II SAB/Gd 45/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 5 września 2012 r. w Gdańsku, na rozprawie sprawy ze skargi E. W. na bezczynność Rektora A w G. w sprawie udzielenia informacji publicznej 1/ zobowiązuje Rektora A w G. do załatwienia wniosku skarżącej E. W. z dnia 26 kwietnia 2012 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2/ stwierdza, że bezczynność Rektora A w G. nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3/ zasądza od Rektora A w G. na rzecz skarżącej E. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. W., reprezentowana przez pełnomocnika S. W., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Rektora Wyższej Szkoły "A" w G. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, w której wniesiono o zobowiązanie strony przeciwnej do udostępnienia żądanych dokumentów oraz zobowiązanie organu dyscyplinarnego uczelni do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie i orzeczenie o kosztach postępowania Uzasadniając skargę skarżąca wyjaśniła, że w dniu 26 kwietnia 2012r. zwróciła się pisemnie do Rektora o udostępnienie: - programu studiów dla kierunku administracja publiczna, dla studentów rozpoczynających naukę w roku akademickim 2010/2011 - oraz programu studiów dla kierunku administracja gospodarcza, dla studentów rozpoczynających naukę w roku akademickim 2009/2010. Skarżąca podniosła, że do dnia złożenia skargi, tj. 14 maja 2012r. organ nie udostępnił żądanej informacji, czym naruszył 14 dniowy termin wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę, Rektor wniósł o jej oddalenie. Wskazał nadto, że w WS "A" toczyła się sprawa z wniosku skarżącej z dnia 23 marca 2012r.skierowanego do Dziekan Wydziału, dotycząca wydania programu studiów - została ona zakończona ostateczną decyzją Rektora z dnia 11 maja 2012r. i objęta jest drugą skargą skarżącej wniesioną do Sądu. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rektor wyjaśnił, że Wyższa Szkoła "A" w G. jest uczelnią niepubliczną, utworzoną przez osoby fizyczne w oparciu wyłącznie o fundusze prywatne. Uczelnia wykonuje usługi edukacyjne na rzecz osób prywatnych za pełną odpłatnością i nie są one finansowane z funduszu Skarbu Państwa lub samorządów. Uczelnia nie wykonuje zadań publicznych w sprawach publicznych. Zdaniem Rektora, nie jest on zobowiązany do udostępnienia informacji skarżącemu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji zarzut bezczynności Rektora w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest bezzasadny. Ponadto - w ocenie Rektora, charakter i materia dokumentów, których udostępnienia domaga się skarżąca nie można kwalifikować jako informacji publicznej. Programy studiów (kształcenia) są bowiem dziełami autorskimi nauczycieli akademickich prowadzących zajęcia (wykłady, ćwiczenia, seminaria) z przedmiotów objętych planem studiów, wraz z ustalonymi dla tych przedmiotów punktami ECTS oraz tzw. sylabusami(art. 164 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym). Programy nauczania są uchwalane przez Radę Wydziału i są obowiązujące dla realizacji toku kształcenia na danym Wydziale. Jako dzieła autorskie nie podlegają publikacji i udostępnianiu. Tak więc Rektor nie ma obowiązku ani możliwości udostępnienia dokumentacji, o którą wnosi skarżąca a ponadto nie podlegając obowiązkom wynikającym z ustawy o udzielaniu informacji publicznej nie pozostaje w bezczynności. W piśmie z dnia 20 lipca 2012 roku skarżąca odnosząc się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę podała, że skarga powoływana przez Rektora toczy się pod sygn. akt II SAB/Gd 44/12 i dotyczy bezczynności Rektora działającego w II instancji, gdyż w dniu 27 kwietnia 2012r. zostało złożone do Rektora odwołanie od decyzji dziekana . Skarga w rozpoznawanej sprawie dotyczy bezczynności Rektora w pierwszej instancji a nadto przedmiot wniosku o udzielnie informacji publicznej jest szerszy niż we wskazanym wniosku złożonym do Dziekana. Nadto skarżąca powołała się na orzeczenia: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 lipca 2011r. sygn. akt II SAB/Rz 29/11 oraz wyrok NSA z dnia 15 lipca 2011r. sygn. akt I OSK 667/11, wywodząc że nawet, gdy coś jest objęte prawami autorskimi nie wyłącza to automatycznie obowiązku udostępnienia w trybie dostępu do informacji publicznej, a informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio redagowane i wytworzone przez organ, ale charakter taki mają również dokumenty, które organ wykorzystuje do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Podstawowe znaczenie ma fakt, że dokumenty te służą realizacji zadań publicznych przez określone organy i zostały wytworzone na zlecenie tych organów. Nadto skarżąca podniosła przywołując treść postanowień ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym, że jej postanowienia stosuje się do publicznych i niepublicznych szkół wyższych. Uczelnia niepubliczna stanowi część państwowego systemu edukacji i nauki, a w zakresie funkcjonowania tych uczelni nie ma dowolności, gdyż do państwa należy ustalanie warunków ich powstawania i funkcjonowania. Uczelnia niepubliczna, jak podniesiono, nie będąc organem administracji publicznej, jest jednostką , która powołana została do wykonywania zadań publicznych. