IV SA/Wa 804/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2012 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania postanowienia z naruszeniem prawa - oddala skargę - P. sp. z o. o. w S. wniosło do Sądu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] grudnia 2010 r. o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa postanowienia Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] maja 1990 r. i o niestwierdzeniu jego nieważności ze względu na wywołane nim nieodwracalne skutki prawne. Stan sprawy jest następujący. P. sp. z o. o. w S. pismem datowanym na 11 czerwca 2010 r. zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o podjęcie działań w celu stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] maja 1990 r. o sprostowaniu wydanego przez Naczelnika Gminy w S. aktu własności ziemi z dnia [...] października 1976 r., którym to postanowieniem dopisano niewymienioną w tym akcie działkę ew. nr [...] położoną w S. oraz zmieniono ogólną powierzchnię uwłaszczonych gruntów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. pismem datowanym na 8 listopada 2010 r. zawiadomiło zainteresowane podmioty o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] maja 1990 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło wydanie z naruszeniem prawa postanowienia Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] maja 1990 r. i nie stwierdziło jego nieważności ze względu na wywołane nim nieodwracalne skutki prawne. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2011 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 848/11 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2011 r. Sąd uznał, że uzupełnienie aktu własności ziemi w trybie sprostowania poprzez dopisanie działki ew. nr [...] oraz zmiana całkowitej powierzchni z 6,15 ha na 6,70 ha zostało dokonane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż doprowadziło do merytorycznej zmiany aktu własności ziemi. W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił, czy postanowienie o sprostowaniu z dnia [...] maja 1990 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne i na czym miałyby one polegać, ponieważ w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2010 r. organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż nastąpiły nieodwracalne skutki prawne z uwagi na liczne podziały dopisanej działki ew. nr [...] oraz chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych zmiany podmiotowe w zakresie praw właścicielskich dotyczące powstałych w wyniku podziału działek. Zdaniem Sądu organ nie podał, jakie skutki prawne postanowienie o sprostowaniu wywołało i jakie znaczenie miały dalsze podziały działki ew. nr [...] i obrót działkami powstałymi z jej podziału. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r. uznając, że postanowienie o sprostowaniu aktu własności ziemi wywołało nieodwracalne skutki prawne, co w świetle art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", jest przeszkodą do stwierdzenia nieważności postanowienia o sprostowaniu aktu własności ziemi. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że wykonując zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r. organ pozyskał dokumenty związane z działką ew. nr [...] położoną w S. w postaci: 1. mapy podziału z wykazem zmian gruntowych, 2. aktów notarialnych: a) z dnia [...] listopada 1980 r. nr [...], b) z dnia [...] czerwca 1990 r. nr [...] i c) z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr [...]. Na podstawie mapy podziału organ ustalił, że działka ew. nr [...] o pow. 0,55 ha została w 1980 r. podzielona na cztery działki: 1) działkę ew. nr [...] o pow. 0,1560 ha, 2) działkę ew. nr [...] o pow. 0,0426 ha, 3) działkę ew. nr [...] o pow. 0,2116 ha i 4) działkę ew. nr [...] o pow. 0,1398 ha. Działki ew. nr [...] i nr [...] zostały scalone w działkę ew. nr [...]. Przedmiotem czynności cywilnoprawnych skutkujących zmianą właścicieli nie była działka ew. nr [...], lecz działki powstałe w wyniku jej podziału. I tak: Na podstawie umowy z dnia [...] listopada 1980 r. zawartej w formie aktu notarialnego nr [...] Skarb Państwa - Rejon Dróg Publicznych nabył od małż. K. i J. T. własność m. in. działki ew. nr [...]. Następnie scalono działki ew. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w działkę ew. nr [...]