II OSK 287/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr.) sędzia del. NSA Paweł Miładowski Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. i M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 98/06 w sprawie ze skargi K. T. i M. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia postanawia: umorzyć postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wyrokiem z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 98/06 Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Kielcach oddalił skargę K. i M. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], zn. [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. dnia [...], zn. [...] w sprawie nałożenia na K. i M. T. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5000,00 zł oraz opłaty za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w wysokości 68 zł z powodu uchylania się od obowiązku polegającego na wykonaniu obowiązków wynikających z podjętej, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], zn. [...] a polegających na wykonaniu przeróbek mających na celu doprowadzenie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. do odpowiedniego stanu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta K. nałożył na K. i M. T. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5000,00 zł oraz opłatę 68 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpatrzeniu zażalenia K. i M. T., postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że K. i M. T. są zobowiązani decyzją ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] (na którą skarga została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 1398/04) do wykonania przeróbek mających na celu doprowadzenie budynku do odpowiedniego stanu. Skoro obowiązek nie został wykonany, organ I instancji zasadnie nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5000,00 zł. stosownie do art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954), powołanej dalej jako EgzAdmU. Prawidłowo organ naliczył również opłatę za czynności egzekucyjne (zgodnie z art. 64a § 1 pkt 1 powyższej ustawy). W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie z dnia [...] K. i M. T. wnieśli o uchylenie postanowienia, z uwagi na to, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nakładająca na nich obowiązek wykonania określonych przeróbek w budynku mieszkalnym, została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez wniesienie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1398/04 oddalającego ich skargę na ww. decyzję z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę K. i M. T. na postanowienie z dnia [...] stwierdził, że bezzasadny jest zarzut skarżących dotyczący nieprawomocności postanowienia, egzekucji podlegają bowiem decyzje ostateczne, a przeszkodą do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego może być jedynie - w razie wniesienia skargi do sądu I instancji bądź skargi kasacyjnej - postanowienie sądowe o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego orzeczenia, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Decyzja nakładająca na skarżących określone obowiązki jest ostateczna, sąd nie wstrzymał jej wykonania, a zobowiązani uchylają się od realizacji obowiązków, zatem organ egzekucyjny prawidłowo wszczął postępowanie egzekucyjne. Sąd stwierdził, że nie można zarzucić organom uchybień w zakresie prawa procesowego ani materialnego, które powodowałyby konieczność uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny. Sąd wskazał ponadto, że niesłusznie skarżący podnoszą, że decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nałożono obowiązek wykonania przeróbek "w ścianie, która znajduje się na gruncie nie będącym ich własnością", przez co obowiązek ten jest niewykonalny. Zdaniem Sądu wykonanie tego obowiązku nie narusza w żaden sposób prawa własności sąsiedniej nieruchomości, z tytułu wykonawczego nie wynika wcale, że obowiązek polega na wykonaniu robót budowlanych w ścianie między budynkami. Użyte sformułowanie "w ścianie" dotyczy umiejscowienia pionów przewodów wodociągowych i kanalizacyjnych, w jakich znajdują się przewody kanalizacyjne i armatura wodociągowa, które należy odciąć, a tym samym nie określa miejsca, w którym należy to wykonać. Nie zachodzą zatem żadne przeszkody do wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją z dnia [...]. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku WSA w Kielcach z dnia 12 października 2006 r., wniesionej przez pełnomocnika skarżących pismem z dnia 30 grudnia 2006 r. