i kredytów, z innych operacji finansowych; przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Minister wskazał, że zgodnie z ust. 2 ww. artykułu dochodami publicznymi są: daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, odsetki od środków na rachunkach bankowych, odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że SPZOZ w C., zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SPZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SPZOZ usługi, są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SPZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lutego 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie.: ← zasady równości podmiotów wobec prawa wyrażonej w art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, ← art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, poprzez bezpodstawne uznanie, iż środki przeznaczone na sfinansowanie wynagrodzeń osób niepełnosprawnych pochodziły ze środków publicznych, ← art. 5 ust. 1 pkt 5 oraz art. 10 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, poprzez bezpodstawne uznanie przychodów Zakładu za środki publiczne, ← art. 51 i 52 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, poprzez pominięcie kwestii, iż Zakład opieki zdrowotnej prowadzony jest w formie samodzielnego zakładu pokrywającego z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty działalności i zobowiązań, co wskazuje na odmienność gospodarki finansowej SP ZOZ w odniesieniu do innych jednostek sektora finansów publicznych. ← art. 6 kpa poprzez oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości na stanowisku Ministra Finansów zawartym na piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...]. Rozwijając motywy skargi strona skarżąca podniosła, że decydującym powodem odmowy wypłaty wnioskowanego dofinansowania było przyjęcie opinii Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r., które w ocenie SPZOZ w C. nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że organ odwoławczy nie odniósł się do jej stanowiska w kwestii wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji i nie odpowiedział na zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji a także na zarzut naruszenia zasady zaufania do organów państwa i stosowania przez nich prawa. Nie wyjaśnił także zmiany dotychczasowego stanowiska w kwestii wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Strona skarżąca podkreśliła, że środki na wynagrodzenia dla zatrudnianych osób niepełnosprawnych pochodzą głównie z przychodów uzyskiwanych przez skarżącą ze źródeł spoza NFZ. Zwrócono także uwagę na zasadę powszechnego prawa wszystkich pracodawców do dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych jako rekompensaty za zwiększone koszty zatrudniania takich osób. Skarżący zarzucił naruszenie konstytucyjnej zasady równości zawartej w art. 32 Konstytucji w zakresie dostępu publicznych i niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej do dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Podniósł, że zmiana utrwalonego już rozumienia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji prowadzi do dyskryminacji samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. W opinii skarżącego art. 5 pkt 5 ustawy o finansach publicznych nie ma w rozważanym przypadku i zakresie zastosowania. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012, poz. 170) sądy stosują środki określone w ustawie. Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej, wydana w rezultacie rozpatrzenia siedmiu odwołań, jakie strona skarżąca wniosła od ww. decyzji organu I instancji z dnia: [...] czerwca 2011 r., [...] czerwca 2011 r., [...] lipca 2011 r., [...] września 2011 r., [...] października 2011 r., [...] października 2011 r. oraz [...] października 2011 r. Połączenie do wspólnego rozpatrzenia ww. spraw było uzasadnione, bo choć art. 62 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) mówi tylko o możliwości prowadzenia jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony, jeśli spełnione są warunki w nim określone, to tym bardziej można i należy prowadzić jedno postępowanie dotyczące tej samej strony, jeżeli te warunki również są spełnione (v. wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., sygn. akt I SA 630/98, LEX nr 39211). Przechodząc do oceny niniejszej sprawy zauważyć należy, że art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Sądu, na gruncie art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Z zapisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej nie można, zasadnie wyinterpretować, iż wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane stronie z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników SP ZOZ. "Finansowanie" w znaczeniu użytym w art. 26b ust. 7 ustawy to termin z zakresu ekonomii i tłumaczony może być wyłącznie z odniesieniem się do Słownika Ekonomicznego, który definiuje "finansowanie" jako "wszystkie przedsięwzięcia w przedsiębiorstwie, które zapewniają przedsiębiorstwu kapitał i które służą kształtowaniu optymalnej struktury kapitałowej". Brak zatem w zapisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej związku pomiędzy brakiem podstawy do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika a ukierunkowanym przekazaniem na ten cel pieniędzy ze środków publicznych. Ponieważ Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych bez znaczenia pozostają podnoszone przez stronę zarzuty, wskazujące na odmienność gospodarki finansowej samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w odniesieniu do pozostałych jednostek sektora finansów publicznych. Przepis art. 26b ust. 7, nie rozróżnia, czy dotyczy prefinansowania czy refinansowania, a także nie przesądza, na jakiej podstawie następuje przekazanie środków publicznych na wynagrodzenia. Odnosząc się do prezentowanej przez stronę skarżącą argumentacji, wskazać należy, iż art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. nr 164, poz.1027 z późn. zm.) wyraźnie określa, że środki finansowe Narodowego Funduszu Zdrowia są środkami publicznymi, co wbrew twierdzeniom SPZOZ w C. oznacza, że nie tracą one swego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Działalność SPZOZ - jako jednostek sektora publicznego - finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co zdaniem Sądu oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26 b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych został przez organy administracyjne orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu między innymi w oparciu o wyjaśnienia zawarte w powoływanym przez stronę piśmie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] - poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W doktrynie ugruntowany jest pogląd, że orzecznictwo organu może podlegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione przyczyny, a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wyłącznie nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 k.p.a.. Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza bowiem, że organ nie może zmieniać ocen prawnych - w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów - ale że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą (v. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 marca 2010r. sygn.akt II SA/Bk 31/10). W rozpoznawanej sprawie organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący podjęte rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu nie jest uzasadnione stanowisko strony skarżącej dotyczące naruszeń wskazanych w skardze przepisów prawa poprzez błędne uznanie środków przeznaczonych na finansowanie wynagrodzeń osób niepełnosprawnych za środki publiczne. Kluczowe jest tutaj brzemienie i ugruntowana w orzecznictwie sądowym wykładnia art. 5 ustawy o finansach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podzielił tutaj wielokrotnie prezentowane już w orzecznictwie stanowisko wskazujące, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponują SPZOZ stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych (vide: V SA/Wa 1118/12, V SA/Wa 832/12, V SA/Wa 1101/12, V SA/Wa 1085/12, V SA/Wa 682/12 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji Sąd wyjaśnia, iż organowi orzekającemu na podstawie obowiązującej ustawy i stosującemu, po korekcie błędu, tą samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie można, w ocenie Sądu, postawić zasadnie zarzutu naruszenia tego przepisu. Wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości oznacza, że podmioty o tym samym statusie prawnym, mogą w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, oczekiwać takiego samego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa. Nie stanowi naruszenia tej zasady odmienne uregulowanie podobnych kwestii w przepisach regulujących uprawnienia różnych podmiotów. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia przez organ przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym doprowadzić do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Organ działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.); podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.