II SA/Gd 289/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skarg E. M.-H. i R. H. oraz Z. I. i Z. I. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 kwietnia 2012 r.; nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 grudnia 2011 r. stwierdził brak podstaw do wydania na podstawie o art. 37 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane nakazu rozbiórki wiaty usytuowanej na posesji przy ul. A. [...] w G. i braku możliwości zastosowania art. 40 wskazanej ustawy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że sprawa była ponownie rozpatrywana z uwagi na wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 256/11. Organ ustalił, że przedmiotowa wiata została wybudowana przez E. M. – H. i R. H. w trakcie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że przeprowadził w dniu 18 sierpnia 2011 r. oględziny, podczas których jednoznacznie ustalono, że wiata ta od 1987 roku pełni funkcję gospodarczą, nie zmieniła wymiarów zabudowy, a usytuowana jest od strony posesji Z. I. i Z. I. bezpośrednio przy drewnianym ogrodzeniu wykonanym przez E. M. – H. i R. H. również w 1987 r. Na podstawie oświadczeń inwestorów organ ustalił, że w 1996 r. drzwi zostały wymienione na aluminiowe rolety, w 2005 r. zdemontowano okna, które w 2006 r. zastąpiono foliowymi roletami. W 2005 r. wymieniono pokrycie dachu tej wiaty. Podczas oględzin inwestorzy oświadczyli, że nie wykonywali żadnych innych prac przy obiekcie. Wskazując na art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. organ wskazał, że w sprawie ma zastosowanie Prawo budowlane z 1974 r. Organ stwierdził, że usytuowanie wiaty nie stoi w sprzeczności z planem miejscowym obowiązującym w dacie jej budowy, co powoduje, że brak jest podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Posadowienie przedmiotowej wiaty nie powoduje również niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, a zatem nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie występują również inne ważne przyczyny określone w art. 37 ust. 2. Organ nie stwierdził także możliwości zastosowania art. 40 ustawy Prawo budowane z 1974 r. Odnosząc się do zastrzeżeń Z. I. i Z. I., organ stwierdził, że zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. i ustalił stan wiaty oraz roboty budowlane związane z tym obiektem. Odwołanie od tej decyzji wnieśli Z. I. i Z. I., domagając się orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. ewentualnie na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Odwołujący zakwestionowali dokonane przez organ I instancji ustalenia, gdyż nie podjął on próby rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ przeprowadził bowiem jedynie oględziny, które sprowadziły się do spisania oświadczeń inwestorów. Odwołujący złożyli natomiast pismo z dnia 31 sierpnia 2011 r., w którym wskazali okoliczności faktyczne sprawy. Pismo to zostało pominięte prze organ I instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 kwietnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zebrany dotychczas materiał dowodowy i dodatkowe dokonane po wyroku sądu oględziny dają podstawę do uznania, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w 1987 r. i po wybudowaniu użytkowany od 1987 r. jako wiata gospodarcza. Wobec faktu, że obiekt ten powstał samowolnie przed 1 stycznia 1995 r., zasadne jest zastosowanie w odniesieniu do niego przepisów art. 37, 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Natomiast po upływie kilku lat od użytkowania wiaty (pierwsze prace w 1996 r.) wprowadzone zostały do obiektu zmiany polegające na zastąpieniu drzwi wahadłowych na aluminiowe rolety, zdemontowaniu okien i zastąpieniu ich foliowymi roletami, wymianie pokrycia wiaty na nową papę i zastąpieniu dachówki ceramicznej blachodachówką. Legalność powyższych robót wykonanych po 1 stycznia 1995 r. może być dokonana po rozstrzygnięciu kwestii samowolnej budowy przedmiotowej wiaty w odrębnym postępowaniu. Oceniając podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie, organ odwoławczy stwierdził, że skutki samowoli budowlanej na gruncie przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane, oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym, które obowiązują w dacie wydania decyzji. Organy administracji publicznej, orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej popełnionej w warunkach, o których mowa w art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane, winny mieć na uwadze zgodność budowy obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie orzekania decyzji, a w razie braku planu z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Po ustaleniu, iż obecnie na terenie danej działki nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ nadzoru budowlanego powinien umożliwić inwestorowi wystąpienie do właściwego organu z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której będzie można ocenić, czy istniejący sposób zagospodarowania terenu tej działki jest zgodny z obowiązującymi przepisami o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z akt sprawy w chwili obecnej omawiany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dlatego organ I instancji prawidłowo wystąpił do inwestorów o przedłożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w celu legalizacji przedmiotowej wiaty. Jednakże wobec skargi skarżących na to pismo organ I