II SA/Kr 1259/12

5tSygn. akt II SA/Kr 1259/12 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi M.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 4 września 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. odmówiło wstrzymania wykonania decyzji własnej z dnia [...] października 2008 r. znak: [...] . Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art.152 §1 i §2, w związku z art.145 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 4 sierpnia 2008 r. Burmistrz Miasta K . ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego p.n. "Budowa sieci zasilającej s.n. 15kV, budowa stacji transformatorowej oraz sieci zasilającej n.n., zlokalizowanej na działkach nr [...] ,[...] [...], [...] , [...] ,[...] , [...] przy ul. [...] w K. . Po rozpatrzeniu sprawy w instancji odwoławczej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] października 2008r. utrzymało w mocy w/w decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wnioskiem z dnia 25 maja 2009 r. M.J. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. o wstrzymanie wykonania wymienionej na wstępie decyzji z dnia [...] października 2008 r., motywując to złożeniem wniosku o wznowienie postępowania. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do wnioskodawcy o wyjaśnienie przesłanek, które jego zdaniem przemawiaj za wznowieniem postępowania. Zainteresowany nie udzielił w tej sprawie wyjaśnienia, a w szczególności nie podał która z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. może stanowić przesłankę wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej inwestycji celu publicznego. Niezależnie od powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. zawiesiło rozpatrzenie wniosku M.J. z dnia 24 września 2008 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 15 października 2008 r. do czasu rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie skargi M.J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. o przekazaniu sprawy wznowienia postępowania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w N. Kolegium uznało przy tym, że rozpatrzenie w/w skargi stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. bowiem okoliczności sprawy nie wskazują, zdaniem Kolegium, na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, zwłaszcza, że M.J. nie wskazał merytorycznych i procesowych przesłanek, które wniosek taki mogłyby uzasadnić. Kolegium zwrócił o przy tym uwagę na szczególny charakter decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, na mocy której żadna ze stron nie nabywa praw i która jest z istoty swej jedynie urzędowym poświadczeniem zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M.J. . Skarżący wskazał, że obecnie nie jest znany organ właściwy do rozpatrzenia skargi o wznowienie postępowania. Kwestia właściwości organu zostanie rozstrzygnięcia przez Naczelny Sądu Administracyjny w Warszawie. Równocześnie zwrócił uwagę, że wstrzymania wykonania decyzji może dokonać jedynie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Podstawą postanowienia wydanego w kontrolowanym postępowaniu jest art. 152 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (§ 1). Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronom zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze(§ 2). W sytuacji złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, kończącej postępowanie, które zostało następnie wznowione, podstawowym obowiązkiem organu jest zatem ocena, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego. Podkreślić należy, że dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Wskazać należy także, że interpretacja art. 152 § 1 k.p.a. winna mieć charakter ścieśniający, słowo "prawdopodobieństwo użyte w tym przepisie powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 961/08). A zatem chociaż użyte w przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji" nie nakłada na organ obowiązku udowodnienia, że decyzja zostanie uchylona, to nie oznacza przyjęcia przez organ dowolności w zakresie oceny możliwości uchylenia decyzji. Aby więc dokonać takiej oceny, organ administracyjny musi przeanalizować cały zebrany dotychczas w danej sprawie materiał dowodowy. Stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organ prowadzący postępowanie analizy takiej nie przeprowadził i w ogóle nie zbadał przesłanek wznowieniowych wynikających z art. 145 § 1 k.p.a., które to przesłanki mogły mieć wpływ na ocenę prawdopodobieństwa uchylenia decyzji na skutek wznowienia postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia sprowadza się w istocie jedynie do stwierdzenia Kolegium, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia, zwłaszcza, że M.J. takich przesłanek nie wskazał. Odnosząc się do powyższego wskazać po pierwsze należy, że podstawę wznowieniową skarżący wskazał w wniosku o wznowienie. Podstawą tą był przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj., iż bez własnej winy mimo przymiotu strony nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Budowa sieci zasilającej s.n. 15kV, budowa stacji transformatorowej oraz sieci zasilającej n.n., zlokalizowanej na działkach nr [...] ,[...] [...] [...], [...] ,[...] ,[...] przy ul.[...] w K ". Wprawdzie skarżący wniosek ten zgłosił organowi I instancji, ale wskazać należy, iż organ odwoławczy nie wykazuje aby w toczącym się przed nim postępowaniu skarżący jako strona brał udział. Wnosić by więc należało, iż zarzut ten (niezawinionego braku udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzja ostateczną) dotyczy całego postępowania i powinien być przedmiotem analizy organu w kontekście zgłoszonego później wniosku o wstrzymania wykonania decyzji. Nawet jeżeli skarżący nie podał by konkretnej przesłanki wznowieniowej to złożenie podania o wznowienie postępowania oraz wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji obliguje organ do przeanalizowania tych przesłanek i wydania postanowienia w przedmiocie złożonego wniosku, w oparciu o rzetelną analizę wszystkich przesłanek wznowieniowych w kontekście o którym mowa w art. 152 k.p.a. W niniejszym postępowaniu organ analizy takiej w ogóle nie przeprowadził. Nie przytoczył żadnych argumentów na poparcie swojego stanowiska a w uzasadnieniu zakażonego postanowienia wskazał jedynie (bez żadnej argumentacji) iż w sprawie nie zachodzą przesłanki potwierdzające prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Takie "ustalenia" organu nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co powoduje, że kontrolowane postępowanie dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Podkreślić należy, że to organ stosowną argumentacją i zgromadzonymi dowodami powinien wykazać dlaczego w jego ocenie, w sprawie nie zachodzą okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego powinna być przekonywująca i wyczerpująca. Podzielając pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 648/08 stwierdzić należy, że określenie "prawdopodobieństwa" powinno polegać na podaniu przesłanki wznowieniowej, która ma być zastosowana z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Organ przy ustalaniu prawdopodobieństwa uchylenia decyzji winien mieć na uwadze wszystkie przesłanki wznowienia, wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrolując przedmiotowe postępowanie stwierdzić należy, że organy w ogóle nie zbadały przesłanek wznowienia, do czego były zobowiązane wydając postanowienie w oparciu o dyspozycję art. 152 § 1 k.p.a. Zaznaczyć przy tym należy, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie powołanego przepisu nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowieniownego postępowania oraz konieczność jej ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji podejmowane jest na etapie poprzedzającym wydanie decyzji kończącej merytorycznie sprawę z art. 151 k.p.a. Zatem w dacie jego wydawania organ nie ma przekonania, co do wyniku sprawy. Gdyby je miał nie zachodziłaby konieczność prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 334/09). Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium zobowiązane będzie dokonać rzetelnej oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, mając na uwadze przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. a w szczególności w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a Zajęte w sprawie stanowisko organ powinien zaś uzasadnić stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. W związku powyższym, z uwagi na nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania i nie wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na końcu wskazać należy, że jako organ właściwy do rozpoznania wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kolegium z dnia [...] października 2008 r. uznane zostało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r. znak: IV SA/Wa 1692/09. Skarga kasacyjna wniesiona od w/w wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia z dnia 23 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 28/11.