I OSK 2702/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia del. WSA Olga Żurawska – Matusiak Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 400/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Gdańsku na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności postanawia: umorzyć postępowanie kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 400 /12, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta T. z dnia [...] stycznia 2012r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: postanowieniem z dnia 28 maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta T. z dnia [...] stycznia 2012 r., zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr 17/24 o pow. 1217 m2 i działkę nr 17/22 o pow. 5671 m2. Postanowienie o zawieszeniu wydano na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wskazało, że w art. 5 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw zawarte zostały przepisy międzyczasowe. W sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zastosowanie mają przepisy tej ustawy, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Natomiast w przypadkach, w których istnieje konieczność wydania zarządzeń lub podjęcia uchwał uwzględniających przepisy wprowadzone art. 2 niniejszej ustawy, organ zawiesza postępowanie do czasu wydania zarządzeń lub podjęcia uchwał. Kolegium podkreśliło, że wniosek Spółki "[...]" Sp. z o.o. o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości wpłynął w dniu 18 października 2011r., co oznacza, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym od dnia 9 października 2011r. W ocenie Kolegium treść art. 5 ust. 2 odnosi się zarówno do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 9 października 2011 r., jak i wszczętych po dniu 9 października 2011 r. – tak jak sprawa zainicjowana wnioskiem złożonym przez "[...]" Spółkę z o. o. w dniu 18 października 2011 r. W przekonaniu Kolegium w sprawie spełniona została przesłanka opisana w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, co w konsekwencji spowodowało obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie złożonego wniosku. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 maja 2012 r. wniosła [...] Spółka z o.o. w Gdańsku, zarzucając naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) oraz naruszenie art. 4 ust. 7 pkt 2, ust, 9, 10 i 11 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83). W przekonaniu skarżącej spółki przepis art. 5 ust. 2 ustawy z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw jest przepisem międzyczasowym i jako taki dotyczy wyłącznie spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy z 28 lipca 2011 r. Skoro zatem art. 5 ust. 2 nie ma zastosowania do spraw "nowych", to zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło bez podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 400 /12, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 maja 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wskazując, że do wniosku skarżącej spółki "[...]" Sp. z o.o. złożonego w dniu 18 października 2011 r. zastosowanie mają przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w brzmieniu nadanym nowelizacją dokonaną na mocy ustawy z dnia 28 lipca 2011 r., która weszła w życie w dniu 9 października 2011 r. Zatem żadne przepisy przejściowe dotyczące spraw wszczętych, a nie zakończonych nie mają w niniejszej sprawie zastosowania. Wobec tego Sąd pierwszej instancji uznał, że nie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 5 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 sierpnia 2012 r. skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia pełnomocnika według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest: 1) niewłaściwe zastosowanie poprzez odmowę zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) przy rozpatrywaniu wniosku "[...]" Sp. z o. o. w Gdańsku z dnia 18 października 2011 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności; 2) art. 5 ust. 2 powołanej wyżej ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych dotyczących przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności wszczynanych na podstawie wniosków złożonych przed dniem 9 października 2011 r. – to jest przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nieuzasadnione jest stanowisko Sądu pierwszej instancji o tym, iż art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw należy odnieść wyłącznie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 9 października 2011 r., co oznacza zakaz jego stosowania do spraw wszczętych po dniu 9 października 2011 r. Takie rozumienie powołanego przepisu prowadziłoby w istocie – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu – do nierówności w uprawnieniach wnioskodawców. W odpowiedzi na skargę kasacyjną "[...]" Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wskazano, że gdyby ustawodawca w art. 5 ust. 2 powołanej ustawy chciał zrobić wyjątek od zasady wyrażonej w art. 5 ust. 1 tej ustawy, to określiłby, że przepis ten dotyczy także spraw "nowych". Spółka podkreśliła, że nie ubiegała się o jakąkolwiek bonifikatę, więc nawet, gdyby art. 5 ust. 2 powołanej ustawy miał zastosowanie także do spraw "nowych", to nie miałby zastosowania ponieważ nie byłoby konieczności podejmowania uchwał o bonifikatach. Jak z akt niniejszej sprawy wynika, już po wysłaniu zawiadomień o wyznaczeniu terminu rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w dniu 12 maja 2014 r. do biura podawczego Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo spółki "[...]" Sp. z o.o., w którym wnosi ona o umorzenie postępowania kasacyjnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w czasie toczącego się postępowania kasacyjnego, Prezydent Miasta T. postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. podjął zawieszone postępowanie oraz wydał decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wobec tego spółka uznała, że zachodzi podstawa umorzenia postępowania kasacyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Z powyższego przepisu wynika, że regułą w sądowoadministracyjnym postępowaniu odwoławczym jest zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Niemniej jednak, przed przejściem do merytorycznej analizy zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ma w każdym przypadku obowiązek zbadania, czy w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 189 lub art. 161 w związku z art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 400 /12, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta T. z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Od tego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, jednakże – jak wynika z pisma spółki [...] Sp. z o.o., które do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło w dniu 12 maja 2014 r. – w czasie toczącego się postępowania kasacyjnego, Prezydent Miasta T. postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. podjął zawieszone postępowanie oraz wydał decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wskazać należy, że dla sytuacji, kiedy przyczyna umorzenia postępowania powstanie po wyroku Sądu pierwszej instancji, właściwym orzeczeniem – ze względów racjonalności i ekonomii procesowej – będzie orzeczenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w odniesieniu do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, gdyż staje się ono bezprzedmiotowe wobec braku aktu administracyjnego będącego przedmiotem kontroli postępowania sądowego. Kontrola merytoryczna Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku Sądu pierwszej instancji byłaby bowiem zbędna z uwagi, iż wyrok odnoszący się do nieistniejącego aktu nie wywiera żadnych skutków prawnych i byłoby to orzekanie praktycznie pozbawione racjonalności, trudno bowiem wyobrazić sobie kontynuowanie postępowania sądowoadministracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej, bowiem Sąd pierwszej instancji byłby także zobowiązany do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 287/07. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.