instancji odstąpił od tego żądania, tłumacząc dodatkowo swoje stanowisko faktem, iż w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. WSA sprecyzował jasno swoje wytyczne, co do kierunku i zakresu okoliczności wymagających uzupełnienia. Organ I instancji uznał, że wytyczne sądu nie zawierały konieczności dostarczenia przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie przez organ I instancji, że przedmiotowy obiekt powstał przed 1 stycznia 1995 r. i brak obowiązującego obecnie na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadnia zobowiązanie inwestora do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto stwierdził, że pismo z dnia 30 sierpnia 2011 r. wzywające stronę do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nie zawierało informacji o konsekwencjach wynikających z faktu nie przedłożenia takiej decyzji. Powyższe pozwala stwierdzić, iż został naruszony art. 9 K.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że w trybie przepisów art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności dokonuje oceny przesłanki określonej w ust. 1 pkt 1 tego przepisu. Wykluczenie jego zastosowania uzasadnia dalszą analizę przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 37 ust. 2 a następnie art. 40 ustawy. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że dokonane w dniu 8 października 1999 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pomiary przedmiotowej wiaty (dł. 6,6 m, szer. 2,75, wys. 3,35 m,) nieznacznie różnią się od wymiarów dokonanych w dniu 18 sierpnia 2011 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dł. 6,6m, szer. 2,6m, i wys. 3,6m), zatem kwestia ta winna być wyjaśniona. Ponadto zauważył, że w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. WSA wskazał, iż zakres postępowania organu I instancji mający na celu ustalenie stanu faktycznego został szczegółowo wskazany w uzasadnieniu wyroku NSA oraz, że organ winien również wyjaśnić sprawę dotyczącą wydanych decyzji wymienionych przez NSA, tj. decyzji z 15 marca 2006 r. stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 kwietnia 2005 r. i decyzji z 18 maja 2006 r. Organ odwoławczy stwierdził w związku z tym, że w zaskarżonej decyzji brak jest odniesienia się organu I instancji do wcześniej wydanych rozstrzygnięć. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że organ I instancji nie odniósł się do wszystkich zaleceń sądu wykazanych w wyroku, zatem naruszony został art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Uchybienia powyższe pozwalają na stwierdzenie, że w prowadzonym postępowaniu organ naruszył przepisy art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do argumentów odwołania, organ stwierdził, że fakt, iż przedmiotowy obiekt nie posiada pełnej ściany od strony granicy z działką przy ul. J. [...] w G. daje podstawę do uznania go za wiatę. Organ II instancji nie podzielił poglądu odwołujących, że wykonane w przedmiotowej wiacie roboty budowlane spowodowały, iż wiata ta stała się garażem. Wyjaśnił też, że zawarty w odwołaniu zarzut dotyczący usytuowania otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego przy ul. A. [...] nie może być brany pod uwagę, albowiem przedmiotem niniejszego postępowania i zaskarżonego rozstrzygnięcia jest wiata, wybudowana jako odrębna inwestycja. Zgoda sąsiadów na usytuowanie obiektu budowlanego na granicy działek zgodnie nie miała i obecnie nie ma znaczenia. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli E. M. – H. i R. H. oraz Z. I. i Z. I. Skarżący E. M. – H. i R. H. zarzucili: 1. naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nakazanie organowi I instancji przyjęcia określonej wykładni przepisów prawa materialnego; 2. naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, mimo że nie zachodziły przesłanki wskazane w tym przepisie; 3. naruszenie art. 136 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez brak zlecenia organowi I instancji uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie bez uchylania decyzji i przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, 4. naruszenie art. 6 K.p.a. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez wskazanie, że inwestor winien wykazać zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie orzekania również wówczas gdy dana inwestycja była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie jej realizacji, 5. naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie wytycznych i oceny prawnej zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący Z. I. i Z. I. zaskarżyli decyzję w części dotyczącej jej wadliwego uzasadnienia w zakresie wskazania organowi I instancji okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie artykułów 6, 7, 8, 9, 11, i 12 K.p.a. poprzez przewlekłe i nierzetelne prowadzenie mniejszej sprawy przez ponad dwanaście lat; 2. naruszenie artykułu 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne ograniczenie okoliczności, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a co wynika z bezpodstawnego przyjęcia, że organ I instancji poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne i prawne, podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w tej sprawie oraz z obowiązujących przepisów i orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż błędne było: ← uznanie, że organ I instancji prawidłowo przyjął, że obiekt jest otwartą