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., poprzez zaakceptowanie postanowienia organu II instancji podjętego z naruszeniem art. 7 k.p.a. i niewyjaśnienie dla sprawy podstawowej kwestii, a mianowicie na czyjej nieruchomości - małżonków G., czy małżonków T. usytuowana jest ściana szczytowa, w której znajdują się urządzenia budowlane, wymienione w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], w sytuacji, gdy z prawomocnego rozstrzygnięcia rozgraniczającego nieruchomości stron, wydanego w sprawie [...] wynika, że ściana ta znajduje się na nieruchomości małżonków G.. Nadto Sąd Apelacyjny orzekający w dniu [...]. w sprawie [...] obowiązek nałożony przez Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z dnia [...] uchylił i przekazał sprawę Sądowi Okręgowemu w K. do ponownego rozpoznania. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach z pozostawieniem temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono dodatkowo, że nakazane roboty miałyby zostać wykonane w ścianie położonej na nieruchomości będącej własnością małżonków G., nie jest zatem możliwe wykonanie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] bez naruszenia prawa własności A. i J. G., co wynika z opinii biegłych geodetów sporządzonej na potrzeby postępowania rozgraniczeniowego przeprowadzonego przez Sąd Rejonowy w K. w sprawie [...]. Nieuwzględnienie kwestii własności nieruchomości świadczy o naruszeniu przez organy art. 7 k.p.a. Ponadto błędna jest argumentacja Sądu, iż odcięcie przewodów kanalizacyjnych i armatury wodociągowej może nastąpić w dowolnym miejscu, skoro umiejscowienie pionów przewodów wodociągowych i kanalizacyjnych znajdują się w ścianie położonej na nieruchomości małżonków G.. Jak wynika też z akt sprawy, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2005 r. oddalający skargę A. i J. G. oraz S. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1381/05 i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący, przy piśmie z dnia 7 stycznia 2008 r., przesłali do NSA kserokopię wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 110/07, którym uchylono zaskarżoną przez A., J. i S. G. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] oraz postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w piśmie procesowym z dnia [...] przesłanym do NSA, wniósł o umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, wskazując, że skarga kasacyjna K. i M. T. od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 110/07 została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1010/07. W związku z powyższym nie istnieje już w obrocie prawnym decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], która była podstawą wydania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. z dnia [...], nakładającego na skarżących grzywnę w celu przymuszenia, lecz obowiązuje decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. z dnia [...] (zn. [...]) utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] (zn. [...]). Mając na uwadze te okoliczności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta K., postanowieniem z dnia [...] (zn. [...]), umorzył postępowanie egzekucyjne wobec K. i M. T. w sprawie przeróbek nakazanych decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], a postanowienie to nie zostało zaskarżone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skarga kasacyjna, zażalenie) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. Ponadto sąd administracyjny na każdym etapie postępowania, jest zobowiązany do wzięcia z urzędu pod uwagę innych okoliczności sprawy, które mogą stanowić przeszkodę w kontynuacji toczącego się postępowania bądź w wydaniu orzeczenia, co może wynikać z przepisów art. 124, 125, 161 § 1 pkt 2 i 3, w związku z art. 192 i 193 p.p.s.a. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, w okresie od wydania zaskarżonego wyroku z dnia 12 października 2006 r. miały miejsce okoliczności, które należało z urzędu wziąć pod uwagę, bowiem nie bez znaczenia dla tej sprawy pozostaje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1010/07 oddalający skargę kasacyjną K. i M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 110/07, którym między innymi została uchylona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...], tym samym przestał istnieć obowiązek ciążący na K. i M. T.. W konsekwencji czego przestała istnieć podstawa prawna wszczęcia postępowania egzekucyjnego, wystawienia tytułu wykonawczego oraz nałożenia na skarżących w drodze postanowienia grzywny w celu przymuszenia, co było przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu. Skoro więc wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z obrotu prawnego została usunięta decyzja administracyjna, z której wynikał obowiązek, należało umorzyć postępowanie egzekucyjne wobec K. i M. T., tak jak to uczynił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. postanowieniem z dnia [...], gdyż obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] przestał być wymagalny, a tym samym postępowanie egzekucyjne stało się bezprzedmiotowe (art. 59 § 1 pkt 2 i § 3 EgzAdmU). W