I OSK 221/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...]Kuratora Oświaty w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 627/12 w sprawie ze skargi Rady Gminy L. na opinię [...] Kuratora Oświaty w K. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół szkół 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy L. na rzecz [...]Kuratora Oświaty w K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 września 2012 r. o sygn. akt IV SA/Gl 627/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę Gminy L. na opinię [...] Kuratora Oświaty w K. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia zespołu szkół, uchylając zaskarżoną opinię. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wnioskiem z dnia 6 marca 2012 r. Wójt Gminy L. wystąpił do [...] Kuratora Oświaty w K. o wydanie opinii w sprawie zamiaru połączenia Szkoły Podstawowej w L. ze Szkołą Filialną w D. i Gimnazjum w L. oraz przedłożył projekt uchwały Rady Gminy L. w sprawie utworzenia z dniem 1 września 2012 r. Zespołu Szkół w L.. Wniosek ten wpłynął w dniu 8 marca 2012 r. do. Kuratorium Oświaty w K. Delegatura w C.. Zdaniem Wójta, planowane połączenie znajduje oparcie w treści art. 62 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Do wniosku dołączono informację z dnia 6 marca 2012 r. dotyczącą warunków lokalowych, bazy i wyposażenia Zespołu oraz dwie opinie rad pedagogicznych łączonych Szkół w sprawie aktu założycielskiego Zespołu, przy czym rada pedagogiczna Gimnazjum w L. wyraziła pozytywną opinię, natomiast rada pedagogiczna Szkoły Podstawowej w L. negatywnie zaopiniowała projekt aktu założycielskiego Zespołu. [...] Kurator Oświaty w K. w dniu [...] marca 2012 r. wydał negatywną opinię w sprawie połączenia z dniem 1 września 2012 r. Szkoły Podstawowej w L. ze Szkołą Filialną w D. i Gimnazjum w L. w jeden Zespół Szkół w L.. Uzasadniając swoje stanowisko, podniósł, iż obie Szkoły funkcjonują we wspólnym kompleksie obiektów, niemniej jednak mają odrębne wejścia. Liczba uczniów w Szkole Podstawowej wynosi 148 osób i uczą się one w 7 oddziałach, w oddziale przedszkolnym znajdującym się w Szkole Filialnej w D. uczy się 12 dzieci, natomiast w Gimnazjum w L. uczy się 138 uczniów, w 5 oddziałach. Każda ze Szkół posiada wystarczającą liczbę sal lekcyjnych oraz własną, niezależną sieć komputerową z dostępem do Internetu. Szkoły korzystają z oddzielnych pomieszczeń administracyjno – biurowych, pokoi nauczycielskich, księgowości, szatni, sanitariatów, świetlic, sal lekcyjnych, w tym odrębnych pracowni komputerowych. Wspólnymi pomieszczeniami są: sala gimnastyczna i hala sportowa. Administratorami budynku szkolnego są wspólnie Dyrektorzy obu Szkół, natomiast na Dyrektora Gimnazjum nałożono dodatkowy obowiązek monitorowania obiektu na zewnątrz. Z dotychczasowej współpracy, należy wywieźć, iż stan ten nie powoduje sytuacji konfliktowych pomiędzy Dyrektorami placówek, których dotyczy połączenie. Jednakże, w ocenie Kuratora, zarządzanie nieruchomością przez jeden podmiot nie usprawni jej funkcjonowania, co więcej – połączenie Szkoły Podstawowej i Gimnazjum jest sprzeczne z założeniami reformy systemu edukacji, której efektem była m.in. likwidacja 8- klasowych szkół podstawowych i rozdzielenie różnych etapów edukacji. Zasadą winno więc być takie kształcenie, w ramach którego dzieci i młodzież będą się uczyć w odrębnych typach placówek. Dodatkowo, połączenie może mieć negatywny wpływ na sprawowanie nadzoru pedagogicznego przez ewentualnego Dyrektora Zespołu. Aktualny podział Szkół, do których uczęszczają uczniowie Szkoły Podstawowej z oddziałem przedszkolnym oraz Gimnazjum dostosowany jest do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci oraz młodzieży. Ze względu na wydane z dniem 23 grudnia 2008 r. rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17) stosuje się nowe podstawy programowe, odrębne dla szkoły podstawowej i gimnazjum. Podstawa programowa kształcenia ogólnego określa działalność edukacyjną szkoły przez: szkolny zestaw programów nauczania, który – uwzględniając wymiar wychowawczy – obejmuje całą działalność szkoły z punktu widzenia dydaktycznego; program wychowawczy szkoły obejmujący wszystkie treści o charakterze wychowawczym; program profilaktyki dostosowany do potrzeb rozwojowych uczniów oraz potrzeb danego środowiska, obejmujący wszystkie treści i działania o charakterze profilaktycznym. W ocenie organu nadzoru pedagogicznego, połączenie Gimnazjum ze Szkołą Podstawową wpłynie negatywnie na realizację programu profilaktyki i programu wychowawczego, które są wdrażane nie tylko w czasie zajęć lekcyjnych, lecz również podczas przerw, zajęć pozalekcyjnych i innych działań statutowych Szkoły. Co więcej, połączenie zagrozi poczuciu bezpieczeństwa psychicznego i fizycznego uczniów, spowoduje wzrost anonimowości oraz zmiany w życiu społeczności szkolonej obu placówek. Przedmiotowa opinia Kuratora wpłynęła do Urzędu Gminy L. w dniu 26 marca 2012 r. W dniu 25 kwietnia 2012 r. Rada Gminy L. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wniesienia skargi na opinię [...] Kuratora Oświaty w K. z dnia [...] marca 2012 r. Treść skargi stanowiła załącznik do powyższej uchwały. Jednocześnie Rada Gminy L. ustanowiła pełnomocnika procesowego w osobie radcy prawnego – T. G. do zastępowania Gminy L. w tej sprawie przed sądami administracyjnymi, w tym Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz wykonanie uchwały powierzyła Przewodniczącemu Rady Gminy L.. Pismem z dnia 25 kwietnia 2012 r. Przewodniczący Rady Gminy L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą opinię, zarzucając, iż opinia ta narusza przepis art. 62 ust. 1 ww. ustawy o systemie oświaty. Wniósł o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez [...] Kuratora Oświaty w K. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi podniesiono, że stanowisko wyrażone w opinii jest nieuzasadnione i zawiera znamiona dowolności, bowiem utworzenie Zespołu Szkół nie będzie miało wpływu na realizowanie podstawy programowej Gimnazjum i Szkoły Podstawowej, gdyż każda ze szkół realizuje osobne treści programowe opisane w ww. rozporządzeniu w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. Organ nadzoru pedagogicznego, wydając opinię, nie przeprowadził analizy zebranych materiałów i nie odniósł się do argumentów natury organizacyjnej, logistycznej i ekonomicznej, a przede wszystkim nie zauważył korzyści płynących dla obu społeczności szkolnych. Połączenie Szkół skutkować będzie obniżeniem kosztów ogólnego zarządu administrowania poszczególnymi Szkołami wchodzącymi w skład Zespołu, które będą działać pod jednym kierownictwem ze wspólną administracją i obsługą. Za połączeniem przemawia także argument demograficzny, tj. malejąca liczba dzieci, łatwiejsze zapewnienie korzystania z bazy dydaktycznej, a także kadry pedagogicznej, którą łatwiej jest zatrudniać w Zespole, niż zapewnić niepełny wymiar zajęć w innej placówce szkolnej oraz łatwiejsze organizowanie doraźnych zastępstw przez nauczycieli, tym bardziej, że ustawodawca w sposób wyraźny dopuszcza działanie jednostek oświatowych w formie zespołu składającego się ze szkoły podstawowej oraz gimnazjum, co wynika z dyspozycji art. 62 ust. 1 ww. ustawy o systemie oświaty. Odpowiadając na skargę, [...] Kurator Oświaty w K. wniósł o jej odrzucenie w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Wskazał, że z przepisu art. 62 ust. 5b ww. ustawy o systemie oświaty wynika, iż połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Opinia kuratora oświaty, stanowi inny akt z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, przy czym powstaje pytanie, który z podmiotów jest uprawniony do skutecznego złożenia skargi. W analizowanym przypadku uchwałę w sprawie połączenia Szkoły Podstawowej w L. wraz ze Szkołą Filialną w D. z Gimnazjum w L. zamierza podjąć Rada Gminy L.. Opinia Kuratora odnosi się zatem nie tyle do uchwały już podjętej (o zamiarze połączenia, tzw. intencyjnej), ale tej, która ma domknąć procedurę połączenia (o połączeniu, tzw. stanowczej). Opinia jest wiążąca dla Rady Gminy L. dopiero przy podejmowaniu uchwały o połączeniu (stanowczej). Innymi słowy, kurator oświaty nie opiniuje uchwały o zamiarze połączenia, ale sam zamiar połączenia, sygnalizowany przez radę gminy i czyni to wyłącznie w zakresie merytorycznym. W postępowaniu nadzorczym stroną jest każdorazowo organ gminy, który podjął kontrolowany akt. Jednakże opinia kuratora oświaty nie stanowi tu instrumentu nadzoru. Nie podlega zatem trybom zaskarżenia właściwym dla aktów nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego. Skoro opinia kuratora, wydawana w trybie przepisu art. 62 ww. ustawy o systemie oświaty, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego i nie stanowi przy tym instrumentu nadzoru, to podmiotu uprawnionego do jej zaskarżenia należy szukać w przepisach ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i tam też należałoby poszukiwać trybu zaskarżenia. Zatem wyłączne uprawnienie do zaskarżenia przedmiotowej opinii przysługuje Gminie L., nie zaś jej organom. Toteż wniesienie skargi na opinię kuratora oświaty, wydaną w trybie przepisu art. 62 ww. ustawy o systemie oświaty, wymaga uprzedniego wezwania kuratora do usunięcia naruszenia prawa w trybie przepisu art. 52 § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tej czynności Gmina L. jednak nie dopełniła, co czyni zasadnym wniosek o odrzucenie skargi. Gdyby jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uznał tego stanowiska za uzasadnione, [...] Kurator Oświaty w K. podniósł, że skarga na negatywną opinię o połączeniu Szkoły Podstawowej w L. wraz ze Szkołą Filialną w D. i Gimnazjum w L. w Zespół Szkół w L. jest bezzasadna, albowiem przy jej wydaniu nie naruszono żadnego przepisu prawa, co winno prowadzić do oddalenia skargi w oparciu o art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wykonując zobowiązanie Sądu z dnia 28 czerwca 2012 r., pełnomocnik Wójta Gminy L. w piśmie z dnia 13 lipca 2012 r. wskazał datę otrzymania zaskarżonej opinii – 26 marca 2012 r., oraz wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie jedna skarga została wniesiona przez Wójta Gminy L., a druga przez Radę Gminy L.. Na rozprawie w dniu 4 września 2012 r. pełnomocnik Gminy L., powołując się na udzielone mu w § 2 ust. 1 uchwały Rady Gminy L. z dnia 25 kwietnia 2012 r. pełnomocnictwo do zastępowania Gminy L. przed sądami administracyjnymi oświadczył, iż podtrzymuje skargę Gminy L. z dnia 25 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rozpoznając sprawę, uznał skargę za uzasadnioną. Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi, Sąd wskazał, że opinia kuratora wydawana na podstawie art. 62 ust. 5b ww. ustawy o systemie oświaty jest działaniem, o którym stanowi treść art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do treści tego przepisu, jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. W myśl natomiast art. 62 ust. 5b ww. ustawy o systemie oświaty, połączenie szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół wymaga pozytywnej opinii kuratora. Zdaniem Sądu, zaskarżona opinia jest orzeczeniem, o którym wspomina art. 89 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym, dlatego nie może być uznana za inny akt administracji, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W stosunku do tej opinii (orzeczenia) zastosowanie mają wyłącznie unormowania zamieszczone w rozdziale 10 ww. ustawy o samorządzie gminnym, zatytułowanym "Nadzór nad działalnością gminną". Zgodnie z art. 102a ww. ustawy o samorządzie gminnym, w sprawach uregulowanych w tym rozdziale nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co czyni nieuzasadnionym wniosek [...] Kuratora Oświaty w K. o odrzucenie skargi, wszak w niniejszej sprawie zbędne było wzywanie organu do usunięcia naruszenia prawa. WSA w Gliwicach wskazał, że niespornym pozostaje to, iż w dniu 25 kwietnia 2012 r. Rada Gminy L. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wniesienia skargi na opinię Kuratora Oświaty w K. z dnia [...] marca 2012 r. Załącznik do tej uchwały stanowiła skarga. Jednocześnie w treści uchwały Rada Gminy L. ustanowiła pełnomocnika procesowego w osobie radcy prawnego – T.G. do zastępowania Gminy L. w tej sprawie przed sądami administracyjnymi, w tym Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz powierzyła wykonanie uchwały samemu Przewodniczącemu Rady Gminy L.. Skarga została podpisana i wniesiona przez Przewodniczącego Rady Gminy L.. Przepis art. 11a ww. ustawy o samorządzie gminnym ustanawia dwa organy władzy w gminie: uchwałodawczy i kontrolny, którym jest rada gminy, kierowana przez wybranego spośród radnych przewodniczącego oraz organ wykonawczy, którym jest wybierany w powszechnych wyborach wójt (burmistrz, prezydent). Zgodnie z art. 31 tej ustawy, wójt (burmistrz, prezydent) kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Artykuł 18 i art. 18a ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy uchwalanie uchwał oraz kontrola organu wykonawczego. Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Jednocześnie przepisy ustawy o samorządzie gminnym tworzą konstrukcję nadzoru opartą o kontrolę legalności działalności każdego z tych organów oddzielnie. Mając na uwadze powyższe regulacje i przysługującą gminie samodzielność, która podlega ochronie sądowej, na podstawie art. 2 ust. 3 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gmina posiada również zdolność procesową (por. art. 26 § 1 i art. 28 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi) Sąd zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej sprawie rada gminy jako organ uchwałodawczy podjęła uchwałę przenoszącą kompetencje do reprezentowania gminy na swojego przewodniczącego i nałożyła na niego obowiązek przekazania skargi wraz z aktami sprawy i uchwałą do Sądu. Dodatkowo, sama rada gminy udzieliła stosownego pełnomocnictwa radcy prawnemu w treści podjętej uchwały. W ocenie Sądu, w zaistniałych okolicznościach nie można skutecznie powoływać się na nienależyte umocowanie Przewodniczącego Rady Gminy L. do złożenia i wniesienia skargi do tut. Sądu, bowiem stał się on sui generis jej pełnomocnikiem. Prowadzi to do dalszego wniosku, iż nie było przesłanek do odrzucenia skargi z powodu jej niedopuszczalności. WSA w Gliwicach zaznaczył, że opinia kuratora oświaty o połączeniu szkół i placówek oświatowych, o której mowa w art. 62 ww. ustawy o systemie oświaty, stanowi akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kurator oświaty jako organ nadzoru pedagogicznego pełni szczególną rolę organu administracji rządowej i wykonuje nadzór w imieniu wojewody, a więc organu, o którym mowa w art. 86 ww. ustawy o samorządzie gminnym. Kurator jest odpowiedzialny za realizację polityki oświatowej Państwa na terenie właściwego województwa, a jednocześnie ma obowiązek współtworzenia i realizowania odpowiednio regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z polityką oświatową Państwa (art. 31 pkt 6 ustawy o systemie oświaty). Zdaniem Sądu, z tej przyczyny opinia winna zawierać szczegółowe uzasadnienie zajętego w sprawie stanowiska. Kurator zobowiązany jest wydać pozytywną opinię wówczas, gdy gmina przedłoży projekt połączenia szkół odpowiadający realizacji polityki oświatowej Państwa, zwłaszcza w zakresie określonym kompetencjami kuratora oświaty, jako organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Tak więc zadaniem organu nadzoru pedagogicznego jest zweryfikowanie, czy proponowane w projekcie uchwały połączenie szkół w zespół jest dopuszczalne. Kurator oświaty uprawniony jest do wydania opinii negatywnej wówczas, gdy w projekcie połączenia placówek w zespół dostrzeże wadliwość związaną z wykonywanym przez niego nadzorem pedagogicznym. Według Sądu, argumenty opinii odwoływać się muszą do okoliczności, które mieszczą się w ramach sprawowanego przez kuratora nadzoru pedagogicznego, określonych w przytoczonych wcześniej przepisach art. 31 i art. 33 ww. ustawy o systemie oświaty, w szczególności upoważniających kuratora do oceniania stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli, nadzorowania przestrzegania praw dziecka oraz zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Zdaniem Sądu, z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że stanowisko zaprezentowane w opinii nie zostało w żaden sposób uargumentowane i stanowi przejaw opinii arbitralnej, a nie oceny tego, czy projektowane połączenie Szkół w Zespół zgodne jest z obowiązującymi unormowaniami prawnymi. Informacje przekazane przez Wójta Gminy L. wraz z wnioskiem o wyrażenie opinii do projektu uchwały nie były materiałem wykorzystanym w uzasadnieniu wydanej opinii. Organ nadzoru odwołuje się w uzasadnieniu opinii do postanowień ustawy o systemie oświaty, jak również do określonych aktów wykonawczych, jednakże odwołania te mają charakter generalny, a nie konkretny. Brak jest wskazania przyczyn, z powodu których proponowane połączenie narusza założenia reformy systemu edukacji. Takie działanie stanowi naruszenie reguł uzasadnienia wymaganego od każdego rozstrzygnięcia organu administracji, w tym także od opinii warunkującej utworzenie zespołu szkół. Przywołany wymóg wynika z treści art. 18 decyzji w sprawie kodeksu dobrej praktyki administracyjnej (Dz. U. UE. C.2011.285.3). Uzasadnienie przedmiotowej opinii nie zawiera odniesienia do przyjętej przez Gminę L. "Strategii rozwoju Gminy w 2001 roku", w której zawarto potrzebę "Stworzenia gminnego centrum oświatowego w L.". Z przedłożonego wraz z wnioskiem zestawienia wynika, że w najbliższych latach liczba dzieci w obu placówkach oświatowych będzie na zbliżonym poziomie do obecnego, a nawet będzie maleć, co jednak nie stało się przedmiotem jakiejkolwiek analizy w uzasadnieniu opinii. Dostrzegana jest również znaczna nierównowaga liczby dzieci w poszczególnych Szkołach, począwszy od roku szkolnego 2012/2013, przy rosnącej liczbie dzieci w Szkole Podstawowej i malejącej w Gimnazjum. W ocenie Sądu, okoliczność ta nie była przedmiotem jakichkolwiek rozważań, jak również nie przeprowadzono analizy wynikających z tego konsekwencji, zważywszy na brak dzieci w Szkole Podstawowej w roku szkolnym 2017/2018. Organ nadzoru pedagogicznego nie odniósł się przy tym do treści żadnej z opinii rad pedagogicznych łączonych Szkół. Wadliwość uzasadnienia kontrolowanej opinii stanowi podstawę do uwzględnienia wniesionej skargi z uwagi na naruszenie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty i art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem WSA w Gliwicach, ocena wniosku skarżącej Gminy została zaprezentowana dopiero w odpowiedzi na skargę, która jednak nie może stanowić treści opinii przewidzianej w art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, zatem nie może być uznana za sanującą stwierdzone wyżej braki opinii w zakresie wskazania jej podstaw faktycznych i oceny prawnej. Dlatego też, stosując art. 148 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną opinię. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył [...] Kurator Oświaty w K., wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 98 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 89 ust. 1 tej ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że opinia kuratora oświaty jest aktem nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego, gdy tymczasem jest to inny akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podejmowany na podstawie art. 62 ust. 5b ww. ustawy o systemie oświaty. W kontekście powyższego postawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 52 § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skarga Gminy L. podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna z tej przyczyny, że nie została poprzedzona obligatoryjnym wezwaniem [...] Kuratora Oświaty w K. do usunięcia naruszenia prawa, jakie jest wymagane w przypadku innych aktów z zakresu administracji publicznej, zważywszy że opinia kuratora podejmowana w trybie art. 62 ust. 5b ww. ustawy o systemie oświaty stanowi inny akt, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, przepis art. 62 ust. 5b ww. ustawy o systemie oświaty wskazuje, że kurator oświaty, wydając opinię w przedmiocie połączenia szkół w zespół, odnosi się do warstwy stricte merytorycznej zamiaru połączenia placówek szkolnych w zespół, przedstawiając w tym zakresie motywy swego stanowiska, w ogóle nie zajmując się warstwą formalno – prawną, jako że w tym zakresie kompetencje przysługują wojewodzie, który bada zgodność podjętych uchwał z prawem, nie bada ich natomiast w zakresie stricte merytorycznym. Do kuratora oświaty należy jedynie opiniowanie powyższego zamiaru, toteż brak jest podstaw do stosowania przepisu art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 98 ust. 1 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie postawione w niej zarzuty i argumenty są trafne. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od ich doręczenia. Natomiast w art. 89 ustawa ta przewiduje tryb postępowania w sprawach, w których prawo uzależnia możność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania. Przepis art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) uzależnia możliwość połączenia szkoły podstawowej z gimnazjum od pozytywnej opinii kuratora oświaty. Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 3 § 2 stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Nie powinno budzić wątpliwości, że opinia kuratora oświaty nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem, nie jest też innym, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Te bowiem akty lub czynności charakteryzują się tym, że: 1) nie mają charakteru decyzji, czy postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnego podmiotu, 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Opinia kuratora oświaty nie jest skierowana do indywidualnego podmiotu, a nadto jej niewydanie nie może powodować wniesienia skargi na bezczynność organu, określonej w art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż zgodnie z art. 89 ust. 2 ww. ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli prawo uzależnia rozstrzygnięcie organu gminy od jego zaopiniowania przez innym organ (w tym wypadku kuratora oświaty), to zajęcie przez ten organ stanowiska powinno nastąpić nie później, niż w ciągu 14 dni. Jeżeli organ nie zajmie stanowiska w tym terminie, to rozstrzygnięcie uważa się za podjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę. Natomiast przepis art. 3 § 2 pkt 7 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostki samorządu terytorialnego. W doktrynie zwraca się uwagę na rozbieżność między sformułowaniem użytym przez ustawodawcę w ustawach samorządowych i w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem, czy pojęcia "rozstrzygnięcie organu nadzorczego" i "akty nadzoru" mają taki sam zakres semantyczny. W literaturze prawa samorządowego podaje się, że pojęcie "akty nadzoru" jest szersze w stosunku do pojęcia "rozstrzygnięcie nadzorcze" i obejmuje również stanowisko zajęte w trybie art. 89 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, w tym polegające na wyrażeniu opinii (vide: A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 38-39; T. Woś, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2011, s. 96; por. K. Jaroszyński, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 719, 722). Wywodzić więc można, że opinia kuratora oświaty o połączeniu szkół i placówek oświatowych, o których mowa w art. 62 ww. ustawy o systemie oświaty, stanowi akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kurator oświaty – jako organ nadzoru pedagogicznego – wykonuje ten nadzór w imieniu wojewody, a więc organu, o którym mowa w art. 86 ww. ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 2087/11, publ. LEX nr 1126275). Nieuzasadnione jest zatem twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że skarga w niniejszej sprawie winna zostać odrzucona z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia przed jej złożeniem. Skoro bowiem opinia kuratora oświaty nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to nie ma do niej zastosowania art. 52 § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast rację ma autor skargi kasacyjnej, wywodząc z przepisu art. 62 ust. 5b ww. ustawy o systemie oświaty, że kurator oświaty, wydając opinię w przedmiocie połączenia szkół w zespół, przedstawia swoje merytoryczne stanowisko co do samego zamiaru połączenia placówek szkolnych i w tym zakresie motywy jego opinii wynikają z przyznanej mu autonomii (władztwa, imperium, kompetencji), co ma istotne znaczenie prawne, wszak uzależnienie tworzenia zespołów szkół od pozytywnej opinii kuratora oświaty jest potwierdzeniem, że wolą ustawodawcy było znaczące ograniczenie swobody organów prowadzących szkoły w zakresie odstępstwa od zasady ich odrębnego funkcjonowania (niełączenia). Prawodawca nie określa, jakimi przesłankami ma się kierować kurator oświaty przy sporządzaniu opinii na temat połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum. Przepis art. 62 ust. 5b ww. ustawy o systemie oświaty, jak również żaden inny tej ustawy, nie określa przesłanek, warunkujących wydanie pozytywnej lub negatywnej opinii w sprawie połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że wydając opinię, kurator oświaty obowiązany jest do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, o czym stanowi art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta, w powiązaniu z ideą demokratycznego Państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), wymaga, aby określone formy działań organów administracji nie budziły wątpliwości odnośnie przesłanek, którymi organy te kierują się przy załatwianiu określonej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej. Z tego punktu widzenia istotna jest tu pozycja i kompetencje kuratora oświaty, które koncentrują się przede wszystkim wokół uprawnień koordynacyjnych i władczo – kontrolnych w stosunku do szkół. Wykonywany przez niego nadzór pedagogiczny na terenie województwa obejmuje całość zagadnień edukacyjnych. Kurator jest organem odpowiedzialnym w głównej mierze za jakość edukacji na tym szczeblu, posiada