wiatą opartą na granicy posesji o płot, podczas gdy ustalenia faktyczne organu I instancji są wadliwe, niezgodne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, w szczególności z ustaleniami poczynionymi w Opinii SARP 01/01/2012, w rzeczywistości jest to budynek o konstrukcji drewnianej z ścianami z desek i otworami okiennymi; ← zastosowania artykułu 103 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., w wyniku którego przedmiotowa sprawa ma zostać rozstrzygnięta na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 roku mniej korzystnych dla skarżących, co jest niezgodne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, w szczególności z ustaleniami poczynionymi w Opinii SARP 01/01/2012; ← uznanie, że prawidłowe było niezastosowanie artykułu 48 w związku z artykułem 49 ustęp 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., w wyniku czego nie została wydana decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego albo jego części Obiektu Budowlanego, decyzja o doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem; ← zastosowanie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w wyniku czego nie została wydana decyzja o rozbiórce obiektu; ← przyjęcie, że wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego nie zachodzą przesłanki wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.,; ← ograniczenie zakresu niniejszego postępowania poprzez uznanie, że roboty budowlane prowadzone po dacie 1 stycznia 1995 r. nie podlegają ocenie w ramach niniejszego postępowania i mogą być przedmiotem ewentualnego odrębnego postępowania; ← ograniczenie postępowania do rozstrzygnięcia wyłącznie statusu prawnego obiektu budowlanego z pominięciem zgodności z prawem otworów okiennych w ścianie nieruchomości przy ulicy A. [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na powyższe skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2012 r. sprawa ze skargi Z. I. i Z. I. sygn. akt II SA/Gd 290/12 została połączona ze sprawą ze skargi E. M. – H. i R. H. sygn. akt II SA/Gd 289/12 w celu łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Skarżący Z. I. i Z. I. w obszernym piśmie z dnia 1 września 2012 r. podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, podkreślając prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia pomimo błędnego jego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie organu II instancji jest zgodne z prawem. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2011 r. zostały wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 256/11. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345). W orzecznictwie jednoznacznie stwierdza się także, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualny (zob. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, OSP 1999, z. 3, poz. 101 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 256/11 mają zatem istotne znaczenie. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku. Stwierdzić zatem należy, że ocena w nim wyrażona była i jest nadal wiążąca. W konsekwencji nie straciły także na swojej aktualności zalecenia Sądu co do dalszego postępowania. Wobec takiego stanu rzeczy zaskarżone decyzje należało ocenić przy uwzględnieniu treści powyższego wyroku. W uzasadnieniu wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., nawiązując do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał organom administracji, aby w toku dalszego postępowania, które będzie się toczyć po tym wyroku, ustaliły, jaki jest aktualny stan obiektu budowlanego (wiaty) i jakie czynności lub roboty budowlane związane z tym obiektem były wykonywane po 1987 r. Zalecił przy tym dokładne ustalenie stanu faktycznego w sposób nie budzący wątpliwości. Stwierdził, że dopiero ustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla załatwienia sprawy stanu faktycznego sprawy umożliwi ustalenie czy i jakie przepisy prawa materialnego (prawa budowlanego) będą miały w sprawie zastosowanie. Wydanie decyzji dotyczącej przedmiotowej wiaty powinno zostać poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego istotnego w sprawie. Sąd stwierdził, że zakres tego postępowania mającego na celu ustalenie stanu faktycznego został szczegółowo wskazany w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2011 r. (str. 5 i 6 uzasadnienia). Ponadto Sąd wskazał na konieczność ustalenia, jakie znaczenie w sprawie mają wydane w toku postępowania decyzje z 15 marca 2006 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji PWINB z 28 kwietnia 2005 r. nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego garażu (zamiast wiaty) oraz decyzja z dnia 18 maja 2006 r., którą uchylono decyzję z 27 września 2005 r. nakazującą rozbiórkę wiaty. Obowiązkiem ponownie orzekających organów nadzoru budowlanego było staranne zrealizowanie wskazań Sądu co do dalszego postępowania. Tymczasem ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ I instancji nie podjął właściwych działań, ani też nie przeprowadził postępowania dowodowego w zaleconym zakresie, ograniczając się do dowodu z oględzin. Ustalenia w sprawie zostały natomiast dokonane przez organ w oparciu o oświadczenia uczestniczących w tych oględzinach inwestorów. W tej sytuacji uznać należy, że organ nie zrealizował wytycznych Sądu dotyczących sposobu przeprowadzenia dalszego postępowania administracyjnego w sprawie. Naruszył przy