II OSK 1951/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 6 września 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. – K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/GL 277/12 o odrzuceniu skargi E. M. – K. w sprawie ze skargi E. M. – K. na uchwałę Rady Miejskiej w Kłobucku z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Pismem z dnia 30 listopada 2011 r. E. M. – K. wezwała Radę Miejską w Kłobucku do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem przez ten organ uchwały o nadaniu w miejscowości Biała Gmina Kłobuck nazwy "U" ciągowi działek [...], [...], [...] i [...]. Uchwałą z dnia 27 stycznia 2012 r., nr 164/XV/2012 Rada Miejska w Kłobucku postanowiła nie uwzględnić wyżej opisanego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w związku z uchwałą nr 11/I/1991 Rady Miejskiej w Kłobucku z dnia 2 lutego 1991 r. W uzasadnieniu uchwały organ prowadził rozważania dotyczące uprawnień związanych z nadawaniem nazw ulicom zaznaczając, że wymóg uzyskania zgody właścicieli gruntów, na których zlokalizowana jest droga wewnętrzna na nadanie takiej ulicy nazwy został wprowadzony w wyniku nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym, która nastąpiła na mocy ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o drogach publicznych, która weszła w życie w dniu 10 października 2005 r. Organ uznał ponadto, że nabycie nieruchomości przez wnioskodawczynię nastąpiło w 2001 r., tj. po ponad 10 latach od podjęcia kwestionowanej uchwały. Tymczasem zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych interes prawny konieczny do skutecznego wniesienia skargi na zasadzie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym powinien istnieć w dacie wydania zaskarżonej uchwały. Dlatego organ uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wezwania. W dniu 1 marca 2012 r. E. M. – K. złożyła na wyżej wskazaną uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W uzasadnieniu skargi strona podniosła szereg zarzutów merytorycznych związanych z nadaniem nazwy wyżej opisanej ulicy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że w sprawie skarżąca nie wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem przez radę zaskarżonej w niniejszym postępowaniu uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, postanowieniem z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/GL 277/12, odrzucił skargę i zwrócił skarżącej kwotę uiszczoną tytułem wpisu od skargi. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że kwestią zasadniczą w sprawie jest ocena, czy skarga E. M. – K. z dnia 29 lutego 2012 r. mieści się w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie Sądu przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w Kłobucku z dnia 27 stycznia 2012 r. nr 164/XV/2012, która podjęta została w związku z wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, którego skarżąca dopatruje się w uchwale nadającej nazwę ulicy L. w K. Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przyjąć zatem należy, że bez wątpienia uchwała dotycząca nadania nazwy ulicy podjęta przez organ stanowiący samorządu gminnego będzie podlegała kontroli sądów administracyjnych, jako uchwał podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Inaczej jednak sprawa się ma z uchwałą, która stanowi odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia prawa. Odpowiedź organu nie stanowi bowiem aktu z zakresu administracji publicznej. Jest to wyrażenie przez organ swojego stanowiska dotyczącego zarzutów skierowanych przeciwko uprzedniemu działaniu organu. Zresztą organ ten nie musi rozpoznawać wezwania do usunięcia naruszenia prawa wystarczy jego milczenie, aby stronie zapewnić możliwość skutecznego zaskarżenia uchwały tego organu. Omawiany przepis mówi bowiem o bezskutecznym wezwaniu, a zatem chodzi zarówno o bezskuteczność związaną z nieprzyjęciem przez ten organ argumentacji strony i nieznalezieniem podstaw do ewentualnego uchylenia uchwały, jak i bezskuteczność organu polegającą w zasadzie na braku jego reakcji na wezwanie. W sprawie skarżąca w swojej skardze wyraźnie wskazała, że składa skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Kłobucku nr 164/XV/2012 z dnia 27 stycznia 2012 r. odmawiającą uchylenia nazwy "u. L." dla gruntu stanowiącego część określonych działek. Tak natomiast określony przedmiot zaskarżenia przesądza, że skarżona uchwała nie może zostać poddana kontroli Sądu bowiem nie mieści się w zakresie jego kognicji. Odpowiedź organu administracji, jak już wyżej zaznaczono, nie ma bowiem charakteru decyzji administracyjnej, czy innego aktu z zakresu administracji publicznej ani czynności, które mogą zostać zaskarżone stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Akt administracyjny jest aktem stosowania prawa na mocy którego dokonuje się konkretyzacji tego prawa. Czynność taka winna ustalać lub odmawiać ustalenia, stwierdzać lub odmawiać stwierdzenia bądź też potwierdzać lub odmawiać potwierdzenia istnienia określonych przepisami prawa indywidualnych uprawnień lub obowiązków. Zaskarżona w sprawie odpowiedź organu administracji ma jedynie charakter informacyjny, nie prowadzi do zakończenia postępowania i nie rozstrzyga co do jego istoty. Stanowi ona potwierdzenie stanowiska organu administracji, które wyrażone zostało w sposób władczy w akcie administracyjnym. Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie mieści się w zakresie jego właściwości, wobec tego należało uznać ją za niedopuszczalną, na podstawie art. 58 §1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 232 §1 pkt ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/GL 277/12 wniosła E. M. – K., zaskarżając je w całości. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia art. 57 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez ograniczenie rozpoznania skargi do zaskarżenia uchwały nr 164/XV/2012 Rady Miejskiej w Kłobucku z dnia 27 stycznia 2012 r. i pominięcie rozpoznania skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Kłobucku z dnia 2 lutego 1991 r., co skutkowało odrzuceniem skargi. W uzasadnieniu skargi wywodzono przede wszystkim, że wraz z doręczeniem skarżącej uchwały z dnia 27 stycznia 2012 r., pouczono ją o prawie jej zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarżąca zgodnie z pouczeniem, zaskarżyła otrzymaną uchwałę. Na tych podstawach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Kłobucku wniosła o: 1. oddalenie skargi kasacyjnej, 2. zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270) "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji w pełni prawidłowo stwierdził, że uchwała podjęta w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie jest aktem podlegającym kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny stosownie do treści art. 3 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa o którym stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), jest czynnością prawną przysługującą jednostce w stosunku do określonej uchwały, tj. uchwały, którą w ocenie jednostki naruszono prawo. Jest to czynność prawna, której celem jest m.in. uniknięcie postępowania przed sądem administracyjnym, czyli chodzi o usunięcie naruszenia prawa, o którym jednostka wywodzi, bez niepotrzebnego wdawania się w spór przed sądem administracyjnym. Skoro jest to czynność, która służy ewentualnemu wyeliminowaniu naruszenia prawa, którego dopuszczono się odrębną, wcześniejszą uchwałą wydaną w sprawie z zakresu działalności administracji publicznej, to zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega nie uchwała wydana na skutek rozpoznania wniosku o usunięcie naruszenia prawa, ale uchwała, którą to prawo w ocenie jednostki naruszono w sprawie z zakresu działalności administracji publicznej. Ewentualne błędne pouczenie może ewentualnie stanowić podstawę do złożenia zgodnie z art. 86 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Kłobucku z dnia 2 lutego 1991 r. nr 11/I/1991. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSA i WSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi i dlatego nie orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego.