II OSK 1903/12

Dnia 11 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 11 września 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Związku Miast i Gmin [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 118/12 w sprawie ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na Statut Związku Miast i Gmin [...] w przedmiocie ustalenia wysokości diet za udział w pracach organów Związku postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 118/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na Statut Związku Miast i Gmin [...] w przedmiocie ustalenia wysokości diet za udział w pracach organów Związku – stwierdził nieważność § 11 pkt 10 Statutu Związku Miast i Gmin [...] (pkt I), oraz orzekł, że zaskarżony Statut w części, o której mowa w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu (pkt II). Wspomniany wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Zachodniopomorski w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "u.s.g." oraz art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a." zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie postanowienie § 11 pkt 10 Statutu Związku Miast i Gmin [...] (Dz. Urz. Wojew. Koszalińskiego z dnia 22 czerwca 1992 r. Nr 10, poz. 74 ze zm.), wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. Zaskarżonemu postanowieniu Statutu organ nadzoru zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 67 ust. 2 w zw. z art. 25 ust. 4 u.s.g., poprzez przyznanie zgromadzeniu związku kompetencji do ustalania wysokości diet za udział w pracach organów związku podczas, gdy wskazane wyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie uprawniają do traktowania członków zgromadzenia i zarządu jako radnych gminy, a tylko tym osobom (radnym gminy) przysługuje, w świetle przepisów powołanej ustawy, prawo do ustalania wysokości i wypłacania diet za udział w pracach organu stanowiącego gminy. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że na postawie § 11 pkt 10 Statutu - Zgromadzeniu Związku przyznana została bez podstawy prawnej kompetencja do ustalania wysokości diet za udział w pracach organów związku. Zarówno w przepisach obecnie obowiązującej ustawy o samorządzie gminnym, jak i w przepisach obowiązującej w dacie opublikowania Statutu w Dzienniku Urzędowym Województwa Koszalińskiego, ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - nie istnieje (i nie istniał) przepis prawa, uprawniający do uregulowania w statucie związku międzygminnego kwestii, związanej z wypłatą członkom organów związku diet - poprzez przyznanie organowi stanowiącemu związku uprawnienia do ustalania wysokości diet za udział w pracach organów związku. W odpowiedzi na skargę Związek Miast i Gmin [...] podniósł wątpliwość, czy to organy Związku są stroną postępowania, w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. Składając skargę, Wojewoda powołał się na stosowne przepisy dotyczące nadzoru nad organami samorządu gminnego. Dotyczą one stwierdzenia nieważności uchwały i zarządzenia wójta. Statut związku międzygminnego nie jest uchwalany, ani zmieniany przez Zgromadzenie Związku. Zgromadzenie Związku jest jedynie uprawnione do formułowania propozycji (projektu) zmian statutu. Statut związku komunalnego jest uchwalany przez rady gmin i miast wchodzących w poczet członków związku. Wynika to wprost z art. 67 ust. 1 i 3 u.s.g. Uchwała o utworzeniu związku nie reguluje ustanawiania statutu, dlatego też uczestnicy związku powinni uzgodnić treść zmian statutu, a następnie rady gmin powinny podjąć uchwały o przyjęciu w takiej samej wersji zmian statutu bezwzględną większością głosów ustawowego składu rad gmin (art. 67 ust. 1). W ocenie Związku powyższe może prowadzić do wniosku, iż stroną postępowania powinien być organ (właściwa rada) gminy lub miasta, który podjął uchwałę dotyczącą przyjęcia statutu a przedmiotem zaskarżenia powinna być ta uchwała. Zakwestionowanie jedynie przepisu Statutu Związku prowadzi w razie uznania argumentacji Wojewody do sytuacji, gdy unieważniony zostanie przepis Statutu, podczas gdy uchwały gmin, które go ustanowiły pozostaną w obrocie prawnym. Sam Statut nie jest wprowadzony uchwałą organów Związku. Zgodnie z § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 października 2001 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków (Dz. U. Nr 121, poz.1307), Rady gmin tworzących związek międzygminny, zwany dalej "związkiem", zgłaszają jego utworzenie do organu prowadzącego rejestr za pośrednictwem wojewody właściwego ze względu na siedzibę związku. Do zgłoszenia, dołącza się uchwały rad gmin o przyjęciu statutu. W tym samym trybie dokonuje się jego zmian. Oznacza to, że to rady gmin nie zaś związek przekazują dokumentację konieczną do rejestracji związku i zmian w statucie. Związek nie ma