II SA/Sz 118/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder /spr./, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na Statut Związku Miast i Gmin Dorzecza Parsęty w przedmiocie ustalenia wysokości diet za udział w pracach organów Związku I. stwierdza nieważność § 11 pkt 10 Statutu Związku Miast i Gmin Dorzecza Parsęty, II. stwierdza, że zaskarżony Statut w części, o której mowa w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu. Wojewoda pismem opatrzonym datą [...] r. wniósł, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie § 11 pkt 10 Statutu Związku Miast i Gmin Dorzecza Parsęty, opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Koszalińskiego z dnia 22 czerwca 1992 r. Nr 10, poz. 74 ze zm. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności § 11 pkt 10 Statutu Związku Miast i Gmin Dorzecza Parsęty. Zaskarżonemu postanowieniu Statutu organ nadzoru zarzucał naruszenie prawa materialnego, tj. art. 67 ust. 2 w zw. z art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyznanie zgromadzeniu związku kompetencji do ustalania wysokości diet za udział w pracach organów związku podczas, gdy wskazane wyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie uprawniają do traktowania członków zgromadzenia i zarządu jako radnych gminy, a tylko tym osobom (radnym gminy) przysługuje, w świetle przepisów powołanej ustawy, prawo do ustalania wysokości i wypłacania diet za udział w pracach organu stanowiącego gminy. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że na postawie § 11 pkt 10 Statutu Związku Miast i Gmin Dorzecza Parsęty - Zgromadzeniu Związku przyznana została kompetencja do ustalania wysokości diet za udział w pracach organów związku. W ocenie skarżącego, wprowadzenie powyższego postanowienia Statutu nastąpiło bez podstawy prawnej. Zarówno w przepisach obecnie obowiązującej ustawy o samorządzie gminnym, jak i w przepisach obowiązującej w dacie opublikowania Statutu w Dzienniku Urzędowym Województwa Koszalińskiego, ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - nie istnieje (i nie istniał) przepis prawa, uprawniający do uregulowania w statucie związku międzygminnego kwestii, związanej z wypłatą członkom organów związku diet - poprzez przyznanie organowi stanowiącemu związku uprawnienia do ustalania wysokości diet za udział w pracach organów związku. Organ nadzoru wskazał nadto, że zgodnie z art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym statut Związku powinien określać: 1) nazwę i siedzibę związku, 2) uczestników i czas trwania związku, 3) zadania związku, 4) organy związku, ich strukturę, zakres i tryb działania, 5) zasady korzystania z obiektów i urządzeń związku, 6) zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywania strat związku, 7) zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady rozliczeń majątkowych, 8) zasady likwidacji związku, 9) inne zasady określające współdziałanie. Na podstawie przepisu art. 69 ust. 1 ww. ustawy organem stanowiącym i kontrolnym związku jest zgromadzenie związku, zaś organem wykonawczym związku jest zarząd (art. 73 ust. 1). W skład zgromadzenia wchodzą wójtowie gmin uczestniczących w związku. Na wniosek wójta rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu. Statut może przyznawać określonym gminom więcej niż jeden głos w zgromadzeniu. Dodatkowych przedstawicieli wyznacza zainteresowana rada gminy, (zgodnie z art. 70 ustawy o samorządzie terytorialnym). Osoby wchodzące w skład organu stanowiącego i kontrolnego związku oraz wchodzące w skład zarządu - są jego członkami, nie są natomiast radnymi w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym do członków organów związku nie można stosować przepisów, dotyczących radnych gmin, w tym przepisów o dietach. W powołanej ustawie o samorządzie gminnym brak jest regulacji prawnych, pozwalających na stosowanie do tychże członków, poprzez analogię, przepisów ustawy dotyczących radnych gminy. Wojewoda stwierdził nadto, że diety przyznawane są wyłącznie członkom organów uchwałodawczych jednostek samorządu terytorialnego i stanowią