takiej sytuacji zdaniem Sądu, również i postępowanie sądowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stało się bezprzedmiotowe, bowiem wydanie orzeczenia merytorycznego w tym przypadku, byłoby orzekaniem w sprawie niemającej już bytu prawnego i co więcej, nie ma już środków prawnych, aby przywrócić stan prawny z daty wniesienia skargi. Należy wszak pamiętać, że postępowanie egzekucyjne w administracji nie jest do końca samodzielnym i autonomicznym postępowaniem, bowiem jego byt prawny kształtują przepisy art. 3 i 2 EgzAdmU. Obowiązki wynikające z decyzji lub postanowień właściwych organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 1 EgzAdmU, stanowiące podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego, są wymagalne (poza przypadkiem dobrowolnego wykonania obowiązku) w granicach trwałości, wykonalności i obowiązywania aktów (decyzji, postanowień), z których wynikają (patrz: art. 33 i art. 59 § 1 EgzAdmU). Powyższe wskazuje, że postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem zależnym, wtórnym, wykonawczym w stosunku do postępowania administracyjnego (jurysdykcyjnego). W związku z czym, każde wzruszenie bytu prawnego decyzji administracyjnej (postanowienia), z której wynika obowiązek przez jej zmianę, uchylenie bądź stwierdzenie nieważności, powoduje brak lub zmianę obowiązku stanowiącego podstawę egzekucji administracyjnej. Tak więc o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w tym przypadku, nie przesądza sam fakt umorzenia postępowania egzekucyjnego ale to, że prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego została wycofana z obrotu prawnego decyzja administracyjna, z której wynikał obowiązek. W takiej sytuacji, nie ma więc już możliwości prawnej przywrócenia bytu prawnego (reanimacji) aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia), z którego wynikał obowiązek - podstawa egzekucji administracyjnej. Trudno więc sobie wyobrazić, aby w sytuacji kiedy została prawomocnie uchylona decyzja, z której wynikał obowiązek, na skutek czego zostało następnie umorzone (prawomocnie) postępowanie egzekucyjne, można było w dalszym ciągu kontynuować postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, który już nie istnieje, Byłaby to "sztuka dla sztuki", pozbawiona podstaw i racjonalnego celu, gdyż orzeczenie merytoryczne sądu administracyjnego w takiej sytuacji, niezależnie od rozstrzygnięcia, nie miałoby żadnego praktycznego znaczenia poza walorem historycznym, a nie na tym przecież polega kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne zgodnie z art. 184 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie doszło do sytuacji, w której równolegle w jednym czasie toczyły się dwa postępowania sądowoadministracyjne. W jednym z nich była kontrolowana decyzja organu administracyjnego ( z dnia [...]), z której wynikał obowiązek dla K. i M. T. wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem, a w drugim postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach kontrolował postanowienie organu egzekucyjnego o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia K. i M. T. do wykonania tego obowiązku. Formalnie więc nie było podstawy do zawieszenia tego drugiego postępowania sądowego na podstawie art. 56 czy też art. 125 §1 pkt.1 ppsa. W dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego decyzja z dnia [...], z której wynikał obowiązek była decyzją ostateczną, co uprawniało też organ egzekucyjny do wydania postanowienia z dnia [...] nakładającego na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia. Zdaniem Sądu bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. podobnie, jak przesłanka zamieszczona w pkt 2 tego przepisu, stanowią podstawy umorzenia postępowania niezależnie od tego w jakim stadium tego postępowania znajduje się sprawa i okoliczności umorzenia postępowania powinien z urzędu brać pod uwagę sąd administracyjny. Z powyższych względów postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wszczęte skargą kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego skargę na postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art.161§1 pkt.3 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr. 153, poz.1270 ze zm.), jeżeli po wydaniu orzeczenia przez sąd I instancji w innym postępowaniu prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego została uchylona decyzja administracyjna, z której wynikał obowiązek. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 189 p.p.s.a. (uchylenie postanowieniem zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania) było w tym przypadku z uwagi na brzmienie tego przepisu nieodpowiednie, jednak zdaniem Sądu, nie było przeszkód aby w opisanej powyżej sytuacji orzec na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 193 p.p.s.a., jak w sentencji postanowienia.