II OSK 1500/12

Dnia 14 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 704/11 w sprawie ze skargi M. H. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia Statutu Uzdrowiska C. w zakresie dotyczącym § 2 ust. 1 pkt 2 tiret 2 załącznika do uchwały 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Gminy Miasta C. na rzecz skarżącego M. H. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. H. na § 2 ust. 1 pkt 1 tiret 2 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie ustanowienia Statutu Uzdrowiska C.. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu [...] czerwca 2010 r. Rada Miejska w C., na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.), dalej ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym, podjęła uchwałę w sprawie ustanowienia Statutu Uzdrowiska C. Skarżący wezwał Radę Miejską w C. do usunięcia naruszenia prawa tą uchwałą, ponieważ narusza ona jego prawo własności. Zawarte w Statucie sformułowania uniemożliwiają precyzyjne określenie przebiegu granic oraz obszaru strefy ochronnej A. W dniu [...] maja 2011r. Rada Miejska w C. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany Statutu Uzdrowiska C. Wprowadzona zmiana polegała na zastąpieniu w § 2 ust. 1 pkt 1 tiret 2 słów "... od pkt 514 biegnie na płd do działki [...].." słowami "... od punktu granicznego nr 514 biegnie na płd do punktu granicznego nr 2291 położonego na granicy działki nr [...]...". Skarżący wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie ustanowienia Statutu Uzdrowiska C., domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 38 pkt 1 i 2 oraz art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, a także załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 marca 2006 r. w sprawie wzorcowego statutu uzdrowiska i wzorcowego statutu obszaru ochrony uzdrowiskowej (Dz. U. Nr 56, poz. 396). Skarżący wskazał, iż źródłem jego interesu prawnego, który został naruszony zaskarżoną uchwałą są przepisy prawa materialnego dotyczące prawa własności. Skarżący podniósł, że działka nr ew. [...], przez którą przebiega granica strefy A i strefy B stanowi naturalną całość, tj. w poprzek niej licząc od punktu granicznego 514 nie przebiegają żadne naturalne granice takie jak cieki wodne, ścieżki, które można byłoby wykorzystać do ustalenia przebiegu granicy pomiędzy strefą A i strefą B. Skarżący zaznaczył również, iż mieszkańcy nie są stronami postępowania administracyjnego o potwierdzeniu możliwości prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego na obszarze, dla którego sporządzono operat uzdrowiskowy, co uniemożliwia kwestionowanie zapisów przyszłego Statutu na etapie prac nad operatem uzdrowiskowym. Natomiast Gmina nie korzystała w tym zakresie z możliwości przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, mimo iż taką możliwość dopuszcza art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wyznaczenie stref ochronnych istotnie ogranicza wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości położonych w poszczególnych strefach ochronnych. Ponadto ustalenia zawarte w Statucie uzdrowiska powinny być powiązane z dokumentami planistycznymi gminy uzdrowiskowej i powinny znaleźć odzwierciedlenie w planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalanie stref uzdrowiskowych powinno uwzględniać dotychczasowe przeznaczenie gruntów oraz stanowić wyważenie interesu gminy i interesów jej poszczególnych mieszkańców. Skarżący podniósł, iż przebieg granicy strefy uzdrowiskowej A po działce [...] w znacznej mierze uniemożliwia mu prowadzenie działalności rolniczej i leśnej, która stanowi jedno z ważnych źródeł jego utrzymania. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy strefa A ma obejmować obszar, na którym są zlokalizowane lub planowane zakłady i urządzenia lecznictwa uzdrowiskowego, a także inne obiekty służące lecznictwu uzdrowiskowemu lub obsłudze pacjenta lub turysty. Jego zdaniem, intencją ustawodawcy nie było objęcie strefą A obszarów służących prowadzeniu gospodarki rolnej. Wskazał, iż na działce nr ew. [...] nie ma zlokalizowanych żadnych obiektów i urządzeń, które mogłyby służyć lecznictwu uzdrowiskowemu lub obsłudze ruchu turystycznego. W ocenie skarżącego poszczególne strefy ochrony uzdrowiskowej mogą być wyznaczane w sposób przypadkowy, tylko po to by dana gmina mogła wykazać się istnieniem ustawowych wskaźników terenów zielonych. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził, że umieszczenie działki skarżącego w strefie A nie narusza prawa. Strefa A obejmuje nie tylko obszar, na którym już są zlokalizowane zakłady lecznictwa uzdrowiskowego i urządzenia lecznictwa uzdrowiskowego oraz inne obiekty z tym związane, lecz także obszar, na którym tego typu obiekty są planowane. Zarówno zgromadzona w sprawie dokumentacja dotycząca planowanego uzdrowiska, jak i oświadczenie złożone przez pełnomocnika organu na rozprawie przed Sądem w dniu 26 stycznia 2012 r. wskazują, że obszar, na którym zlokalizowana jest działka skarżącego został zaliczony do strefy A projektowanego uzdrowiska ze względu na planowany kształt przyszłego uzdrowiska. Dokumenty zgromadzone w aktach sprawy dowodzą, że planując kształt uzdrowiska, organ wziął pod uwagę lokalne uwarunkowania i cel istnienia obszarów ochrony uzdrowiskowej. Potwierdza to zarówno treść Operatu Uzdrowiskowego, jak i decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2009 r., w której wskazywano zasadność objęcia obszarem strefy A także działki, której właścicielem jest skarżący. W świetle obowiązujących przepisów ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, Rada Miejska w C. miała podstawę prawną do zaliczenia działki skarżącego do strefy A. Odnosząc się do kwestii nieprecyzyjnego przebiegu granicy pomiędzy strefą A i B, Sąd pierwszej instancji uznał, że Rada Miejska w C. uchwałą z dnia [...] maja 2011r. doprecyzowała przebieg granicy pomiędzy strefą A i B, zatem przebieg granicy nie budzi już wątpliwości. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, art. 106 § 3 i art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270), dalej P.p.s.a. Zdaniem skarżącego, prawidłowa wykładnia art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych wskazuje, że włączenie nieruchomości do poszczególnych stref ochronnych powinno stanowić skutek działań planistycznych podejmowanych przez gminę, a nie być ich przyczyną. Takie rozumienie powołanego przepisu zapobiega przypadkowemu i pozornemu włączeniu do poszczególnych stref ochrony uzdrowiskowej nieruchomości wyłącznie w celu osiągnięcia minimalnej powierzchni terenów zielonych, jak również pozwala zharmonizować przepisy prawa powszechnie obowiązującego dotyczącego ochrony uzdrowiskowej oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego. Już na etapie sporządzania operatu gmina musi brać pod uwagę ustalenia przyjęte w innych aktach planistycznych, tak by nie doprowadzić do sytuacji, że akty normatywne podejmowane przez gminę będą wzajemnie się wykluczać. Obecnie Statut przewiduje, że na terenie działki skarżącego może być prowadzona działalność uzdrowiskowa i zakazuje prowadzenia działalności rolniczej, podczas gdy Studium oznacza działkę skarżącego jako tereny rolne. Sąd naruszył art. 106 § 3 P.p.s.a., ponieważ zaniechał zbadania dokumentu dotyczącego oceny, czy gmina na etapie opracowywania operatu uzdrowiska brała pod uwagę lokalne uwarunkowania w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Skarżący upatruje bezzasadność włączenia do strefy A jego działki z uwagi na niemożność jej zagospodarowania w sposób w jaki dopuszcza to art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach, w szczególność zasadny jest zarzut naruszenia art. 133 P.p.s.a. Przepisy art. 133 P.p.s.a. nakłada na Sąd obowiązek wydania wyroku na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie. Zakres rozpoznania sprawy jest kształtowany w oparciu o materiał dowodowy, który stanowił podstawę wydania zaskarżonego aktu administracyjnego i znajduje się w aktach sprawy. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie odnosi się tylko w sposób lakoniczny do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie uwzględnia jego całokształtu. Z materiału tego wynika bowiem, że przedmiotem tej sprawy jest nadanie statutu uzdrowisku, które istniało jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, co zostało całkowicie pominięte przez Sąd pierwszej instancji. Kwestia obszarów uznanych za uzdrowiska na podstawie wcześniejszych przepisów została uregulowana w przepisach przejściowych. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, obszary uznane za uzdrowiska na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów stają się uzdrowiskami w rozumieniu tej ustawy. Gmina taka jest obowiązana w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy do sporządzenia i przedłożenia ministrowi właściwemu do spraw zdrowia operatu uzdrowiska i uchwalenia statutu uzdrowiska. Gmina jest również obowiązana do uchwalenia tymczasowego statutu uzdrowiska i przedłożenia go ministrowi właściwemu do spraw zdrowia w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Przepisy przejściowe nie regulują natomiast kwestii obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru uzdrowiska. Ponad to w toku postępowania w sprawie uchwalenia Statutu Uzdrowiska C. przepisy ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym były kilkakrotnie nowelizowane. Obecne brzmienie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym odbiega od brzmienia tej ustawy w dacie podejmowania uchwały. Wszystkie te okoliczności zostały całkowicie pominięte w zaskarżonym wyroku, podczas gdy, ustalenia w jakim brzmieniu i jakie przepisy mają zastosowanie w tej sprawie ma istotne znaczenie zwłaszcza w kontekście zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia jego prawa własności. Co do zasady o sposobie wykonywania prawa własności decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który rozstrzyga o sposobie zagospodarowania nieruchomości i ustala jej przeznaczenie. Jeżeli gmina nie uchwali dla określonego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to zamiast lokalnego porządku przestrzennego ustalonego przez gminę, na tym obszarze obowiązuje porządek przestrzenny kształtowany ustawami oraz zasadą dobrego sąsiedztwa i innymi wymogami ustanowionymi przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do gmin uzdrowiskowych wpływ na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości mają także przepisy statutu uzdrowiska, który wydziela trzy rodzaje stref ochronnych, oznaczonych literami A, B i C. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, w strefie A zlokalizowane są zakłady i urządzenia lecznictwa uzdrowiskowego, obiekty służące obsłudze tego lecznictwa oraz obsłudze pacjenta lub turysty. Procentowy udział terenów zielonych w tej strefie w dacie podejmowania uchwały wynosił nie mniej niż 75 %. Ponadto w strefie A zabrania się szeregu rodzajów działalności w szczególności lokalizowania budownictwa mieszkalnego, uruchamiania pól biwakowych i campingowych, lokalizacji domków turystycznych, trzymania zwierząt gospodarskich, czy prowadzenia działalności rolniczej. W rozpoznawanej sprawie w dacie uchwalania Statutu Uzdrowiska C. nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego, albowiem w świetle obowiązujących wówczas przepisów, nie było obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed uchwaleniem statutu uzdrowiska. Obowiązywało zatem jedynie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zdaniem skarżącego, zgodnie z obowiązującym studium jego działka przeznaczona została do celów rolniczych, podczas gdy zgodnie ze Statutem Uzdrowiska C., z uwagi na włączenie jego działki do strefy A, nie może on takiej działalności prowadzić. W ocenie skarżącego jego prawo własności zostało ograniczone, ponieważ nie może on wykonywać działalności o jakiej mowa w studium, ani działalności dopuszczanej w Statucie (działalności uzdrowiskowej). Wymagało zatem wyjaśnienia, mając na uwadze zarzuty skarżącego, jakie przepisy kształtują sposób wykonywania prawa własności jego nieruchomości, przy uwzględnieniu, że w tej sprawie chodzi o nadanie statutu uzdrowisku, które istniało jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych. Ma to istotne znaczenie z uwagi na kwestię obowiązku uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji na wskazanie podstawy prawnej, która odnosi się do wykonywania prawa własności. Dopiero dokonanie ocen w tym zakresie pozwoli na prawidłowe odniesienie się do zarzutów skargi, czy uchwała w przedmiocie uchwalenia statutu może sama przez się ingerować w prawo własności skarżącego. Tymczasem Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął tę kwestię. Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił obszerny wywód wskazujący na to, że statut uzdrowiska jest aktem prawa miejscowego, natomiast nie odniósł się do istoty zarzutów skarżącego, które sprowadzają się do tego, że w wyniku włączenia jego nieruchomości do strefy A doszło do naruszenia jego prawa własności, poprzez uniemożliwienie jej zagospodarowania w jakikolwiek sposób, w drodze uchwały o nadanie statutu uzdrowiska, która nie może określać przeznaczenia nieruchomości z pominięciem przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy mieć na uwadze, ze z ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych wynika, iż w przypadku nadawania statutu uzdrowiska, uchwalenie statutu uzdrowiska następuje po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A", co oznacza, że o przeznaczeniu terenów na tym obszarze rozstrzyga miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, jeżeli w tej sprawie mają zastosowanie przepisy przejściowe powołanej ustawy (art. 59 i 61), należało rozważyć, czy włączenie nieruchomości skarżącego do strefy "A", co oznacza zmianę przeznaczenia tego terenu w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, może nastąpić z pominięciem przepisów tej ustawy, wyłącznie w drodze uchwalenia statutu uzdrowiska. Sąd pierwszej instancji tego zagadnienia w ogóle nie miał na uwadze, mimo że skarżący podnosił zarzut, że zaskarżona uchwała narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd uznając zarzuty skargi za niezasadne, podniósł jedynie, że planując kształt uzdrowiska, organ wziął pod uwagę lokalne uwarunkowania i cel istnienia obszarów ochrony uzdrowiskowej, co potwierdza treść Operatu Uzdrowiska, jak i decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2009 r., w której wskazano zasadność objęcia obszarem strefy A także działki, której właścicielem jest skarżący. Taki sposób odniesienia się do zarzutów skargi jest niewystarczający. Nie można uznać z góry za prawidłowe włączenie działki skarżącego do strefy A, bez szczegółowego odniesienia się do zarzutów skargi, tylko z tego względu, że tak przyjęto w Operacie Uzdrowiska oraz decyzji Ministra Zdrowia. Z uzasadnienia wyroku może nasuwać się wniosek, że to niezaskarżalna treść Operatu Uzdrowiska, bądź decyzja Ministra Zdrowia, a nie rada gminy rozstrzyga o kształcie strefy ochrony uzdrowiskowej oraz sposobie przeznaczenia nieruchomości. Tym samym z uwagi na to, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał pełnej oceny zaskarżonego Statutu, z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego, właściwych przepisów dotyczących kwestii nadania statutu uzdrowisku, w tym przepisów przejściowych oraz zarzutów podniesionych w skardze, należało uchylić zaskarżony wyrok. Sąd pierwszej instancji z góry przyjął, że nie doszło do naruszenia zasad sporządzania statutu uzdrowiska, powołując się jedynie na ustalenia Operatu Uzdrowisko i decyzji Ministra Zdrowia, a w uzasadnieniu nie została przedstawiona pełna argumentacja, a w szczególności nie odniesiono się do zarzutów przytoczonych w skardze. Sąd nie odniósł się, co należy jeszcze raz podkreślić, do kwestii relacji jaka zachodzi między uchwaleniem statutu a przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności do zasadniczego w tej sprawie zagadnienia, a mianowicie, czy uchwała w sprawie statutu uzdrowiska może samodzielnie rozstrzygać o przeznaczeniu nieruchomości . W toku ponownego rozpoznanie sprawy Sąd powinien odnieść się w sposób wyczerpujący do zarzutów skargi, w szczególności wyjaśnić czy w wyniku uchwalenia Statutu doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego jako właściciela nieruchomości objętej strefą A oraz jakie akty prawa decydują o sposobie korzystania z nieruchomości, a także czy o przeznaczeniu może przesądzać sam Statut. Sąd pierwszej instancji odniesie się także do podniesionej przez Gminę na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym kwestii, iż Rada Gminy podjęła już uchwałę w przedmiocie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego dla strefy A. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.