I OSK 9/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1419/12 o odrzuceniu skargi W. K. na pismo Dyrektora Generalnego Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie niedopuszczenia do dalszego etapu naboru postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1419/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W. K. na pismo Dyrektora Generalnego Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie niedopuszczenia do dalszego etapu naboru. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że w dniu 30 marca 2012 r. w trakcie I etapu naboru na stanowisko Dyrektora Biura Prawnego w Urzędzie Regulacji Energetyki, czyli na wyższe stanowisko służbie cywilnej W. K. został poinformowany przez członków Zespołu Rekrutacyjnego, iż nie został zwolniony z obowiązku sprawdzenia posiadania kompetencji kierowniczych, gdyż nie ma podstaw prawnych do takiego zwolnienia. W odwołaniu od decyzji Zespołu Rekrutacyjnego skarżący podniósł, że zgodnie z art. 46 ustawy o służbie cywilnej posiadanie przez absolwenta Krajowej Szkoły Administracji Publicznej wiedzy, umiejętności i predyspozycji kierowniczych niezbędnych do wypełniania zadań służby cywilnej sprawdzane jest w toku kształcenia w tej szkole i potwierdzane dyplomem jej ukończenia. Pismem z dnia 17 kwietnia 2012 r. Dyrektor Generalny Urzędu Regulacji Energetyki odrzucił odwołanie, powołując się na interpretacje wydaną przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów dotyczącą stosowania art. 56 i art. 202 ustawy o służbie cywilnej, zgodnie którą kandydaci będący absolwentami Krajowej Szkoły Administracji Publicznej podlegają ocenie kompetencji kierowniczych na zasadach określonych w art. 56 ustawy. Poniesiono również, że skarżący został poinformowany o przyjętych zasadach kwalifikacji do poszczególnych etapów naboru przed opuszczeniem sali i rozpoczęciem testów mających na celu zbadanie posiadanych kompetencji kierowniczych kandydatów biorących udział w naborze na stanowisko dyrektora Biura Prawnego. W efekcie ponownego zebrania się w dniu 4 kwietnia 2012 r. Zespół Rekrutacyjny podjął jednomyślnie decyzję o niedopuszczeniu skarżącego do dalszego etapu naboru tj. rozmów kwalifikacyjnych w związku z faktem, niewzięcia przez skarżącego udziału w badaniu kompetencji kierowniczych. Pismem z dnia 7 maja 2012 r., W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Dyrektora Generalnego Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] kwietnia 2012 r. o niedopuszczeniu skarżącego do III etapu naboru na stanowisko Dyrektora Biura Prawnego Urzędu Regulacji Energetyki poprzez nieuznanie posiadanych przez skarżącego kompetencji kierowniczych. Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 46 i art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 227, poz. 1505 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, iż absolwenci KSAP podlegają sprawdzeniu kompetencji kierowniczych w toku naboru na wyższe stanowisko w służbie cywilnej, -art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o Krajowej Szkole Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 63, poz. 266 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż absolwenci KSAP podlegają sprawdzeniu kompetencji kierowniczych w toku naboru na wyższe stanowisko w służbie cywilnej, - art. 202 pkt 2 ustawy o służbie cywilnej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, iż nie ma on zastosowania do absolwentów KSAP mianowanych na urzędników służby cywilnej na podstawie ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej, - art. 113 i art. 183a ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej, poprzez jego niezastosowanie w sprawie. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Zdaniem organu czynności podejmowane w ramach postępowania konkursowego, organizowanego przez Dyrektora Generalnego Urzędu Regulacji Energetyki nie należą do zadań z zakresu administracji, a tym samym w jego działalności nie uwidaczniają się przejawy władztwa administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga podlega odrzuceniu. Sąd wskazał, że W. K. skarży niedopuszczenie go do III etapu naboru na stanowisko Dyrektora Biura Prawnego Urzędu Regulacji Energetyki poprzez nieuznanie posiadanych przez skarżącego kompetencji kierowniczych. Zdaniem Sądu postępowanie kwalifikacyjne, poprzedzające mianowanie w służbie cywilnej, pozostaje poza stosunkiem pracy, ponieważ chodzi w nim jedynie o sprawdzenie kwalifikacji kandydata do mianowania go na określone stanowisko, a nie o mianowanie na to stanowisko. Poprzedza ono powstanie stosunku pracy i kończy się rozstrzygnięciem w postaci ustalenia wyniku konkursu. Kwestie zasad przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego regulują przepisy art. 40-50 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 227, poz. 1505 ze zm.) oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 218, poz. 1695). Powołane przepisy nie przewidują możliwości zaskarżenia czynności podejmowanych w trakcie postępowania kwalifikacyjnego, takich jak w przypadku skarżącego o niedopuszczeniu do kolejnego etapu postępowania jak