II GSK 2079/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Socha po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 września 2012 r., sygn. akt I SAB/Gl 4/12 w sprawie ze skargi P. P. na bezczynność organu w przedmiocie odpowiedzialności osoby trzeciej za zaległości składkowe postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 września 2012 r. o sygn. I SAB/Gl 4/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę [...] na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z [...] grudnia 2012 r. Sąd I instancji przyjął, że podstawą powyższego odrzucenia była okoliczność, iż sądy administracyjne nie są uprawnione do rozpatrywania skarg na rozstrzygnięcia organu wydane w trybie art. 83a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r., Nr 205, poz. 74 usus), jak i na bezczynność organu w tym zakresie. Sądy te są bowiem właściwe w sprawach skarg na bezczynność wyłącznie w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Zdaniem Sądu w przepisie art. 3 § 2 p.p.s.a. mowa jest o takich rozstrzygnięciach, których przedmiotem jest sprawa administracyjna w znaczeniu co najmniej procesowym. Jest to sprawa w której niezależnie od jej materialnoprawnego charakteru, przepisy prawa przewidują możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tymczasem zaskarżono bezczynność organu dotyczy sprawy, w której wyłączono sądowoadministracyjny tryb zaskarżenia. W konsekwencji wyeliminowano również możliwość skutecznego wniesienia skargi na bezczynność na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro bowiem od rozstrzygnięć, o których mowa w art. 83a usus przysługuje odwołanie, to tym samym sąd powszechny właściwy jest do rozpoznawania odwołań od tych rozstrzygnięć oraz do kontroli ewentualnej bezczynności w tym zakresie. Spod kognicji sądu powszechnego wyłączono decyzje przyznające świadczenie w drodze wyjątku, odmawiające przyznania takiego świadczenia oraz wydane w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Inne kwestie, podlegają kontroli sądu powszechnego. Sąd uznał, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożył [...]. Zaskarżył w całości przedmiotowe postanowienie. Domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o zwrocie od strony przeciwnej na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Chodzi o art. 3 § 2 pkt 8, art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 83a ust 2 usus. W uzasadnieniu podał, że Sąd I instancji błędnie przyjął brak możliwości rozpoznania przez sądy administracyjne skargi na bezczynność ZUS w przedmiocie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ZUS z [...] grudnia 2010 r. W ocenie kasatora jest to akt z zakresu administracji publicznej podlegający kontroli. Skarżący podkreślił, że po wniesieniu skargi na bezczynność ZUS otrzymał decyzję tego organu z [...] maja 2012 r. W akcie tym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem kasatora, nie ustał wówczas stan bezczynności organu w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2010 r. Organ bowiem w dalszym ciągu nie podjął czynności do których był zobligowany. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że nie wnosił skargi na decyzję ZUS w przedmiocie nieważności decyzji ani w przedmiocie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący wnosił skargę na bezczynność organu w przedmiocie wszczęcia postępowania gdy nie istniały już przesłanki odmowy jego wszczęcia. Dopiero wszczęte postępowanie mogłoby zostać zakończone wydaniem rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność decyzji ZUS. Skarżący na żadnym etapie postępowania nie domagał się stwierdzenia nieważności decyzji, a jedynie wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270) – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania w sposób taksatywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 tej ustawy. Chodzi mianowicie o art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 58 § 1 pkt 1 tej ustawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje kontrolę działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Oznacza to, że do sądu administracyjnego można wnieść skargę, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 ustawy, nie wydał orzeczenia, aktu lub nie podjął czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Przez bezczynność należy rozumieć zarówno brak działania ze strony organu administracji jak i odmowę podjęcia czynności, w tym wydania określonego aktu. Skarga na bezczynność może być wniesiona tylko w tych wypadkach, gdy przepis prawa przewiduje działania a organ pozostaje w zwłoce. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mającego w sprawie także zastosowanie, przewidują maksymalne terminy, w których powinno nastąpić załatwienie sprawy. Sprawa będąca przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach stanowiła skargę na brak wydania decyzji przez organ na podstawie art. 83a usus. Oznaczało to, że z mocy przepisu prawa procesowego załatwienie sprawy powinno nastąpić w formie pozytywnej lub negatywnej, gdyż wszczęte postępowanie na podstawie wyżej powołanych przepisów w związku z art. 104 i art. 61 oaz art. 61 a k.p.a. musi być zakończone załatwieniem sprawy w formie przewidzianej przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie może odstąpić od załatwienia sprawy w sytuacji, kiedy zarówno przepisy prawa materialnego jak i prawa procesowego obligują do działania (tak: wyrok NSA z 15 czerwca 2004 r., GSK 609/04, niepubl). Powyższe wskazuje, że o ile organ na podstawie przepisów jest zobligowany do działania i działań tych jednak nie podejmuje, to zgodnie z art. 149 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Sąd uwzględnia skargę na bezczynność lub oddala skargę w sytuacji, gdy stwierdza, że bezczynność nie występuje. W tej