rekompensatę utraconego wynagrodzenia z racji wykonywania mandatu radnego. Zasadne jest twierdzenie, zgodnie z którym to rada gminy (nie zaś zgromadzenie związku międzygminnego) posiada uprawnienie do podjęcia uchwały w sprawie przyznania diety członkom zgromadzenia związku pod warunkiem, że członkowie ci są radnymi, którym rada powierzyła reprezentowanie gminy w zgromadzeniu związku. Powyższa kompetencja rady wynika z treści art. 25 ust. 4 w zw. z ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym - rada gminy ustalając zasady przyznawania diet radnym oraz określając ich wysokość może bowiem wziąć pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Zatem, w sytuacji łączenia przez określoną osobę funkcji radnego gminy ze stanowiskiem członka zgromadzenia związku - rada może uwzględnić tę okoliczność i może zróżnicować wysokość diet poszczególnym radnym, zwiększając przy tym wysokość diety tym radnym, którzy jednocześnie są członkami organu stanowiącego związku. Powyższe twierdzenie nie pozostawia jednak wątpliwości, iż Zgromadzeniu Związku nie można było przyznać, w § 11 pkt 10 Statutu Związku, uprawnienia do ustalania wysokości diet dla członków tego organu, jak również dla członków Zarządu Związku. Ponadto skarżący organ nadzoru zwrócił uwagę, że § 19 Statutu Związku w jego pierwotnym brzmieniu określał w ustępie 3, że "Przewodniczący Zarządu, jego Zastępca lub inny członek Zarządu może być pracownikiem samorządowym zatrudnionym w ramach stosunku pracy na podstawie wyboru; warunki zatrudnienia określa Zarząd". Powyższy zapis Statutu zmieniony na mocy uchwały Nr 9/05 Zgromadzenia Związku Miast i Gmin Dorzecza Parsęty jednoznacznie przewidywał więc, iż to Zarząd (a po zmianie ww. zapisu Statutu -Zgromadzenie Związku) posiada uprawnienie do określenia dla członków organu wykonawczego Związku warunków zatrudnienia, w tym wynagrodzenia za pracę, stanowiącego element stosunku pracy. Z powyższego, należy zatem wyciągnąć wniosek, że za udział w pracach Zarządu może być ustalane i wypłacane wynagrodzenie za pracę, nie zaś dieta, o której mowa w zakwestionowanym § 11 pkt 10 Statutu. Wojewoda twierdził, że uchwalając Statut Związku Miast i Gmin Dorzecza Parsęty nie istniały podstawy prawne do uregulowania w § 11 pkt 10 Statutu kwestii, związanej z ustalaniem wysokości diet dla członków organów Związku (z tytułu uczestnictwa w pracach organów Związku) poprzez przyznanie Zgromadzeniu Związku uprawnienia do ustalenia wysokości diet za udział w pracach organów Związku. Tym samym, konieczne i uzasadnione jest stwierdzenie nieważności przez Sąd § 11 pkt 10 Statutu Związku Miast i Gmin Dorzecza Parsęty. Skarżący podał również, że dwukrotnie wzywał Związek Miast i Gmin do wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanego postanowienia Statutu Związku (pisma z dnia [...],r. oraz z dnia [...] r.), jednakże Związek nie podzielił jego stanowiska w zakresie niezgodności z prawem omawianej regulacji statutowej, tj. przepisu § 11 pkt 10 Statutu. Skarżący zauważył, że w podobnej sprawie - dotyczącej ustalenia wysokości diety dla Przewodniczącego Zgromadzenia Związku Gmin - wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny , który w wyroku z dnia 30 marca 2010 r.sygn.akt: II SA/Sz 132/10 podzielił stanowisko Wojewody , wskazujące na brak podstaw prawnych do przyznawania członkom zgromadzenia związku międzygminnego diet z tytułu uczestniczenia w pracach organu stanowiącego związku. Związek Miast i Gmin w odpowiedzi na skargę podniósł wątpliwość, czy to organy Związku są stroną postępowania przed tutejszym Sądem. W rozumieniu art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Składając skargę, Wojewoda powołał się na stosowne przepisy dotyczące nadzoru nad organami samorządu gminnego. Dotyczą one stwierdzenia nieważności uchwały i zarządzenia wójta. Statut związku międzygminnego nie jest uchwalany ani zmieniany przez Zgromadzenie Związku. Zgromadzenie Związku jest jedynie uprawnione do formułowania propozycji (projektu) zmian statutu. Statut związku komunalnego jest uchwalany przez rady gmin i miast wchodzących w poczet członków związku. Wynika to wprost z art. 67 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie! gminnym. "Komentowany artykuł nie pozostawia niejasności, co do procedury zmiany statutu. Do postępowania związanego ze zmianą statutu stosuje się wprost przepisy dotyczące jego ustanowienia. Wydaje się, że zmiana statutu nie pociąga za sobą obowiązku podejmowania uchwały o utworzeniu związku (inaczej P. Czechowski, Prawo..., s. 168). Uchwała o utworzeniu związku nie reguluje ustanawiania statutu, dlatego też uczestnicy związku powinni uzgodnić treść zmian statutu, a następnie rady gmin powinny podjąć uchwały o przyjęciu w takiej samej wersji zmian statutu bezwzględną większością głosów ustawowego składu rad gmin (art. 67 ust. 1). Każda zmiana treści statutu wymaga podjęcia uchwały przez radę gminy w zakresie nowelizacji statutu (tak też rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody z 6 czerwca 2006 r., PR 0911/20100/2001, OSS 2001, nr 4, poz. 125). Procedurę tę należy zastosować niezależnie od wagi i znaczenia zmienianych postanowień statutu. Po zamieszczeniu nawet najdrobniejszej sprawy w statucie, jej późniejsza zmiana będzie wymagała przyjęcia przez wszystkich uczestników." (Kisiel Wiesław, Płażek Stefan, Chmielnicki Paweł (redakcja), Dobosz Piotr, Mączyński Marek, Kryczko Paweł, Bandarzewski Kazimierz, Najnowsze wydanie: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis (wydanie IV) s. 624, ISBN: 978-83-7620-417-8). W ocenie Związku powyższe może prowadzić do wniosku, iż stroną postępowania powinien być organ (właściwa rada) gminy lub miasta, który podjął uchwałę dotyczącą przyjęcia statutu a przedmiotem zaskarżenia powinna być ta uchwała. Zakwestionowanie jedynie przepisu Statutu Związku prowadzi w razie uznania argumentacji wojewody do sytuacji, gdy unieważniony zostanie przepis Statutu, podczas gdy uchwały gmin, które go ustanowiły pozostaną w obrocie prawnym. Sam Statut nie jest wprowadzony uchwałą organów Związku. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 października 2001 roku w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków (Dz. U. Nr 121, poz.1307), a mianowicie §1 i 2: "Rady gmin tworzących związek międzygminny, zwany dalej "związkiem", zgłaszają jego utworzenie do organu prowadzącego rejestr za pośrednictwem wojewody właściwego ze względu na siedzibę związku, zwanego dalej "wojewodą". " Do zgłoszenia, dołącza się uchwały rad gmin o przyjęciu statutu. W tym samym trybie dokonuje się jego zmian. Oznacza to, że to rady gmin nie zaś związek przekazują dokumentację konieczną do rejestracji związku i zmian w statucie. Związek nie ma nawet kompetencji do dokonywania czynności technicznych związanych z rejestracją związku i zmian w statucie. Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W ocenie Związku możliwe jest przyjęcie, że wojewoda powinien skargę złożyć w jednostkach samorządu terytorialnego, które podjęły uchwały o przyjęciu statutu o treści, którą organ nadzoru kwestionuje. Zatwierdzenie statutu związku przez rady jednostek samorządu terytorialnego nie można bowiem uznać za działanie samego związku. Uznanie argumentacji Związku może być podstawą do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 §1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do skargi oraz wcześniejszej korespondencji z Wojewodą m, Związek stwierdził, że kwestionowany zapis § 11 Statutu Związku należy uznać za zgodny z obowiązującym prawem. Przepis art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie jest podstawą do określenia zasad przyznania diet dla członków Zgromadzenia Związku. Podstawą prawną podjęcia uchwały był akt prawa miejscowego, a mianowicie statut Związku Miast i Gmin Dorzecza Parsęty. Wypłata ekwiwalentu za udział w posiedzeniach organu związku jest określeniem sposobu pokrywania kosztów bieżącej działalności związku. Regulacja statutowa dotycząca finansowania takiej działalności oparta jest na przepisie art. 67 ust. 2 pkt 4, 6 i 9 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z jego