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem skargi jest zarzucana Rektorowi Wyższej Szkoły "A" w G. bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) – zw. dalej ustawą. Art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 roku, poz. 270). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej. Reguluje zarówno kwestie dotyczące udostępnienia informacji publicznej (art. 7 i art. 10 - 14), jak również odmowę udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1). Dopuszcza także stwierdzenie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, lub też nie wydaje decyzji. Skarga na nieudzielanie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być zatem skutecznie wniesiona jedynie w sytuacji, gdy żądane dane należą do kategorii informacji publicznej. Rozpoznając przedmiotową sprawę, w pierwszej kolejności należało zatem ocenić czy żądana informacja jest informacją publiczną. W rozpoznawanej sprawie Rektor Wyższej Szkoły "A" w G. kwestionował obowiązek udzielenia żądanej informacji podnosząc, że WS "A" nie mieści się w katalogu podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będąc szkołą niepubliczną . Powyższe stanowisko Rektora, w ocenie Sądu, jest błędne. Zgodnie z ukształtowaną dotychczas linią orzeczniczą sądów administracyjnych, oświatę oraz kształcenie należy zaliczyć do zadań publicznych nawet wtedy, gdy są one wykonywane przez szkoły niepubliczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2011 roku, sygn. akt I OSK 1630/11, Baza Orzeczeń Lex nr 1109517). Dostęp do informacji publicznej stanowi prawo zagwarantowane już na poziomie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a katalog podmiotów zobowiązanych do realizacji tego prawa wymieniony został w jej art. 61. Podmiotami zobowiązanymi do udzielania informacji o swojej działalności są przede wszystkim organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego, a także inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Pojęcie informacji publicznej zostało określone w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. Stosownie do treści tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Wyliczenie to ma jedynie przykładowy charakter - wskazuje kategorie, których charakter jako informacji publicznej nie budzi wątpliwości; nie stanowi ono zatem podstawy do zawężającej interpretacji pojęcia informacji publicznej. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności podmioty, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej, a w szczególności w zakresie w jaki podmioty te dysponują majątkiem publicznym. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 2, pkt 3 lit. d, pkt 5 lit. d i g ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3 - 5, majątku, którym dysponują (pkt 2); zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (pkt 3 lit. d); danych publicznych - w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (pkt 4 lit. a); majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a - c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach oraz pomocy publicznej (pkt 5 lit. d i g). Wykonywanie zadań władzy publicznej połączone zostało w Konstytucji z jednoczesnym gospodarowaniem mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa. Natomiast wykonywanie zadań publicznych, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy dotyczyć będzie także zadań o charakterze niewładczym i nie łączących się z koniecznością dysponowania majątkiem publicznym. Użycie spójnika "lub" oznacza, że wykonywanie zadań publicznych przez osoby i jednostki organizacyjne może, ale nie musi być związane z dysponowaniem majątkiem publicznym. Zadania publiczne, to zadania, które służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych, przypisane państwu oraz szeroko rozumianym podmiotom władzy publicznej, które ponoszą w świetle prawa odpowiedzialność za ich zrealizowanie (przykładowo por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005; St. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych, Problematyka prawna. PWN Warszawa 1994). Reasumując uznać należy, że Wyższa Szkoła "A" w G. jest uczelnią , która mieści się w katalogu podmiotów wykonujących zadania publiczne w postaci oświaty i kształcenia, które jak to wyżej wskazano, nie muszą łączyć się z koniecznością dysponowania majątkiem publicznym. W konsekwencji na wniosek Uczelnia zobowiązana jest udostępnić dane będące informacją publiczną w zakresie określonym w cyt. przepisie art. 6ust. 1 ustawy. Wniosek skarżącej dotyczył wydania programów studiów pierwszego stopnia wskazanych we wniosku z dnia 26 kwietnia 2012r. Zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym plan studiów i program kształcenia uchwalany jest przez radę podstawowej jednostki organizacyjnej po zasięgnięciu opinii właściwego organu samorządu studenckiego, zgodnie z wytycznymi ustalonymi przez senat uczelni publicznej lub organ kolegialny uczelni niepublicznej. Obowiązujący program studiów (program kształcenia) na uczelni, na konkretnym kierunku studiów, w uczelni publicznej, jak i niepublicznej, służy realizacji celu publicznego, jakim jest edukacja i kształcenie. W powołanym wyroku NSA z dnia 15 2011r. sygn. akt I OSK 667/11 Sąd stwierdził, że "informacja publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu." Ważnym jest by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych. W rozpoznawanej sprawie programy kształcenia obowiązujące i wprowadzone w trybie powołanej ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, na określonym kierunku studiów służą niewątpliwie do zrealizowania powierzonego prawem zadania publicznego i ich celem jest realizacja celu publicznego jakim jest kształcenie studentów. W konsekwencji uznać należy, że żądanie przez skarżącą udostępnienia programu studiów opisanych we wniosku stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej. Takie stanowisko nie przesądza jeszcze o obowiązku udostępnienia przedmiotowej informacji (organ ma rozpatrzeć wniosek skarżącej bądź poprzez udzielenie informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie. Może też zażądać od skarżącej jego sprecyzowania). Jeśli więc zdaniem organu istnieją ustawowe przeszkody do udostępnienia informacji w określony sposób lub w określonej formie, bądź istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, to organ zobligowany jest do załatwienia wniosku w formie procesowej decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów kpa. Brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. Odnośnie zaś twierdzeń Rektora, w których wskazywał on, że sprawa z wniosku z dnia 24 marca 2012r. o wydanie programu studiów została zakończona decyzją Rektora z dnia 11 maja 2012r. (załączoną do akt sprawy) i również objęta jest skargą skarżącej z dnia 14 maja 2012. to wskazać należy, że wniosek z dnia 23 marca 2012r. został skierowany do Dziekana wydziału, a sprawa dotyczyła nierozpoznania odwołania w terminie przez Rektora. Przedmiotowa sprawa dotyczy bezczynności nie w rozpoznaniu odwołania lecz udzieleniu informacji publicznej w trybie przepisów ustawy. Jednakże wskazać należy, że skarżąca dwukrotnie wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie zatwierdzonego programu studiów dla kierunku Administracja, specjalność administracja publiczna, dla studentów rozpoczynających naukę w roku akademickim 2010/2011- wniosek z dnia 24 marca 2012 skierowany do Dziekana Wydziału i z dnia 26 kwietnia 2012r. skierowany do Rektora. Decyzją administracyjną, jak wynika z akt sprawy, zakończyła się sprawa rozpoznania wniosku z dnia 24 marca 2012r., lecz decyzja ta została uchylona wyrokiem tut. Sądu z dnia 5 września 2012r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 379/12 Z tej przyczyny organ winien uwzględnić tę okoliczność wydając rozstrzygniecie w sprawie niniejszej i ewentualnego odwołania w przypadku wydania decyzji przez organ I instancji przy rozpoznaniu wniosku z 24 marca 2012r. Z uwagi zatem na okoliczność, że Rektor Wyższej Szkoły "A" w G. nie rozpoznał wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Sąd, na podstawie art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika bowiem z analizy akt sprawy oraz z treści odpowiedzi na skargę i dalszych pism składanych w niniejszej sprawie, brak podjęcia przez Rektora odpowiednich działań wynikał z nieprawidłowej interpretacji stanu prawnego, polegającej na wątpliwościach odnośnie obowiązku udzielenia żądanych informacji i tym samym nie nosił znamion lekceważącego traktowania obowiązków. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, co miało miejsce również w rozpoznawanej sprawie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od Rektora Wyższej Szkoły "A" w G. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.