tym zasady postępowania dowodowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zalecenia Sądu nie zostały w całości wykonane przez organ I instancji. W szczególności zaś organ I instancji nie odniósł się w wydanej decyzji do kwestii wpływu wskazanych przez Sąd decyzji administracyjnych z 15 marca 2006 r. oraz decyzji z 18 maja 2006 r. Okoliczność ta jako istotna dla rozstrzygnięcia sprawy była już wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż stanowi naruszenie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz wskazuje na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co narusza art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy wskazał także na rozbieżność w dokonanych przez organ I instancji pomiarach spornego obiektu budowlanego, które wykonywane były w trakcie oględzin. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 138 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wbrew zarzutom skargi, rozstrzygnięcie organu II instancji jest zasadne. Podstawowym elementem każdego postępowania administracyjnego jest wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy, gdyż dopiero takie ustalenie daje możliwość rozstrzygania o prawach albo obowiązkach stron. Mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uznać należy, że zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. w niniejszej sprawie było prawidłowe, gdyż zabezpieczyło w ten sposób prawo stron postępowania do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Zasadne jest twierdzenie skarżących, że organ II instancji nie może nakazać organowi I instancji dokonywania wykładni prawa materialnego w określony sposób. Decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Z tego też względu organ administracji I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji (por. wyrok NSA z 21 lutego 2012 r. w sprawie II GSK 9/11, opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, stwierdzenia organu II instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji nieustalonego stanu faktycznego są przedwczesne. Jednocześnie nie można uznać ich za wiążące organ I instancji wskazania interpretacyjne, gdyż organ odwoławczy nie ma uprawnień do ich wydawania. W tym miejscu podkreślić należy, że zarzuty obu skarg dotyczące zastosowania odpowiednich norm prawa materialnego w sprawie nie mogą zostać rozpoznane przez Sąd na obecnym etapie postępowania. Jak wskazano powyżej wyłącznie prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania do niego norm prawa materialnego. Dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustaleniu wszystkich istotnych okoliczności możliwe będzie podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia w przedmiocie spornego obiektu budowlanego, a w dalszej kolejności ewentualna kontrola decyzji pod tym kątem. Odnosząc się do zarzutów Z. I. i Z. I., którzy zakwestionowali postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji, wskazać należy, że adresatem zgłaszanych wniosków dowodowych powinien być organ I instancji ponownie rozpatrujący sprawę i ewentualnie organ odwoławczy. Z cytowanego wyżej art. 7 K.p.a. wynika, że realizując zasadę prawdy obiektywnej organy z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie jest więc wykluczona inicjatywa dowodowa stron postępowania, stąd też strony powinny przedstawić organowi rozpatrującemu sprawę wszelkie dowody mające istotne znaczenie dla sprawy. Podkreślić nadto należy, że sąd administracyjny, stosownie do przywołanego na wstępie art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, kontroluje działania organów administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd sprawdza prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego oraz prawidłowość zastosowania oraz interpretacji przepisów prawa materialnego. Tym samym sąd nie prowadzi postępowania dowodowego ani też nie dokonuje ustaleń okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W żadnym razie Sąd nie może zastąpić organów administracji w tym zakresie. Postępowanie przed sądem z możliwością jedynie przeprowadzenia dowodów z dokumentów ma na celu sprawdzenie, czy organy administracji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy administracyjnej. Wnioski dowodowe powinny być kierowane do organów administracji, a sąd może zbadać jedynie prawidłowość ich rozpatrzenia w świetle norm prawa administracyjnego. Wskazał na to również Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 26 stycznia 2011 r. Sąd ten stwierdził bowiem, że ocena legalności decyzji przez sąd administracyjny nie może polegać na zastąpieniu organów administracji przez sąd poprzez dokonywanie własnych ustaleń faktycznych co do okoliczności, których nie wyjaśniły i nie ustaliły organy administracji. Wyjaśnić jedynie należy, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie administracyjnej jest wyłącznie sporny obiekt budowlany. W związku z tym nie jest możliwe dokonanie w tym postępowaniu oceny zgodności z prawem otworów okiennych w ścianie nieruchomości przy ulicy A. [...], jak domagają się tego w skardze Z.I. i Z. I.. Z uwagi na wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który przy podejmowaniu rozstrzygnięcia winien uwzględnić wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 256/11. Z tych wszystkich względów Sąd oddalił obie skargi na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.