I OSK 39/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 753/12 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa I Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 753/12 oddalił skargę M. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym: Wojewoda Warszawski decyzją z [...] lipca 1992 r. stwierdził nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. przez państwową jednostkę organizacyjną Pocztę Polską Telegraf i Telefon – Dyrekcję Wojewódzką w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w Warszawie, przy ulicy B. [...] o powierzchni 4801 m2 oznaczonego na mapie sytuacyjnej dla celów prawnych nr KEM-6.111.12-13/85 literami A-B-D-E-F-G-H-J-K-L-A oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Wnioskiem z 15 czerwca 2009r. M. K., J. S., E. H. wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, a następnie pismem z 28 października 2009 r. rozszerzyły swój wniosek o stwierdzenie nieważności także postanowienia prostującego z [...] stycznia 1995 r. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego nr [...] z [...] lipca 1992 r., sprostowanej postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 1995 r., w części dotyczącej dawnych działek nr 23, 24, 25 i 30 z nieruchomości hip. "[...]" oraz umorzył postępowanie w pozostałej części decyzji uwłaszczeniowej z [...] lipca 1992 r. Na skutek wniosku Telekomunikacji Polskiej S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z [...] lipca 2010 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] marca 2010 r. W wyniku skargi Telekomunikacji Polskiej S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1917/10 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2010 r. wskazując w uzasadnieniu na konieczność dokonania oceny prawidłowości doręczenia decyzji z [...] marca 2010 r. pełnomocnikowi Telekomunikacji Polskiej S.A., a następnie skuteczność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z [...] października 2011 r. Minister Infrastruktury stwierdził niedopuszczalność wniosku Telekomunikacji Polskiej S.A. wobec jego przedwczesności spowodowanej bezskutecznością doręczenia. Wnioskiem z 28 października 2011 r. Telekomunikacja Polska S.A., działając przez swego pełnomocnika, zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury z [...] marca 2010 r. wskazując, iż w sprawie nie miało miejsca rażące naruszenie prawa, a także że ze względu na zaistniały stan faktyczny nie jest możliwy powrót do stanu poprzedniego, a w związku z tym decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] marca 2012 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z [...] marca 2010 r. i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego nr [...] z [...] lipca 1992 r., sprostowanej postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 1975 r., w części dotyczącej dawnych działek nr 23, 24, 25 i 30 z nieruchomości hip. "[...]" oraz umorzył postępowanie w pozostałej części decyzji uwłaszczeniowej z dnia 29 lipca 1992 r. Stwierdzając nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego Minister Infrastruktury uznał, że rażąco narusza ona art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r., bowiem stwierdzono w niej uwłaszczenie na rzecz jednostki organizacyjnej Polskiej Poczty Telegrafu i Telefonu, tj. Dyrekcji Wojewódzkiej w Warszawie, która w dniu 5 grudnia 1990 r. nie posiadała osobowości prawnej. Nie podzielając tego stanowiska Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podniósł w szczególności, iż uwłaszczeniu podlegały państwowe osoby prawne istniejące w dniu 5 grudnia 1990 r., a w tym dniu osobowość prawną posiadała Polska Poczta Telegraf i Telefon, która w swych strukturach miała jednostki organizacyjne, w tym dyrekcje wojewódzkie dla poszczególnych województw. Taką jednostką wojewódzką dla dawnego województwa warszawskiego była Dyrekcja Wojewódzka w Warszawie, a Wojewoda wskazując w zaskarżonej decyzji na Dyrekcję Wojewódzką w Warszawie doprecyzował jedynie jednostkę bezpośrednio zarządzająca przedmiotowym gruntem, co nie oznacza, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa. Potwierdza to uzasadnienie decyzji z [...] lipca 1992 r., gdzie konsekwentnie jako jednostkę, na rzecz której nastąpiło uwłaszczenie wskazano Polską Pocztę Telegraf i Telefon. Organ nadzoru stwierdził, powołując się na orzecznictwo NSA, że nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu jaki został naruszony. W ocenie organu decyzja Wojewody Warszawskiego sprostowana postanowieniem z [...] stycznia 1995 r. w powyższej części, nie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie wynika też, by zaistniały inne okoliczności ujęte w art. 156 § 1 k.p.a. Brak jest też podstaw do uznania nieodwracalnych skutków prawnych, który ocenić należy w kontekście zakresu właściwości organów administracji i ich kompetencji do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji, co nie zachodzi w niniejszej sprawie. Wobec faktu, że postępowanie wszczęto w stosunku do całej decyzji uwłaszczeniowej, a wnioskodawcy mają interes prawny jedynie w zakresie w jakim części dawnych działek nr 23, 24, 25, 30 – obecna działka nr 42/3 – weszły w skład nieruchomości uwłaszczonej, w pozostałym zakresie organ wszczęte postępowanie nieważnościowe umorzył. Skargę na ww. decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca M. K. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik Telekomunikacja Polska S.A. w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, iż poza sporem jest fakt, iż przedmiotowe działki w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa w oparciu o decyzję wywłaszczeniową Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z 25 marca 1978 r., pozostawały w zarządzie państwowej osoby prawnej jaką była Polska Poczta Telegraf i Telefon w oparciu o decyzje Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy Warszawa Wola z 29 kwietnia 1986 r. i z 31 lipca 1986 r. o oddaniu w zarząd terenu położonego w Warszawie o łącznej powierzchni 4801 m2. Nie doszło też do naruszenia praw osób trzecich, skoro w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej były właściciel nie wystąpił z wnioskiem o zwrot nieruchomości. Spornym natomiast pozostaje, czy podmiotem, który nabył mocą kwestionowanej decyzji prawo użytkowania wieczystego jest posiadająca osobowość prawną państwowa jednostka organizacyjna Poczta Telegraf i Telefon, czy też jej jednostka organizacyjna Dyrekcja Wojewódzka w Warszawie. Z uzasadnienia decyzji uwłaszczeniowej stanowiącego jej integralną część wynika, iż Wojewoda Warszawski badał osobowość prawną państwowej jednostki organizacyjnej Polskiej Poczty Telegrafu i Telefonu i ustalił posiadanie osobowości prawnej przez PPTiT na podstawie wypisu z rejestru przedsiębiorstw państwowych wydanego 6 maja 1991 r. przez Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy oraz statut ww. jednostki zatwierdzony przez Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności. W świetle powyższego Sąd podzielił twierdzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, iż uwłaszczenie dotyczyło Polskiej Poczty Telegrafu i Telefonu a więc podmiotu posiadającego osobowość prawną, państwowej osoby prawnej. Sąd wskazał, iż w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej nie istniała już państwowa jednostka organizacyjna Polska Poczta Telegraf i Telefon, bowiem w oparciu o § 2 zarządzenia Ministra Łączności z 28 listopada 1991 r. nr 16 w sprawie podziału państwowej jednostki organizacyjnej Polska Poczta Telegraf i Telefon została utworzona Spółka Akcyjna Telekomunikacja Polska, jako następca prawny PPTiT przejmująca ww. majątek, a więc spółka prawa handlowego także posiadająca osobowość prawną. Zatem wymienienie w decyzji z [...] lipca 1992 r. jako jednostki uwłaszczonej: państwowej jednostki organizacyjnej Polska Poczta Telegraf i Telefon –Dyrekcja Wojewódzka w Warszawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony przez Ministra w zaskarżonej decyzji, by deklaratoryjna decyzja Wojewody Warszawskiego sprostowana postanowieniem z [...] stycznia 1995 r., ze wskazaniem, po myślniku, jednostki organizacyjnej państwowej osoby prawnej wywołała skutki odbiegające od tych, gdyby organ wydając decyzję uwłaszczeniową ograniczył się tylko do wskazania PPTiT, zwłaszcza mając na uwadze treść uzasadnienia decyzji uwłaszczeniowej i fakt nieistnienia tego podmiotu w dacie wydawania decyzji. Zdaniem Sądu, jeżeli z całokształtu rozstrzygnięcia wynika, iż nie ma wątpliwości co do uwłaszczonego podmiotu, to nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Sąd stwierdził także, iż nie można stwierdzić nieważności decyzji uwłaszczeniowej z powołaniem się na treść art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na upływ 10 letniego terminu od jej wydania. Nietrafny w ocenie Sądu jest też zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, zaś skarżąca nie wskazała w swoim zarzucie jakich konkretnie elementów w jej ocenie brakuje w zaskarżonej decyzji i jak ten ewentualny brak wpływa na wynik sprawy. Zdaniem Sądu nie znalazły też potwierdzenia zarzuty naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, bowiem organ wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo i wnikliwie przeprowadził postępowanie dowodowe, prawidłowo również, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 107 § 3 k.p.a. swoje stanowisko wyrażone w sentencji decyzji uzasadnił. Nadto Sąd stwierdził, że wydane przez Wojewodę Warszawskiego postanowienie nr [...] z [...] stycznia 1975 r. dotyczy tylko sprostowania omyłki w decyzji uwłaszczeniowej w zakresie nazwy następcy prawnego. Odnosząc się do instytucji sprostowania zauważyć należy, iż organ nie dopuścił się uchybień. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie prowadzone było wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji. Jest to jedynie oczywista omyłka podlegająca sprostowaniu (art. 113 § 1 k.p.a.) – wyrok NSA z 19 stycznia 2007 r. I OSK 350/06. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. K.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 37 § 1 k.c. oraz z art. 156 § 1§ 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię w tej sprawie i uznanie, że w postępowaniu przez Urzędem Wojewódzkim w sprawie [...] następcą prawnym państwowej jednostki organizacyjnej Poczta Polska Telegraf i Telefon – Dyrekcja Wojewódzka w Warszawie była Telekomunikacja Polska SA – Dyrekcja Okręgu w Warszawie i obie te jednostki miały osobowość prawną i podlegały uwłaszczeniu; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli decyzji wydanej w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy polegające na uznaniu, iż trafnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. dokonano zmiany decyzji pierwszoinstancyjnej, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez lakoniczność uzasadnienia, szczególnie w zakresie postanowienia nr [...] z [...] stycznia 1975 r., co miało wpływ na wynik sprawy, 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 k.p.a. w postanowieniu nr [...] poprzez błędne uznanie, że adresata orzeczenia można zmienić w trybie sprostowania oczywistej omyłki. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Telekomunikacja Polska S.A. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Ponieważ opiera się na obu podstawach, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te nie są zasadne, bowiem Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie wyroku zawiera niezbędne elementy określone w art. 141 § 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wbrew stwierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, szczegółowo motywując swoje stanowisko. Rozważył zarówno kwestie związane z wadami nieważności określonymi 156 § 1 k.p.a., zwłaszcza z przesłanką rażącego naruszenia prawa, jak i na tym gruncie kwestie legalności decyzji uwłaszczeniowej. Fakt, iż skarżąca nie zgadza się z zaprezentowanym stanowiskiem, nie oznacza, że Sąd I instancji dopuścił się wskazanych naruszeń prawa. Prawidłowo ten Sąd przyjął, że rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w ramach postępowania określonego w art. 127 § 3 k.p.a. organ w żaden sposób nie naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W ramach tego postępowania mógł dokonać odmiennej oceny istnienia wady nieważności zakwestionowanej decyzji, bowiem postępowanie o ponowne rozpoznanie sprawy służy właśnie powtórnemu rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Ponieważ wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy różni się tym od odwołania, że nie ma konstrukcji względnie dewolutywnej, rozpatrywany jest bowiem przez organ, który wydał zakwestionowaną decyzję, to nie ma tutaj zastosowania m.in. art. 138 § 2 k.p.a., a jedynie art. 138 § 1 k.p.a. Odnośnie uznania prawidłowości postanowienia z dnia [...] stycznia 1995 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki, to również w tym zakresie Sąd I instancji nie naruszył przepisów prawa. Bezsporne jest, iż w wyniku przekształcenia państwowej jednostki organizacyjnej "Polska Poczta, Telegraf i Telefon" (zwana dalej PPTT) z dniem 1 stycznia 1992 r. powstały dwa nowe podmioty – państwowe przedsiębiorstwo użyteczności publicznej Poczta Polska oraz Spółka Akcyjna Telekomunikacja Polska, stosownie do art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz.U. Nr 86, poz. 504). W wyniku tego przekształcenia dokono również podziału majątku dotychczasowej jednostki organizacyjnej PPTT. Przedmiotowa nieruchomość została przekazana Telekomunikacji Polskiej S.A., a więc w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej to ona była następcą prawnym PPTT. Wskazanie w tej decyzji oddziału Spółki, działającego zgodnie ze strukturą, zasadnie zostało potraktowane jako oczywista omyłka, w sytuacji gdy stroną była Telekomunikacja Polska S.A. Zasadnie też Sąd I instancji odwołał się do poglądu, reprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2007 r. w sprawie sygn. akt I OSK 350/06, który to pogląd podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie. Stroną postępowania była bowiem Spółka, a wskazanie w decyzji nazwy jej oddziału należało potraktować jako omyłkę, bowiem oddział swój byt prawny miał w ramach Spółki i nie był odrębną stroną postępowania, jak to się twierdzi w skardze kasacyjnej. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego należy stwierdzić, iż nie można uznać go za zasadny. Przede wszystkim zarzucono naruszenie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) nie wskazując konkretnie, który z 9 ustępów tego przepisu został naruszony. Ponieważ przepis ten reguluje bardzo różne kwestie prawne związane z uwłaszczeniem państwowych osób prawnych, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może w pełni ustosunkować się do tego zarzutu. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że nie posiada kompetencji do precyzowania, czy też uzupełniania jej zarzutów. Stwierdzić jedynie można, iż Sąd I instancji nie dokonał takiej wykładni powołanego przepisu jak to się wywodzi w powołanym zarzucie. Przede wszystkim, co należy podkreślić, Sąd I instancji nie uznał, że Poczta Polska Telegraf i Telefon – Dyrekcja Wojewódzka w Warszawie i Telekomunikacja Polska S.A. – Dyrekcja Okręgowa w Warszawie miały osobowość prawną i podlegały uwłaszczeniu. Wprost przeciwnie Sąd I instancji uznał, że osobowość prawną miała państwowa jednostka organizacyjna "Poczta Polska, Telegraf i Telefon" i to ta jednostka została uwłaszczona przedmiotową nieruchomością. Natomiast co do tego stanowiska Sądu I instancji nie został podniesiony stosowny zarzut. Na marginesie dodać można, iż zgodnie ze stanem prawnym na dzień 5 grudnia 1990 r., a taki brany jest pod uwagę przy uwłaszczeniu w powołanym trybie, dyrektorzy wymienionych jednostek organizacyjnych PPTT posiadali uprawnienia do składania oświadczeń w imieniu PPTT co do praw i obowiązków majątkowych w zakresie działalności tych jednostek (art. 39 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o łączności – Dz.U. Nr 54, poz. 275), a bezsporne jest, że przedmiotowa nieruchomość była w zarządzie p.j.o. Polskiej Poczty, Telegraf i Telefon ze wskazaniem jej jednostki Dyrekcji Wojewódzkiej w Warszawie. Natomiast sam wniosek o uwłaszczenie z dnia 19 kwietnia 1991 r. wskazuje jako podmiot uwłaszczany właśnie państwową jednostkę organizacyjną Polska Poczta, Telegraf i Telefon. Reasumują stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione zarzuty nie są zasadne. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 orzekł jak w sentencji wyroku.