treścią statut powinien określać, m.in.: 1) nazwę i siedzibę związku, 2) uczestników i czas trwania związku, 3) zadania związku, 4) organy związku, ich strukturę, zakres i tryb działania, 5) zasady korzystania z obiektów i urządzeń związku, 6) zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywania strat związku, 7) zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady rozliczeń majątkowych, 8) zasady likwidacji związku, 9) inne zasady określające współdziałanie. Rady gmin uczestniczących w Związku były więc uprawnione podjąć uchwały przyjmujące statut Związku międzygminnego, w którym przekazano kompetencję organowi Związku -Zgromadzeniu do ustalania diet za udział w posiedzeniach organów Związku, czyli określenia kto i na jakich zasadach ustala sposób pokrywania bieżącej działalności Związku. Stąd przepis § 11 pkt 10 Statutu Związku ma swoje umocowanie prawne w przywołanym przepisie ustawy a w konsekwencji także uchwała wydana na jego podstawie jest zgodna z obowiązującym prawem. Statut związku komunalnego jest aktem powszechnie obowiązującego prawa. Organy stanowiące gmin uchwalając statut Związku nie działały więc na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, którego zarzut naruszenia podnosi skarżący. Nawet jednak przyjęcie takiej tezy prowadzi do wniosku, iż nie jest tak oczywiste wyłączenie stosowania art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wobec członków Zgromadzenia Związku. Z mocy art. 69 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym zgromadzenie związku jest organem stanowiącym i kontrolnym zaś kompetencje zgromadzenia związku w zakresie zadań zleconych przez gminy są tożsame z kompetencjami, w jakie ustawa wyposażyła radę gminy. Przepisy te nakazują równocześnie stosować do zgromadzenia związku - odpowiednio przepisy dotyczące gminnego organu stanowiącego. Zgodnie z art. 25 ust 4 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy jest uprawniona do określenia zasad przyznania diet radnym. Stosowanie odpowiednie to stosowanie przy uwzględnieniu specyfiki różnic pomiędzy radą gminy, a zgromadzeniem związku. W ocenie Związku skoro na podstawie wskazanego przepisu rady gmin (organ stanowiący)są uprawnione do określania sposobu wypłaty diet dla radnych to można przyjąć, że odpowiednie stosowanie tego przepisu uzasadnia wypłatę diet członkom Zgromadzenia Związku na mocy uchwały Zgromadzenia, jako organu stanowiącego Związku. W ocenie Zarządu Związku brak jest w obowiązującym prawie jakichkolwiek przeszkód do przyjęcia, że organ stanowiący Związku w oparciu o statut może podejmować uchwały w przedmiocie wypłaty diet dla osób biorących udział w pracach organu Związku. Zgodnie z komentarzem do ustawy o samorządzie gminnym autorstwa Kazimierza Bandarzewskiego, Pawła Chmielnickiego, Wiesława Kisiela i in., jak również w komentarzu autorstwa Romana Hausera, Zygmunta Niewiadomskiego, Joanny Dominowskiej i in., "wykonywanie funkcji członka zgromadzenia związku ma charakter bezpłatny, aczkolwiek dopuszczalne jest, aby zgromadzenie związku międzygminnego podjęło uchwałę w sprawie zwrotu kosztów poniesionych przez daną osobę z tytułu uczestnictwa w zgromadzeniu. Nie ma również podstaw do wykluczenia możliwości pobierania z tego tytułu diet. Możliwość ta musi być jednak wyraźnie ustalona w statucie związku " (J. Korczak, Diety radnych gmin). Odpowiedni przepis, umożliwiający wypłatę diet delegatom na zgromadzenie znalazł się w §11 pkt 10 Statutu Związku Miast i Gmin Dorzecza Parsęty. Wojewoda wskazuje sposób uzyskania gratyfikacji przez członka Zgromadzenia podnosząc, że delegat do tego organu będący radnym danej gminy może otrzymać stosowną podwyżkę diety radnego. Po pierwsze jednak nie każdy z delegatów jest jednocześnie radnym gminy. Po drugie zaś należy wskazać na treść art. 69 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym: "W zakresie zadań zleconych związkowi zgromadzenie wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy". Skoro tak, to Zgromadzenie Związku posiada odpowiednio w ramach zadań zleconych przez gminy (a organy