. Następnie własność działki ew. nr [...] na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 1997 r. zawartej w formie aktu notarialnego nr [...] działający w imieniu Skarbu Państwa Kierownik Urzędu Rejonowego w S. przeniósł własność działki ew. nr [...], powstałej w części z działki ew. nr [...], na rzecz Z. Z kolei działka ew. nr [...] oraz działka nr [...], powstała ze scalenia działek ew. nr [...] i nr [...], na podstawie umowy z dnia [...] czerwca 1990 r. zawartej w formie aktu notarialnego nr [...] zostały nieodpłatnie przekazane przez małż. K. i J. T. na rzecz ich dzieci - S. T., B. T., J. T. i Z. T. Zdaniem organu na nieodwracalne skutki prawne postanowienia o sprostowaniu wskazują: 1. podział działki ew. nr [...] i późniejsze scalenia działek powstałych z podziału działki ew. nr [...] oraz 2. dokonane czynności prawne w sferze własności poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału działki ew. nr [...]. Organ uznał, że nieodwracalne skutki prawne aktu administracyjnego występują wtedy, gdy zniesienie skutków prawnych tego aktu wymaga działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego. Nieodwracalność skutków prawnych danego aktu administracyjnego nie dotyczy skutków z niego wynikających, lecz z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami tego aktu. Organ nie może znieść skutków prawnych powstałych wskutek zmian własnościowych dokonanych na podstawie postanowienia z dnia [...] maja 1990 r. o sprostowaniu aktu własności ziemi. Skargę do Sądu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2012 r. wniosło P. sp. z o. o. w S. zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2 i art. 158 § 2 w zw. z art. 126 k. p. a. oraz art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t. j.: Dz. U. z 2001 r. nr 124, poz. 1361 ze zm.). Zdaniem skarżącego kwestionowane postanowienie z dnia [...] maja 1990 r. nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Odnosząc się do kwestii podziału działki ew. nr [...] i późniejszych scaleń działek powstałych z podziału działki ew. nr [...] skarżący wskazał, że: a) zgodnie z orzecznictwem sądowym podział ani scalenie działek nie jest podstawą do zastosowania art. 156 § 2 k. p. a., gdyż nie są to skutki prawne, lecz skutki faktyczne, które mogą zostać odwrócone (np. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 268/05), b) art. 156 § 2 k. p. a. posługując się wyrażaniem "wywołania" nieodwracalnych skutków prawnych wskazuje na skutki powstałe po wydaniu kwestionowanego aktu, natomiast podziały geodezyjne działki ew. nr [...] nastąpiły przed wydaniem kwestionowanego postanowienia z dnia [...] maja 1990 r. Podobnie sprzedaż działki ew. nr [...] w dniu [...] listopada 1980 r. nastąpiła przed wydaniem tego postanowienia. Odnosząc się natomiast czynności cywilnoprawnych dokonanych po wydaniu kwestionowanego postanowienia z dnia [...] maja 1990 r. skarżący wskazał, iż - choć stanowisko organu ma podstawę w jednym z nurtów orzecznictwa sądowego - to należałoby przyjąć stanowisko prezentowane w drugim nurcie polegające na ujęciu "nieodwracalności skutków prawnych" danego aktu w znaczeniu wąskim, tj. występującym tylko wtedy, gdy nie tylko organ administracji publicznej, lecz także sąd nie jest w stanie znieść skutków prawnych aktu. W tym ujęciu nieodwracalność skutku prawnego wyłącznie w drodze administracyjnej nie spełnia przesłanki z art. 156 § 2 k. p. a. (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 607/07). Stwierdzenie nieważności postanowienia o sprostowaniu z dnia [...] maja 1990 r. potencjalnie umożliwiłoby cofnięcie skutków umów cywilnoprawnych, których przedmiotem były działki wydzielone z działki ew. nr [...], jako że ich nabywcy nie mogli skutecznie nabyć ich własności od osób nie będących ich właścicielami. Cofnięcie takie byłoby możliwe, ponieważ przy żadnej z powyższych umów cywilnoprawnych nabywcy działek nie byli chronieni rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych z uwagi na to, iż nabycia te - z dnia [...] czerwca 1990 r. i z dnia [...] kwietnia 1997 r. - były nieodpłatne (por. teza uchwały SN z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211; wyrok NSA z dnia 16 października 1995 r., sygn. akt IV SA 747/94) albo były odpłatne - jak nabycie z dnia [...] listopada 1980 r. - ale było dokonane przed wydaniem kwestionowanego postanowienia o sprostowaniu z dnia [...] maja 1990 r., stąd nie zostało "wywołane" tym postanowieniem. Ponadto skarżący wskazał, że nabycie z dnia [...] kwietnia 1997 r. części działki ew. nr [...] pochodzącej m. in. z działki ew. nr [...] nie ma bezpośredniego związku postanowieniem z dnia [...] maja 1990 r., a jedynie związek pośredni, gdyż już wcześniej - w dniu [...] listopada 1980 r. - dokonano rozporządzenia działką ew. nr [...]. Pośredni zaś związek nie przesądza o nieodwracalności skutku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt 268/05). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] lutego 2012 r. i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2012 r. nie jest dotknięte wadą mającą wpływ na wynik sprawy, uzasadniającą wyeliminowanie go z obrotu prawnego. W wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r. WSA w Warszawie przesądził, że postanowienie o sprostowaniu z dnia [...] maja 1990 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zmieniło ono bowiem treść aktu własności ziemi z dnia [...] października 1976 r. poprzez dopisanie niewymienionej w tym akcie działki ew. nr [...] położonej w S. oraz zmianie ogólnej powierzchni uwłaszczonych gruntów. Sąd uchylając powyższym wyrokiem postanowienie organu z dnia [...] marca 2011 r. wskazał, że organ nie uzasadnił dlaczego postanowienie o sprostowaniu wywołało nieodwracalne skutki prawne. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p. p. s. a.", ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wydał zaskarżone w niniejszym postępowaniu postanowienie z dnia [...] lutego 2012 r. o utrzymaniu w mocy swego postanowienia z dnia [...] grudnia 2010 r. Organ podtrzymał swoje stanowisko, że postanowienie o sprostowaniu z dnia [...] maja 1990 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne. W ocenie Sądu stanowisko organu jest zgodne z prawem. Jak wskazano wyżej, Sąd w wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r. uznał, że postanowienie o sprostowaniu z dnia [...] maja 1990 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i na podstawie art. 153 p. p. s. a. tym ustaleniem związany jest Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Kwestią sporną było, czy postanowienie o sprostowaniu z dnia [...] maja 1990 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne, co w świetle art. 156 § 2 k. p. a. uniemożliwiłoby stwierdzenie jego nieważności. Zdaniem organu na nieodwracalne skutki prawne postanowienia o sprostowaniu wskazują: 1. podział działki ew. nr [...] i późniejsze scalenia działek powstałych z podziału działki ew. nr [...] oraz 2. dokonane czynności prawne w sferze własności poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału działki ew. nr [...]. Odnośnie stanowiska wyrażonego w pkt 1 Sąd podziela stanowisko skarżącego, że podział i scalenie działek powstałych z dopisanej do aktu własności ziemi działki ew. nr [...] nie ma wpływu na kwestię odwracalności czy nieodwracalności skutków prawnych wywołanych postanowieniem o sprostowaniu z dnia [...] maja 1990 r. Badając istnienie nieodwracalności skutków prawnych należy bowiem brać pod uwagę jedynie skutki prawne, a nie skutki faktyczne, które mogą zostać odwrócone w postępowaniu administracyjnym, a do których należy zaliczyć podział i scalenie działek (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 268/05). Bez znaczenia w tym kontekście jest, kiedy podział czy scalenie nastąpiło: przed czy po wydaniu postanowienia o sprostowaniu z dnia [...] maja 1990 r. Odnośnie jednak stanowiska wyrażonego w pkt 2 Sąd podziela stanowisko organu w zakresie czynności prawnych dokonanych po dniu [...] maja 1990 r. Mimo błędnego stanowiska zajętego przez organ w kwestii znaczenia podziału i scalenia działek przesądziło to o prawidłowości orzeczenia organu i oddaleniu skargi. Sąd podziela stanowisko, że czynności prawne dokonane po dniu [...] maja 1990 r. w sferze własności poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału działki ew. nr [...] wywołały skutki prawne nieodwracalne na drodze postępowania administracyjnego. Chodzi tu o czynności z dnia [...] czerwca 1990 r. oraz z dnia [...] kwietnia 1997 r. W ich wyniku zmieniły właściciela powstałe z dopisanej do aktu własności działki ew. nr [...] odpowiednio działki ew. nr [...] (powstała z działek ew. nr [...] i nr [...]) i nr [...] oraz działka ew. nr [...] (powstała w części z działki ew. nr [...]). W ocenie Sądu do uznania nieodwracalności na drodze administracyjnej skutku prawnego tych czynności w postaci zmiany ich właściciela nie ma znaczenia, że czynności te były nieodpłatne, a tym samym nie chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, ponieważ okoliczności te mogą być badane nie przed organem administracji publicznej, lecz w postępowaniu przed sądem cywilnym w celu wzruszenia tych czynności. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p. p. s. a.