nawet kompetencji do dokonywania czynności technicznych związanych z rejestracją związku i zmian w statucie. Wskazując na treść art. 54 p.p.s.a. Związek podniósł, że możliwe jest przyjęcie, iż Wojewoda powinien skargę złożyć w jednostkach samorządu terytorialnego, które podjęły uchwały o przyjęciu statutu o treści, którą organ nadzoru kwestionuje. Zatwierdzenie statutu związku przez rady jednostek samorządu terytorialnego nie można bowiem uznać za działanie samego związku. Uznanie argumentacji Związku może być podstawą do odrzucenia skargi w trybie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Odnosząc się do skargi oraz wcześniejszej korespondencji z Wojewodą, Związek stwierdził, że kwestionowany zapis § 11 Statutu Związku należy uznać za zgodny z obowiązującym prawem. Przepis art. 25 ust. 4 u.s.g. nie jest podstawą do określenia zasad przyznania diet dla członków Zgromadzenia Związku. Podstawą prawną podjęcia uchwały był akt prawa miejscowego, a mianowicie Statut Związku Miast i Gmin [...]. Wypłata ekwiwalentu za udział w posiedzeniach organu związku jest określeniem sposobu pokrywania kosztów bieżącej działalności związku. Regulacja statutowa dotycząca finansowania takiej działalności oparta jest na przepisie art. 67 ust. 2 pkt 4, 6 i 9 u.s.g. Rady gmin uczestniczących w Związku były więc uprawnione podjąć uchwały przyjmujące statut Związku międzygminnego, w którym przekazano kompetencję organowi Związku - Zgromadzeniu do ustalania diet za udział w posiedzeniach organów Związku, czyli określenia kto i na jakich zasadach ustala sposób pokrywania bieżącej działalności Związku. Stąd przepis § 11 pkt 10 Statutu Związku ma swoje umocowanie prawne w przywołanym przepisie ustawy a w konsekwencji także uchwała wydana na jego podstawie jest zgodna z obowiązującym prawem. Statut związku komunalnego jest aktem powszechnie obowiązującego prawa. Organy stanowiące gmin uchwalając statut Związku nie działały więc na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g., którego zarzut naruszenia podnosi skarżący. Nawet jednak przyjęcie takiej tezy prowadzi do wniosku, iż nie jest tak oczywiste wyłączenie stosowania art. 25 ust. 4 u.s.g. wobec członków Zgromadzenia Związku. Z mocy art. 69 ust. 1 i 3 u.s.g. zgromadzenie związku jest organem stanowiącym i kontrolnym, zaś kompetencje zgromadzenia związku w zakresie zadań zleconych przez gminy są tożsame z kompetencjami, w jakie ustawa wyposażyła radę gminy. Przepisy te nakazują równocześnie stosować do zgromadzenia związku - odpowiednio przepisy dotyczące gminnego organu stanowiącego. Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził nieważność § 11 pkt 10 Statutu Związku Miast i Gmin [...] (pkt I) oraz orzekł, że zaskarżony Statut w części, o której mowa w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu. W motywach wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga Wojewody podlegała rozpatrzeniu na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g, zaś jej przedmiotem była ocena legalności postanowienia § 11 pkt 10 Statutu Związku Miast i Gmin [...] (Dz.Urz. Wojew. Koszalińskiego Nr 10, poz. 74 ze zm.), w zakresie dotyczącym przyznania Zgromadzeniu Związku wyłącznej kompetencji do ustalania wysokości diet za udział w pracach organów Związku. Sąd Wojewódzki powołując treść przepisu art. 25 ust 4 u.s.g., wskazał iż kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest to, czy unormowanie to może być stosowane na podstawie art. 69 ust. 3 u.s.g., do ustalania diet za udział w organach związku oraz, czy legalny jest przepis § 11 pkt 10 Statutu Zawiązku Miast i Gmin [...] przyznający Zgromadzeniu Związku prawo do ustalania wysokości takiej diety. W przekonaniu Sądu I instancji nie ma podstaw do "odpowiedniego" stosowania wobec członków zgromadzenia związku międzygminnego przepisu art. 25 ust. 4 u.s.g., w myśl którego: "na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych." Zgodnie z brzmieniem art. 69 ust. 3 u.s.g., wolą ustawodawcy było, aby do zgromadzenia związku odpowiednio stosować przepisy dotyczące rady gminy. Przepisy Rozdziału 7 u.s.g. nie zawierają natomiast regulacji pozwalającej zgromadzeniu związku międzygminnego ustalać diety dla członków zgromadzenia i zarządu w oparciu o art. 25 ust 4 u.s.g., gdyż adresatem tego przepisu są wyłącznie radni. Odnosząc się następnie do rozważań zawartych w odpowiedzi na skargę i w kwestii kompetencji wojewody, a następnie sądów administracyjnych do zbadania legalności statutu związku międzygminnego Sąd przyznał, że na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 października 2001r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków (Dz. U. Nr 121, poz. 1307) prawodawca upoważnił wojewodę jedynie do zbadania zgodności z prawem uchwał rad gmin o utworzeniu