także szereg uprawnień kontrolnych w stosunku do szkół zarówno publicznych, jak i niepublicznych. W myśl art. 31 ust. 1 pkt 6 ustawy o systemie oświaty, kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności realizuje politykę oświatową Państwa, a także współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu odpowiednio regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z polityką oświatową Państwa. Ważne przy tym jest, że kurator oświaty sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami oraz placówkami doskonalenia nauczycieli, w tym nad niepublicznymi placówkami doskonalenia nauczycieli o zasięgu ogólnokrajowym, które znajdują się na obszarze danego województwa. Ustawa precyzuje też pojęcie "nadzoru pedagogicznego", stanowiąc, że polega on m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli, analizowaniu i ocenianiu efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek, etc. (art. 33 ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Realizując zatem ustawowe zadania i kompetencje, kurator oświaty m.in. współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego, jak choćby w tym przypadku w trybie art. 89 ww. ustawy o samorządzie gminnym, opiniując połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum. Funkcja nadzorcza kuratora oświaty, wywodzona właśnie ze sprawowanego nadzoru pedagogicznego nad szkołami, oraz prawo realizowania polityki oświatowej Państwa, a także kształtowanie i rozwój bazy materialnej szkół i placówek publicznych, legitymują kuratora oświaty do wydawania wiążącej organ prowadzący szkołę opinii w tym zakresie. Opinia taka ma charakter autonomiczny (samodzielny, pozostający w wyłącznej kompetencji). Polski system oświaty tworzy integralną całość, na którą składają się różne zadania i kompetencje wielu jednostek organizacyjnych i organów władzy publicznej. Suma tych zadań i kompetencji rozpisana została na działania wielu podmiotów, z których każdy ma zadania i kompetencje określone i przypisane mu przez przepisy prawa. Zasada Państwa prawa wyklucza nakładanie się na siebie zadań i kompetencji różnych organów i z tej perspektywy należy również ocenić kwestię kompetencji kuratora oświaty do wydania bądź niewydania pozytywnej opinii w sprawie połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum. Jeżeli więc ustawa o systemie oświaty uzależnia połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum od pozytywnej opinii kuratora, jest to opinia suwerenna, podejmowana przez organ nadzoru pedagogicznego w ramach przysługujących mu kompetencji i w tym zakresie uzasadnienie, jakie zostaje podane w opinii, bez względu na to, czy jest obszerne i szczegółowe, czy też koncentruje się tylko na założeniach programowych, przyjętych w 1999 roku podczas reformy edukacji w odniesieniu do analizowanego przypadku połączenia placówek szkolnych w zespół, wyczerpuje wymagania art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty. Opinia, o której mowa w tym przepisie, nie jest przecież decyzją administracyjną ani postanowieniem, do których należałoby stosować przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), w tym także przepisy dotyczące uzasadniania tych aktów. Nie można więc przyjąć, by opinia kuratora oświaty w przedmiocie połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum miała zawierać w pełni takie uzasadnienie, jakie wymagane jest w przypadku kwalifikowanych aktów administracyjnych. Przeciwnie, uzasadnienie to powinno być dostosowane do specyfiki opiniowanej kwestii. Opiniując sprawę połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum, kurator oświaty przedstawia swoje stanowisko, jako uprawniony do tego organ administracji rządowej, realizujący politykę oświatową Państwa, a zatem motywy, jakie organ nadzoru pedagogicznego przedstawia w swojej opinii, mają walor czysto merytoryczny (fachowy), których ocena nie powinna wchodzić w zakres kontroli legalności samej opinii, sprawowanej i dokonywanej przez sąd administracyjny. Przyjmując odmienny punkt widzenia za prawidłowy, sąd administracyjny, wyrażając swój pogląd i kwestionując merytoryczne motywy opinii, w sposób nieuprawniony wszedłby w rolę organu nadzoru pedagogicznego, a więc w rolę zastrzeżoną tylko dla kuratora oświaty, co byłoby sprzeczne z ustrojową funkcją tego sądu. Jedynie zupełny brak uzasadnienia opinii w odniesieniu do