II OSK 1050/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1383/12 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2012 r. oddalił skargę D. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, iż Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ostrowskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, Starosta Ostrowski wniósł sprzeciw do zgłoszenia dokonanego przez D. W. dotyczącego remontu istniejącego ogrodzenia. Organ podał, że zgłoszenie zostało dokonane w dniu [...] maja 2010 r., natomiast postanowienie zobowiązujące do uzupełnienia zgłoszenia, organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] maja 2010 r. Termin do uzupełnienia zgłoszenia został wyznaczony do 30 lipca 2010 r., jednak zgłoszenie nie zostało uzupełnione w wyznaczonym terminie, co skutkowało decyzją wnoszącą sprzeciw z dnia [...] sierpnia 2010 r. Fakt, że inwestor postanowienie odebrał w dniu [...] czerwca 2010 r. nie ma wpływu na rozstrzygniecie, bowiem mógł do 30 lipca 2010 r. uzupełnić zgłoszenie. Odwołanie od decyzji Wojewody Mazowieckiego wniósł D. W., po rozpoznaniu którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], działając na postawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ motywował, iż skoro dokonane zgłoszenie było niekompletne, wydano postanowienie na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, to termin do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 rozpoczyna bieg od dnia złożenia kompletnego zgłoszenia. Dla zachowania terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest wydanie i wysłanie przed jego upływem decyzji o sprzeciwie bądź postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia. Za początkowy dzień biegu terminu 30-dniowego należy zatem przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zgłoszenia, natomiast termin ten jest zachowany przez organ o ile w terminie 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu wniesie sprzeciw zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 k.p.a. W rezultacie za datę pewną wniesienia sprzeciwu przez organ należy uznać datę nadania pisma w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Nie ulega również wątpliwości, że wyrażona zasada odnosi się nie tylko do decyzji wnoszącej sprzeciw, ale także postanowienia w przedmiocie uzupełnienia zgłoszenia. Skoro bowiem przyjmuje się, iż organ ma możliwość dokonania określonej czynności w terminie 30 dni, zarówno w postaci wniesienia sprzeciwu, jak również wydania postanowienia o uzupełnieniu zgłoszenia to konsekwentnie należy przyjąć, że organ zachowuje ustawowy termin 30 dni także w sytuacji, gdy takie postanowienie zostanie nadane w polskiej placówce pocztowej przed upływem ustawowego terminu. Kończąc, organ odwoławczy podkreślił, że decyzja Starosty Ostrowskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. została nadana w dniu [...] sierpnia 2010 r., a więc przed upływem terminu przewidzianego do wniesienia sprzeciwu, tym samym decyzja będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności nie jest wadliwa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Powyższą decyzję D. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Skarżący wskazał, że postanowienie Starosty Ostrowskiego z dnia [...] maja 2010 r., zostało mu doręczone w dniu [...] czerwca 2010 r., a więc po upływie terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Zatem błędnie organ uznał, że termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest zachowany, gdyż postanowienie zostało nadane w polskiej placówce pocztowej przed upływem ustawowego terminu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 k.p.a.. Skoro zaś termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nie został zachowany, to decyzja Starosty wnosząca sprzeciw jest rażąco wadliwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaaprobował stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające brak kwalifikowanej wadliwości decyzji Starosty Ostrowskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia przez skarżącego zamiaru remontu istniejącego ogrodzenia działki nr [...] w B. Sąd pierwszej instancji wskazując na materialnoprawny charakter terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego przyjął, iż dla jego zachowania konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Tym samym, sąd nie podzielił poglądów wyrażonych w orzeczeniach na tle innych stanów faktycznych, w których przyjęto, iż skutek prawny wywołuje dopiero doręczenie stronie pisma zawierającego oświadczenie organu. Uznał, iż w niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy trafna jest ocena organów administracji o prawidłowości wniesionego w sprawie sprzeciwu, a w konsekwencji chybione są zarzuty naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. W., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości i zarzucając: - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 57 § 5 k.p.a., poprzez błędne uznanie iż do zachowania przez organ terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wystarczające jest wydanie i wysłanie sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, a nie jego doręczenie. - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną z rażącym naruszeniem przepisów Prawa budowlanego tj. art. 30 ust. 5. Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że termin wskazany w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego ma charakter materialny, zatem jego upływ wygasza prawo wniesienia przez organ sprzeciwu, bądź postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przyjęcie argumentacji przedstawionej w zaskarżonym wyroku, przez zastosowanie art. 57 § 5 k.p.a. dla oceny zachowania terminu o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego (błędnie powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako "art. 30 ust. 2) powodowałoby stan niepewności co do praw inwestora. Trudno bowiem uzależniać prawo inwestora do podjęcia robót budowlanych od działania pocztowego operatora publicznego. Dlatego też za zasadne należy uznać, iż termin wskazany w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem na załatwienie sprawy, które obejmuje także doręczenie decyzji bądź postanowienia inwestorowi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był zarzutami skargi kasacyjnej. Kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji ocenił jako prawidłowe stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające brak kwalifikowanej wadliwości decyzji Starosty Ostrowskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia przez skarżącego zamiaru remontu istniejącego ogrodzenia działki nr ew. [...] w B.. Kwestionując tę ocenę sądu, skarżący kasacyjnie wskazał na błędną wykładnię art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, poprzez nieprawidłowe uznanie, iż do zachowania przez organ terminu, o którym mowa w tym przepisie wystarczające jest wydanie i wysłanie (zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.) sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, a nie jego doręczenie. Przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego stanowi, że zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Nie jest kwestionowane, że termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem materialnoprawnym, co oznacza, że w przypadku braku sprzeciwu organu budowlanego z upływem tego terminu inwestor uzyskuje uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych. Upływ omawianego terminu wywołuje też skutek procesowy, albowiem powoduje utratę przez organ kompetencji do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonego przez inwestora zamiaru budowy. Podobnie rzecz się ma, jeżeli organ uzna za konieczne uzupełnienie zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Postanowienie obligujące inwestora do uzupełnienia braków zgłoszenia organ architektoniczno-budowlany może wydać także w terminie 30 dni od daty dokonania zgłoszenia. Upływ terminu określonego w art. 30 ust. 5 oznacza dla organu brak możliwości wydania postanowienia o którym mowa w art. 30 ust. 2, bowiem organ z chwilą wyekspirowania terminu materialnego traci kompetencje do kształtowania uprawnienia lub obowiązku podmiotu dokonującego zgłoszenia. Zagadnienie zachowania 30 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu albo wydania postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia wywoływało jednak znaczące rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych doprowadzając do powstania trzech stanowisk. Prezentowany był pogląd, iż orzeczenie, którego materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego należy uznać za wydane z dniem doręczenia go stronie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 193/08, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie znalazł on jednak szerszego uznania, ze względu na uzależnienie jego upływu od działania placówki pocztowej operatora i ewentualnych trudności z doręczeniem korespondencji oraz nierzadkiego unikania jej niezwłocznego odbioru przez stronę. Słusznie też, stanowisko to nie zostało podzielone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w odniesieniu do zarzutu skarżącego o rażącym naruszeniu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Prezentowany przez sąd pierwszej instancji pogląd, zbieżny z poglądem organu odwoławczego, że dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia znajduje potwierdzenie w judykaturze (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 79/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten dominował w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w dacie wydawania ostatecznej decyzji o sprzeciwie przez Starostę Ostrowskiego. Najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje jako istotny moment wydania decyzji o sprzeciwie. Sama zaś czynność nadania przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym jest czynnością techniczną, która ma znaczenie jedynie faktyczne, potwierdzając wydanie przez organ aktu administracyjnego w terminie 30 dni. Data nadania przesyłki zawierającej ten akt w urzędzie pocztowym może mieć znaczenie dowodowe w przypadku podnoszenia przez strony zarzutów antydatowania wydanego rozstrzygnięcia przez organ administracji w celu stworzenia pozoru zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 131/13, z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2182/1, z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II OSK 166/13). Naczelny Sąd Administracyjny podzielając ostatni z poglądów, zwraca uwagę, iż w warunkach niniejszej sprawy istotne było ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności i również sąd pierwszej instancji winien jedynie ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Stanowisko Sądu Wojewódzkiego jest w tym zakresie jednoznaczne i zasługuje na aprobatę, iż decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności należy uznać za prawidłową. W szczególności, iż w ostatecznym rozstrzygnięciu Starosty Ostrowskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie można dopatrzeć się rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), czego domagał się skarżący. Utrwalony w orzecznictwie sądowym jest pogląd, że nawet stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (zob. wyroki NSA z dnia 15 stycznia 2014 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 1711/12; z dnia 27 czerwca 2013 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 820/13). Kwestionowanie zatem określonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, z którym strona nie zgadza się, poprzez wniosek o stwierdzenie jego nieważności, nie może odnieść zamierzonego skutku w przypadku braku naruszenia prawa o charakterze "rażącym". Nadto podkreślenia wymaga, że w utrwalonym orzecznictwie jak i w doktrynie uważa się, że o ile istnieje rozbieżność w interpretacji przepisów prawa, to nie można mówić o rażącym ich naruszeniu, a z taką sytuacja mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na zakwestionowaniu ustalenia momentu, z jakim dochodzi do zakończenia biegu trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu dotyczącym zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w trybie art. 30 ust. 5 zdanie drugie Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny raz jeszcze podkreśla, iż kwestie te mogły podlegać badaniu i szczegółowej analizie w postepowaniu zwyczajnym. W postępowaniu nadzwyczajnym jakie zainicjował skarżący zarówno organy jak i sąd mogły oceniać zapadłe w sprawie rozstrzygniecie tylko w aspekcie zaistnienia przesłanek nieważności decyzji, określonych przepisem art. 156 § 1 k.p.a. Weryfikacja działań organu przeprowadzona, w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji jest prawidłowa, stąd nie mógł być uznany za skuteczny zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W konsekwencji za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 (powołany nieprawidłowo, bo bez wskazania jednostki redakcyjnej oznaczonej literami a, b lub c) w związku z art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art.184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.