sprawie Sąd odrzucił skargę. Przyjął, że sądy administracyjne nie są uprawnione do rozpatrywania skarg na rozstrzygnięcia organu wydane w trybie art. 83a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r., Nr 205, poz. 74 usus), jak i na bezczynność organu w tym zakresie. Sądy te są bowiem właściwe w sprawach skarg na bezczynność wyłącznie w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, gdy twierdzi, że sąd powszechny jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy w zakresie, w którym organ pozostaje w bezczynności w sprawie wydania decyzji w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przede wszystkim przepisy Kodeksu postępowania cywilnego nie przewidują procedury, która pozwalałaby sądowi powszechnemu na zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w ww. przedmiocie w następstwie rozpoznania skargi na bezczynność organu (tak: postanowienie NSA z 27 października 2011 r., II GSK 1536/11, niepubl). W ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 83a) jednoznacznie określono rodzaje orzeczeń, od których przysługują środki odwoławcze do sądu powszechnego, który jest właściwy do ich rozpoznania. Jednym z tych orzeczeń jest decyzja ZUS wydana na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie nieważności decyzji. Wówczas stronie przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (tak: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r., I UZP 3/10, publ: SNP 2011/17-18/233, www.sn.pl, LEX nr 738185, Prok.i Pr.-wkł. 2012/6/33, Biul.SN 2011/3/25). Sąd powszechny będzie więc właściwy do dokonania merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez ZUS. Natomiast kontrola legalności działania organu administracji publicznej w zakresie dochowania wymogów proceduralnych postępowania administracyjnego należy do właściwości sądów administracyjnych. Bezczynność ZUS prowadzi do pozbawienia strony gwarantowanego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), zaś odmowa udzielenia ochrony sądowej w postaci skargi na bezczynność wnoszonej do sądu administracyjnego to prawo praktycznie wyklucza. W myśl art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Natomiast zgodnie z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Prawo do sądu jest publicznym prawem podmiotowym, przysługującym jednostce w relacji do władzy publicznej. Dlatego wykładnia przepisów prawa nie może zmierzać w kierunku ograniczenia stronie prawa do sądu. Reasumując, stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny jest właściwy do rozpatrzenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez ZUS w sprawie z zakresu ochrony konkurencji. Przepis art. 83a i n. usus uruchamiają właściwość sądu powszechnego dopiero z momentem wydania przez ZUS decyzji, a więc na akt tego organu, nie zaś na czynności lub ich brak zaistniałe na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego toczącego się przed wspomnianym organem. Innymi słowy, dopóki organ administracji publicznej, jakim jest ZUS, nie wydał w sprawie decyzji, sprawa toczy się w trybie, do którego mają zastosowanie odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym w przypadku bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego przed ZUS otwarta jest możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dla przeciwdziałania temu szkodliwemu zjawisku (podobnie: wyrok NSA w Warszawie z 27 października 2003 r., sygn. akt II SA 436/02 niepubl, oraz postanowienie NSA z 22 maja 2012 r., II GSK 620/12, niepubl). Trudno jest zatem zaakceptować pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, że skoro decyzje wydawane przez ZUS nie podlegają kontroli sądu administracyjnego, tylko sądu powszechnego, to tym samym także bezczynność tego organu w prowadzonym postępowaniu, nie podlega kognicji sądu administracyjnego i merytorycznemu rozpoznaniu w trybie przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Ponadto, pomijając już, o czym była mowa, iż właściwość sądu powszechnego zaistnieje dopiero z momentem wydania decyzji, a więc na etapie, gdy bezczynność już nie istnieje, sąd powszechny nie jest wyposażony w odpowiednie instrumenty procesowe dla zobligowania organu do działania w sprawie. Natomiast w takie instrumenty jest wyposażony sąd administracyjny. Można tutaj wskazać na przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., w myśl którego Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych też względów stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu było błędne, zaś Sąd I instancji błędnie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skoro skarga kasacyjna trafnie zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżone postanowienie, i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku strony wnoszącej skargę kasacyjną o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Poniesione przez stronę koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargą kasacyjną na zaskarżone postanowienie mogą podlegać zaliczeniu do poniesionych kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i mogą być zasądzone na podstawie art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi (por. post. NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II FSK 559/07, Lex nr 479004). Jedynie na marginesie można wskazać, że na gruncie tej sprawy Sąd I instancji winien ocenić czy w dacie wydania postanowienia o odrzuceniu skargi istniały podstawy do badania bezczynności organu ZUS, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Należy zauważyć, że w dacie orzekania organ (ZUS) rozpoznał pismo skarżącego z 9 grudnia 2011 r. i wydał akt w postaci decyzji z dnia 17 maja 2012 r. Należy zatem ocenić czy wydanie tej decyzji usunęło bezczynność, o której mowa we wniosku wszczynającym postępowanie . Z przyczyn powyższych orzeczono jak wyżej.