danego przypadku, jego pozorność lub niezgodność z prawem (np. nieodniesienie się do charakteru danej sprawy) powinny prowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie tak nie jest. [...] Kurator Oświaty w K., motywując opinię podjętą w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w L., wskazał, że zamierzone połączenie placówek szkolnych nie jest zgodne z planem i założeniami reformy edukacyjnej oraz systemu szkolnictwa, zapoczątkowanej w 1998 roku przez Ministra Edukacji Narodowej, której efektem była m.in. likwidacja ośmioklasowych szkół podstawowych, rozdzielenie etapów edukacyjnych na etap realizowany w ramach szkoły podstawowej i w ramach gimnazjum, a więc z uwzględnieniem różnic poziomów edukacyjnych i rozwoju dzieci. Opiniując zamiar utworzenia Zespołu Szkół w L., oceniono możliwy wpływ połączenia placówek oświatowych na realizację zasadniczych zadań systemu oświaty, zwłaszcza w zakresie jakości i warunków kształcenia oraz wychowania. Zarówno w szkołach podstawowych, jak i w gimnazjach, począwszy od roku szkolnego 2009/2010, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17), stosuje się nowe podstawy programowe, co Kurator uwzględnił przy wydawaniu opinii, zważywszy że nauka dzieci i młodzieży odbywa się w kilku typach szkół, tj. sześcioletniej szkole podstawowej, trzyletnim gimnazjum oraz w szkołach ponadgimnazjalnych. Podział taki dostosowany jest do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci oraz młodzieży, jako że wobec szkół podstawowych, jak i gimnazjów, zostały określone główne cele edukacyjne i wychowawcze, uwzględniające potrzeby uczniów, w tym te wynikające ze specyfiki rozwojowej uczniów gimnazjum. [...] Kurator Oświaty odniósł się przy tym zarówno do warunków lokalowych, kadrowych, organizacyjnych, administrowania, jak i tych, które wynikają z czynników demograficznych, wskazując, że połączenie placówek szkolnych nie wpłynie pozytywnie na proces wychowawczy, a ich odrębne funkcjonowanie pozwoli na lepszą organizację indywidualnego podejścia do specyficznych potrzeb uczniów oraz organizacji pomocy psychologiczno – pedagogicznej. W tym zakresie ustalenia organu nadzoru pedagogicznego wynikają z przeprowadzonej w dniu 12 grudnia 2011 r. wizytacji placówek. Nie można zatem zarzucić, iż [...] Kurator Oświaty w K. wydał opinię negatywną w sposób całkowicie arbitralny bez uzasadnienia, bowiem kierując się konkretnym stanem faktycznym i uwzględniając założenia programowe Państwa w zakresie oświaty, organ nadzoru pedagogicznego wyraził swoje fachowe stanowisko w zakresie ustanowionej konstytucyjnie zasady współdziałania władz (preambuła do Konstytucji RP), które nie powinno budzić wątpliwości w aspekcie oceny jego legalności (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r. o sygn. akt K 29/00, publ. OTK-A 2002/3/30, LEX nr 54064). Skarżąca Gmina wadliwości uzasadnienia opinii, przez to – jej zdaniem i Sądu I instancji – arbitralności stanowiska organu nadzoru pedagogicznego, nie może upatrywać jedynie w tym, że połączenie zmniejszy koszty utrzymania placówek. Jakkolwiek zamierzenie utworzenia Zespołu Szkół w L. ma na celu ograniczenie ponoszonych przez Gminę wydatków na cele oświatowe, to jednak przesłanki o charakterze ekonomicznym nie mogą być w sprawie decydujące i wpływać na zmianę stanowiska [...] Kuratora Oświaty, gdyż podejmowanie opinii wyłącznie w oparciu o kryteria ekonomiczne powodowałoby, że opinia niemal w każdym przypadku musiałaby być pozytywna, co byłoby sprzeczne nie tylko z założeniami wdrażanej reformy oświaty, ale i celem opinii jako narzędzia do realizacji kompetencji organu nadzoru pedagogicznego. Kurator musi mieć bowiem na względzie także czynniki pozaekonomiczne, rzutujące wieloaspektowo na prawo jednostki do nauki i równego, powszechnego dostępu do wykształcenia, co zostało zagwarantowane w art. 70 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tym stanie rzeczy, uznając zatem trafność zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 62 ust. 5b ww. ustawy o systemie oświaty, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, a wobec naruszenia jedynie prawa materialnego – także do rozpoznania skargi w oparciu o przepis art. 188 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jej oddalenia na podstawie art. 151 tej ustawy. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.