związku i o przyjęciu statutu. Chyba tylko przez przeoczenie wojewoda nie został upoważniony do zbadania legalności statutu związku międzygminnego (zob. § 2 pkt 4 rozporządzenia). Skład orzekający stanął w tej sytuacji na stanowisku, że przeoczenie to nie powinno skutkować brakiem nadzorczych kompetencji wojewody w stosunku do statutów związków międzygminnych, albowiem statut jest w istocie aktem, na mocy którego związek przejmuje przekazane mu przez gminy zadania oraz wiążące się z wykonywaniem tych zadań prawa i obowiązki publicznoprawne i cywilnoprawne i jako akt prawa miejscowego nie może być wyłączony spod nadzoru wojewody sprawowanego na podstawie kryterium legalności. W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Związek Miast i Gmin [...] na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podniósł zarzut naruszenia: 1) art. 1 i art. 3 § 2 p.u.s.a. oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 25 ust. 4 w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g., przez ich błędną interpretację i uwzględnienie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie braku naruszenia przez § 11 pkt 10 Statutu Związku Miast i Gmin [...] wskazanych przepisów prawa zwłaszcza w związku z tym, że przepis ustawy o samorządzie gminnym nie rozstrzyga o prawie do diety ale jest jedynie przepisem kompetencyjnym dla rady gminy do określenia zasad jej przyznania podobnie jak kwestionowany zapis Statutu dający Zgromadzeniu Związku prawo jedynie do określenia wysokości diety; 2) art. 1 i art. 3 § 2 p.u.s.a. oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 67 ust. 2 pkt 4, 6 i 9 u.s.g., przez ich pominiecie i uwzględnienie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie braku naruszenia przez § 11 pkt 10 Statutu przepisów prawa zwłaszcza w związku z tym, że kwestionowany zapis statutu miał swoje umocowanie we wskazanych przepisach prawa; 3) art. 1 i art. 3 § 2 p.u.s.a. oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, przez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi, i w tym zakresie dopuszczenie się naruszenia zasad demokratycznego państwa prawa i zasady równości wobec prawa przez przyjęcie interpretacji przepisów prawa, iż tylko niektórzy członkowie (członkowie rad gmin) Zgromadzenia Związku są uprawnieni do pokrycia kosztów udziału w organach Zgromadzenia Związku. 4) art. 1 i art. 3 § 2 p.u.s.a. oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 32 oraz art. 54 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., przez uznanie Związku za stronę postępowania i uwzględnienie skargi, pomimo, iż w sprawie Związek nie jest organem, którego działania lub zaniechania dotyczyła skarga, bowiem uchwały w sprawie przyjęcia statutu Związku podejmowane są przez rady gmin tworzących Związek i to te gminy powinny być stronami postępowania, co stanowi istotne naruszenie wskazanych przepisów mające wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższych zarzutów autor kasacji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Uzasadniając podniesione zarzuty autor kasacji przytaczał fragmenty uzasadnienia Sądu kontestując zawarte tam stanowisko. W ocenie Związku istotą błędnego rozumowania Sądu I instancji było nieuwzględnienie odrębności bytu prawnego gminy i związku gmin, do której ta gmina należy. Odnosząc się do kwestii właściwego ustalenia stron postępowania, autor kasacji zwrócił uwagę na treść art. 32 p.p.s.a. i wskazał, że składając skargę wojewoda powołał się na stosowne przepisy dotyczące nadzoru nad organami samorządu gminnego, które dotyczą stwierdzenia nieważności uchwały i zarządzenia wójta. Statut związku międzygminnego, jak podkreślił autor kasacji nie jest natomiast uchwalany ani zmieniany przez Zgromadzenie Związku. Zgromadzenie Związku jest jedynie uprawnione do formułowania propozycji (projektu) zmian Statutu. Statut związku komunalnego jest uchwalany przez rady gmin i miast wchodzących w poczet członków związku. Wynika to wprost z art. 67 ust. 1 i 3 u.s.g. Stroną postępowania powinien być organ (właściwa rada) gminy lub miasta, który podjął uchwałę dotyczącą przyjęcia statutu, a przedmiotem zaskarżenia powinna być ta uchwała. Zakwestionowanie jedynie zapisu Statutu Związku prowadzi w razie uznania argumentacji Wojewody do sytuacji, gdy unieważniony zostanie zapis Statutu, podczas gdy uchwały gmin, które go ustanowiły pozostaną w obrocie prawnym. Sam Statut nie jest wprowadzony uchwałą organów Związku. Związek nie ma nawet kompetencji do dokonywania czynności technicznych związanych z rejestracją związku i zmian w statucie. Mając zatem na względzie brzmienie art. 54 p.p.s.a. możliwe jest przyjęcie, iż Wojewoda powinien skargę złożyć w jednostkach samorządu terytorialnego, które podjęły uchwały o przyjęciu Statutu o treści, którą