również samych wyników postępowania kwalifikacyjnego do sądu administracyjnego. Brak jest więc możliwości dokonywania weryfikacji trafności jak i prawidłowości podjętych decyzji o niedopuszczeniu do kolejnego etapu postępowania przez sąd administracyjny, bowiem nie jest to kategoria spraw, w których kontrola sądu administracyjnego jest dopuszczalna. Zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie podkreśla się natomiast, że o ile kontrolą sądu objęta jest decyzja jako akt stosowania prawa materialnego, to nie stanowi podstawy do kontroli ocena egzaminacyjna, będąca wyłącznym atrybutem egzaminatora - por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1994r., sygn. akt SA 1636/94 (ONSA 1995 r. nr 4 poz.176). Sąd stwierdził, iż analiza przepisów art. 3 § 2 p.p.s.a. nie pozwala na zakwalifikowanie zaskarżonych działań Zespołu Rekrutacyjnego polegającego na niedopuszczeniu skarżącego do następnego etapu naboru do żadnej z wymienionych w nim kategorii aktów podlegających zaskarżeniu w trybie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego złożył W. K., będący radcą prawnym. Postanowienie zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) art. 40 – 50 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505, ze zm.) poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia z postępowaniem o uzyskanie mianowania w służbie cywilnej, gdy w rzeczywistości sprawa dotyczy obsadzenia wyższego stanowiska w służbie cywilnej (zresztą przez mianowanego urzędnika służby cywilnej), tj. w rzeczywistości w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 52 i następne ustawy; b) art. 46 ustawy o służbie cywilnej i art. 1 ust. 2 z dnia 14 czerwca 1991 r. o Krajowej Szkole Administracji Publicznej w związku z art. 53 pkt 3 oraz art. 202 pkt 2 ustawy o służbie cywilnej poprzez ich całkowite pominięcie i w konsekwencji niezastosowania w sprawie, w sytuacji gdy sprawa dotyczy obsadzenia wyższego stanowiska w służbie cywilnej; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z innymi niż określony w art. 3 § 2 pkt 1 -3 p.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd I instancji z niezrozumiałych względów odniósł się do przepisów art. 40-50 u.s.c. oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie sposobu przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej (Dz. U. Nr 218, poz. 1695) regulujących postępowanie kwalifikacyjne do uzyskania w służbie cywilnej, które to postępowanie nie jest przedmiotem sprawy. Skarżący wskazał, iż decyzja Dyrektora Generalnego URE wydana w trakcie naboru na wyższe stanowisko w służbie cywilnej (postępowanie konkursowe) prowadzonego w trybie przepisów ustawy o służbie cywilnej oraz poprzedzająca ją decyzja Zespołu Rekrutacyjnego (Komisji Konkursowej) jest czynnością o charakterze władczym, która ma wpływ na prawa i obowiązki uczestników naboru. Wobec tego decyzja ta podlega, zgodnie z art. 3 § 2 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. kontroli sądów administracyjnych. Ponadto przepisy u.s.c. dot. obsadzenia wyższego stanowiska w służbie cywilnej tj. art. 52 i następne u.s.c. są przepisami określającymi m.in. prawa i obowiązki uczestników naboru na wyższe stanowisko. Dodatkowo uprawnienia absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej w toku naboru na wyższe stanowisko w służbie cywilnej regulują przepisy art. 46 u.s.c., art. 1 ust. 2 ustawy o KSAP oraz uzupełniająco art. 202 pkt 2 u.s.c. Tym samym akty (lub czynności) wydane w trakcie naboru na wyższe stanowisko w służbie cywilnej, dot. powyższych uprawnień i obowiązków, podlegają kontroli sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji art. 40 – 50 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505, ze zm.). Wskazać bowiem należy, iż niniejsza sprawa dotyczy naboru na wyższe stanowisko w służbie cywilnej, a zatem zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy art. 52 i następne powołanej ustawy o służbie cywilnej. Tymczasem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przyjął, iż niniejsza sprawa dotyczy postępowania kwalifikacyjnego, które poprzedza mianowanie w służbie cywilnej i do którego zastosowanie mają przepisy art. 40-50 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej. W takiej sytuacji należy stwierdzić, iż przed podjęciem zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd I instancji winien dokonać ustaleń, czy akty i czynności podjęte w trakcie naboru na wyższe stanowisko w służbie cywilnej, w szczególności pismo Dyrektora Generalnego Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] kwietnia 2012 r., podlegają kontroli sądów administracyjnych. Brak rozważań Sądu I instancji w powyższym zakresie powoduje, że zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania kasacyjnego, bowiem zgodnie z uchwałą NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, a takim jest właśnie postanowienie o odrzuceniu skargi. Koszty jakie wiązały się z wniesieniem środka odwoławczego były kosztami niezbędnymi dla celowego dochodzenia praw strony i jako takie będą podlegać rozliczeniu w orzeczeniu kończącym postępowanie.