związku tylko takie zadania realizują) kompetencję do przyznania gratyfikacji finansowych za udział w jego organach w takim samym zakresie jak rada gminy. Wykładnia systemowa przemawia więc za równym traktowaniem delegatów. Posługując się wykładnią przepisów reprezentowaną przez wojewodę można dojść do wniosku, iż tylko delegaci będący jednocześnie radnymi mogliby liczyć na diety za udział w organach związku, do którego przynależą ich gminy. Pozostałe osoby takiej możliwości by nie miały. Takie rozumowanie nie da się pogodzić z konstytucyjną zasadą państwa prawa. W ocenie Związku, przyznawanie diet za udział w organach związku jest powszechną, wieloletnią i dotychczas niekwestionowaną praktyką związków komunalnych w Polsce. Ponadto zapis dotyczący ustalania wysokości diet przez Zgromadzenie widnieje w statucie Związku od 1992 roku. Od tego czasu Statut był wielokrotnie zmieniany. Zarówno Wydział Nadzoru i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego, jak i Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji nigdy nie kwestionowały zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa zapisu widniejącego w §11 pkt 10 Statutu Związku Miast i Gmin Dorzecza Parsęty. W piśmie procesowym z dnia [...] r. złożonym na rozprawie ustanowiony przez Związek Miast i Gmin - radca prawny S.P. zaprezentował, na poparcie dotychczasowego stanowiska w sprawie, pogląd prof. Andrzeja Szewca, wyrażony w artykule zamieszczonym w Gazecie Prawnej z dnia [...] r. "Dla kogo dieta, a dla kogo wynagrodzenie". Stwierdził nadto, że dieta powinna rekompensować tak radnemu jak i członkowi organów związku koszty poniesione w związku z wykonywaniem funkcji oraz ewentualnie utracone dochody, jakie mógłby uzyskać z wykonywanej pracy zawodowej, bądź prowadzonej działalności gospodarczej, gdyby nie wykonywał funkcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270)), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Skarga Wojewody podlega rozpatrzeniu na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591, ze zm.), zwanej dalej "u.s.g". Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast, stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie Wojewoda wniósł skargę na przepis § 11 pkt 10 Statutu Związku Miast i Gmin Dorzecza Parsęty, opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Koszalińskiego Nr 10, poz. 74 ze zm., w zakresie dotyczącym przyznania Zgromadzeniu Związku wyłącznej kompetencji do ustalania wysokości diet za udział w pracach organów Związku. Zgodnie z przepisem art. 25 ust 4 u.s.g., na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Stosownie zaś do art. 25 ust.10 u.s.g., Minister właściwy do spraw administracji określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży radnych, uwzględniając celowość zwrotu rzeczywiście poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem mandatu oraz ułatwienie dokonywania rozliczeń. Na podstawie tego upoważnienia, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 31 lipca 2000 r. rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. Nr 66, poz. 800 ze zm.). Przepisy u.s.g. nie definiują pojęcia "dieta". Należy jednak odróżnić pojęcie diety w odniesieniu do radnych czynnych zawodowo (dieta jako pewien rodzaj świadczeń, mających za zadanie kompensowanie utraconych w związku ze sprawowaniem powierzonej funkcji zarobków i poniesionych jednocześnie w związku ze sprawowanym mandatem kosztów) oraz w odniesieniu do radnych nie świadczących zarobkowo pracy (dieta jako rekompensata zarobków, które mogliby wykorzystać, gdyby nie poświęcili się realizacji zadań płynących z powierzonego im mandatu) – por. Alicja Jochymczyk - Komentarz do art. 25 u.s.g., zamieszczony w Systemie Informacji Prawnej Lex. Nie ulega wątpliwości, że powyższe regulacje skierowano do osób wykonujących funkcję radnego (rady gminy, rady miasta). Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest to, czy przytoczone unormowania mogą być stosowane na podstawie art. 69 ust. 3 u.s.g., do ustalania diet za udział w organach związku oraz, czy legalny jest przepis § 11 pkt 10 statutu Zawiązku Miast i Gmin Dorzecza Parsęty przyznający Zgromadzeniu Związku prawo do ustalania wysokości takiej diety. Na wstępie należy porównać organy gminy i związku międzygminnego, ich kompetencje oraz skład. Organami gminy są : rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Rada gminy jest organem stanowiącym, a nadto kontrolnym wobec wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy (art. 18 ust. 2, art. 18a ust. 1 u.s.g.). Wójt natomiast jest organem wykonawczym (art. 26 ust. 1 u.s.g.). Organami związku międzygminnego są: zgromadzenie związku i zarząd związku. Kompetencje tych organów, odpowiadają co do zasady kompetencjom organów gminy (zob. art. 69 ust. 1 i art. 73 ust. 1 u.s.g.). W skład rady gminy wchodzą radni (osoby fizyczne). Związek międzygminny tworzą natomiast gminy (osoby prawne) będące jej uczestnikami. Skład zgromadzenia związku stanowią - co do zasady wójtowie gmin uczestniczących w związku (art.70 ust. 1 u.s.g.). Konstrukcja przepisów u.s.g. wskazuje na wyraźny rozdział funkcji pełnionych w organach gminy i wprowadzenie zakazu łączenia stanowisk (incompatibilitas). I tak osoba będąca radnym, nie tylko nie może pełnić funkcji wójta, ale nie może być z nią nawiązany stosunek pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat. Nie może również pełnić funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy (art. 24a ust. 1 i 2 u.s.g.). Osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat, oraz wykonywać funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy (art. 24b ust. 1 u.s.g.). Z kolei funkcji wójta nie można łączyć, m.in. z członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego, w tym w gminie, w której jest wójtem lub zastępcą wójta. Inaczej rzecz przedstawia się w odniesieniu do organów związku międzygminnego. W skład zgromadzenia związku wchodzą wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) gmin uczestniczących w związku (członkowie). Na wniosek wójta, rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu – zastępcy wójta albo radnemu (art. 70 ust. 1 i 2 u.s.g.).- wg § 10 ust. 3 Statutu Związku Miast i Gmin Dorzecza Parsęty za zgodą rady, gmina może być reprezentowana przez innego członka organu gminy. Jak już wyżej Sąd wskazał, organami związku są zarząd i zgromadzenie, a zatem treść § 11 pkt 10 statutu odnosi się do diety za udział w pracach zgromadzenia oraz zarządu Związku. Zarząd związku jest powoływany przez zgromadzenie spośród jego członków - z tym, że o ile statut tak stanowi, dopuszczalny jest wybór członków zarządu spoza członków zgromadzenia w liczbie nieprzekraczającej 1/3 składu zarządu (art. 73 ust. 3 u.s.g.). Tymczasem art. 25 ust 4 u.s.g. odnosi się do radnych, czyli osób wchodzących w skład organu stanowiącego i kontrolnego gminy. Gdyby zatem postawić znak równości między radnym rady gminy, a członkiem zgromadzenia związku międzygminnego, to z tego punktu widzenia można byłoby uznać za dopuszczalne przyznanie diety oraz zwrotu kosztów podróży - członkom zgromadzenia, wyłącznie z racji pełnienia funkcji w tym organie związku międzygminnego (organ stanowiący i kontrolny). Natomiast przyznanie tego rodzaju należności członkom zarządu (nawet gdy są oni jednocześnie członkami zgromadzenia związku), nie miałoby jurydycznej podstawy. Związek międzygminny nie jest gminą. Mimo ewidentnej więzi tego związku z uczestniczącymi w nim gminami, związek ma osobowość prawną i dysponuje pełną samodzielnością. Członków zgromadzenia nie można jednak uznać za radnych, gdyż nie wiąże ich ze związkiem mandat z tytułu wykonywania funkcji członka organu stanowiącego związku. "Potwierdza to sama ustawa, konsekwentnie posługując się pojęciem "członek" zgromadzenia, a nie "radny" zgromadzenia. Członkostwo zgromadzenia ma charakter organizacyjny. W stosunku do organu wykonawczego gminy - uczestnika związku powstaje ono z chwilą dokonania wyboru danej osoby na stanowisko wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wobec innych osób, reprezentujących gminę - uczestnika, powstaje ono z chwilą podjęcia