organ nadzoru kwestionuje. Zatwierdzenie Statutu Związku przez rady j.s.t. nie można uznać za działanie samego związku. Można mnożyć przykłady dotyczące praktyki zaskarżania przez organy właśnie uchwały gmin w sprawie zmiany statutu, gdzie gminy były stroną postępowania (jedynie tytułem przykładu: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lipca 2009 roku, sygn. III Sa/Wr 119/09). Okoliczność tą Związek poddaje ocenie Sądu nie przesądzając prawidłowości swojego rozumowania. Uznanie argumentacji Związku powinno skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Naruszenie wskazanych przepisów miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem uznanie podniesionej argumentacji za zasadną spowodowałoby zakończenie postępowania bez wydania wyroku w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie, w pełni podzielając zasadność argumentacji Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, z którą mamy do czynienia w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. Wyjątek od zasady związania granicami skargi kasacyjnej przewidziany został przez ustawodawcę w przepisie art. 189 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Ustawodawca więc nie pozostawił w tym względzie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu żadnej swobody decyzyjnej, a nawet nie uzależnił stosowania art. 189 p.p.s.a. w zakresie przyczyn odrzucenia skargi od związania ich z przyczynami nieważności postępowania przewidzianymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. W sprawie niniejszej, przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym istniała podstawa do odrzucenia skargi z powodu jej niedopuszczalności (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Trafnie bowiem zarzucała skarga kasacyjna, iż Sąd I instancji nie uwzględnił stanowiska Związku Miast i Gmin [...], zawartego w odpowiedzi na skargę Wojewody, iż Związek nie jest organem, którego działanie (...) jest przedmiotem skargi, w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. Związek miast i gmin nie jest jednostką samorządu terytorialnego, ani jej organem i nie ma kompetencji do stanowienia aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., objętych kontrolą przez sądy administracyjne. Wyłącznie właściwe do podejmowania uchwał w przedmiocie ustroju wewnętrznego związku miast i gmin są organy stanowiące miast i gmin, które tworzą związek (art. 18 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 67 ust. 1 i 3 u.s.g.). Zasada ta znajduje swoje źródło w ustawie zasadniczej, która w art. 169 ust. 4 stanowi, że ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Organami stanowiącymi miast i gmin tworzących związek są ich rady. Rady właściwych miast i gmin wchodzących w skład związku podejmują uchwały w przedmiocie statutu związku. Statut Związku Miast i Gmin [...] jako akt prawa miejscowego, będący wynikiem działania tworzących ten Związek Rad Miast i Gmin, podlega kontroli sądowej w ramach skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Jednak organem administracji publicznej, którego działanie może być przedmiotem skargi są właściwe Rady Miast i Gmin tworzące Związek, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej. I tylko za pośrednictwem tego organu, Wojewoda mógł w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. wnieść skargę do sądu administracyjnego na akt, stanowiący przedmiot tej skargi, a będący wynikiem działania tych Rad (art. 54 § 1 p.p.s.a.). Tak więc skarga Wojewody Zachodniopomorskiego na Statut Związku Miast i Gmin [...], wskazująca Związek (a nie Miasta i Gminy), jako organ którego działanie jest jej przedmiotem, podlegała odrzuceniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie jako niedopuszczalna, w myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wobec tego, iż Sąd Wojewódzki tego nie uczynił, orzekając w sprawie merytorycznie, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzucił skargę, na podstawie art. 189 p.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 100 u.s.g. postępowanie sądowe wszczęte przez organ nadzoru, jakim jest wojewoda, na podstawie art. 93 ust.1 ustawy, jest zwolnione od opłat sądowych. Dotyczy to postępowania sądowego w tych sprawach, a więc zarówno postępowanie przed sądem pierwszej instancji, jak i postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Związek międzygminny, do którego stosuje się odpowiednio przepisy o nadzorze nad gminami (art. 99 ust. 1a u.s.g.) zwolniony jest z mocy ustawy od opłat sądowych, które obejmują, w myśl art. 212 § 1 p.p.s.a. wpis i opłatę kancelaryjną. Powyższe regulacje wskazują, iż Związek Miast i Gmin [...] nie miał obowiązku ponoszenia opłat sądowych i winien otrzymać ich zwrot od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.