stosownej uchwały przez radę gminy". (Kazimierz Bandarzawski [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym - Wydanie 3, str. 587; Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis W-wa 2007 r.) . Nie można postawić znaku równości między członkiem zgromadzenia związku międzygminnego, a radnym rady gminy również z tego względu, że członkami zgromadzenia są - z mocy prawa wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast). Mogą natomiast nimi być inne osoby (zastępca wójta, radny) desygnowane przez gminy - uczestników związku, na wniosek wójta (czyli osoby de facto zależne od wójta będącego organem wykonawczym gminy). Powstałaby zatem paradoksalna sytuacja, w której członek zgromadzenia będący wójtem (organ wykonawczy gminy) albo zastępcą wójta, poprzez stosowanie art. 69 ust. 3 u.s.g., uzyskałby świadczenia należne tylko radnym na mocy art. 25 ust. 4 u.s.g. Z utrwalonego stanowiska judykatury wynika, że stosowanie przepisu prawa "odpowiednio" oznacza niezbędną adaptację stosowanej normy do zasadniczych celów i specyfiki instytucji prawnej, do której norma ma być zastosowana (por. wyroki NSA: z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1837/10; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1076/10; z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 686/10). Nie ma- zdaniem Sądu - podstaw do "odpowiedniego" stosowania wobec członków zgromadzenia związku międzygminnego przepisu art. 25 ust. 4 u.s.g., w myśl którego: "na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych." Zgodnie z brzmieniem art. 69 ust. 3 u.s.g., wolą ustawodawcy było, aby do zgromadzenia związku odpowiednio stosować przepisy dotyczące rady gminy. Przepisy Rozdziału 7 u.s.g. nie zawierają natomiast regulacji pozwalającej zgromadzeniu związku międzygminnego ustalać diety dla członków zgromadzenia i zarządu w oparciu o art. 25 ust 4 u.s.g., gdyż adresatem tego przepisu są wyłącznie radni. Odnosząc się do rozważań zawartych w odpowiedzi na skargę i w kwestii kompetencji wojewody, a następnie sądów administracyjnych do zbadania legalności statutu związku międzygminnego przyznać należy, że na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 października 2001r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków (Dz. U. Nr 121, poz. 1307) prawodawca upoważnił wojewodę jedynie do zbadania zgodności z prawem uchwał rad gmin o utworzeniu związku i o przyjęciu statutu. Chyba tylko przez przeoczenie wojewoda nie został upoważniony do zbadania legalności statutu związku międzygminnego (zob. § 2 pkt 4 rozporządzenia). Skład orzekający wyraża jednak pogląd, że przeoczenie to nie powinno skutkować brakiem nadzorczych kompetencji wojewody w stosunku do statutów związków międzygminnych, albowiem statut jest w istocie aktem, na mocy którego związek przejmuje przekazane mu przez gminy zadania oraz wiążące się z wykonywaniem tych zadań prawa i obowiązki publicznoprawne i cywilnoprawne i jako akt prawa miejscowego nie może być wyłączony spod nadzoru wojewody sprawowanego na podstawie kryterium legalności. Odnosząc się z kolei do stanowiska Związku popartego poglądem wyrażonym przez autorów komentarza ustawy o samorządzie gminnym (m.in. Kazimierza Bandarzewskiego, Pawła Chmielnickiego, Wiesława Kisiela, Romana Hausera, Zygmunta Niewiadomskiego, Joanny Dominowskiej), skład orzekający w tej sprawie podziela pogląd, że "wykonywanie funkcji członka zgromadzenia związku ma charakter bezpłatny, aczkolwiek dopuszczalne jest, aby zgromadzenie związku międzygminnego podjęło uchwałę w sprawie zwrotu kosztów poniesionych przez daną osobę z tytułu uczestnictwa w zgromadzeniu" i stąd też rozważenia wymaga możliwość zwrotu kosztów podróży dla członków zgromadzenia. Jednakże w odniesieniu do diet pogląd ten jest nieuprawniony zważywszy na zastrzeżenie tej należności- poprzez odpowiednie do związków międzygminnych stosowanie ustawy o samorządzie gminnym- dla radnych wykonujących mandat we właściwej jednostce samorządu terytorialnego, którą związek nie jest. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).