II SA/Ol 780/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2012 r. sprawy ze skargi A.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Zaskarżoną decyzją z dnia 13 czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza B. przez Dyrektora Regionalnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B.z dnia 19 kwietnia 2012 r., na podstawie art. 17 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), odmawiającą przyznania A.H., świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką J.P. Organ I Instancji ustalił, że J.P. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe i wymaga opieki. Pozostaje w związku małżeńskim z T.P., który nie jest w stanie zajmować się nią, gdyż od 12 lat małżonkowie żyją w separacji, a 2,5 roku temu mąż wyprowadził się z domu i nie utrzymuje żadnych kontaktów z rodziną oraz nieznane jest jego miejsce zamieszkania. Codzienną i stałą opiekę nad J.P. sprawuje jej córka A.H. Przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia był, zdaniem organu fakt, że J.P. pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Od powyższej decyzji odwołała się A.H podnosząc, że jej matka pozostaje w formalnym związku małżeńskim z T.P., ale od 12 lat pozostają w umownej separacji, a od 2,5 roku nie mieszkają razem. Dodała, że T.P. skazany został za przemoc fizyczną i psychiczną nad matką i ma zakaz zbliżania się do J.P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powołując się na art. 17 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 128, 23, 27 kodeksu rodzinnego wyjaśniło, że treść tych przepisów nie pozwala na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad jednym z niepełnosprawnych w stopniu znacznym małżonków, gdy o to świadczenie ubiega się dziecko, a drugi małżonek nie jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Słusznie zatem – zdaniem kolegium organ I Instancji uznał, że to właśnie mąż w pierwszej kolejności zobowiązany jest do dostarczania środków utrzymania. Zdaniem Kolegium faktu tego nie zmienia nawet orzeczenie separacji. Również trudna sytuacja rodzinna odwołującej się nie mogła mieć wpływu na przyznanie świadczenia. A.H. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji. Podkreśliła, że jej matka wymaga stałej, całodobowej opieki, a T.P. nie może opiekować się J.P., gdyż stosował wobec niej przemoc psychiczną i fizyczną i to on stwarza zagrożenia dla zdrowia, a nawet życia matki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm., dalej w skrócie jako K.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten wymienia pozytywne przesłanki, których spełnienie warunkuje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Stosownie do art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Z kolei w ust. 5 art. 17 wymienia negatywne przesłanki, których wystąpienie stanowi przeszkodę do uwzględnienia wniosku. Zgodnie z pkt. 2 lit. a tego ustępu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził, że w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym – w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji – krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Analizowany przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pomijał bowiem możliwość nabycia prawa do pielęgnacyjnego świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym. Trybunał zwrócił też uwagę na niespójność przepisu art. 17 ust. 1 z przepisem ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, czemu dał wyraz w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r., S 1/10, wydanym w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.). Stwierdził, że w obecnym stanie prawnym trudno wskazać ratio legis wymogu, aby – bez względu na okoliczności danej sprawy – przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego było dopuszczalne tylko wtedy, gdy osoba wymagająca opieki nie pozostawała w związku małżeńskim. Jednocześnie Trybunał zaaprobował nadawanie w praktyce sądowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych takiego brzmienia, które nie prowadziłoby do wniosku o wewnętrznej sprzeczności ustawy. Wskazał, iż do organów stosujących przepisy ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym w sposób szczególny podkreślił konieczność prawidłowego stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organ administracji publicznej powinien tak stosować art. 17 ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, aby nie tracić z pola widzenia istoty świadczenia pielęgnacyjnego, sprowadzającej się do pomocy osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Na potrzebę tę zwrócił uwagę w szczególności Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r., I OSK 311/11 (dostępnym w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), podkreślając, że rozstrzygnięcie nie może abstrahować od konkretnych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. Sąd ten wskazał, że sam fakt pozostawania w małżeństwie nie może stanowić w każdej sytuacji przesłanki negatywnej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie NSA okoliczność pozostawania w separacji faktycznej ma wpływ na wykładnię powołanych przepisów i nie może być pomijana. Bezspornie, zgodnie z art. 130 K.r.o. na małżonku spoczywa obowiązek alimentacyjny, z którym zostało związane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, względem drugiego małżonka i wyprzedza on obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Stąd w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych zastrzeżenie o nieprzysługiwaniu świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. Zapis ten nie oznacza jednak, że fakt pozostawania w małżeństwie zawsze uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Takie rozumienie oznaczałoby np., że sam małżonek nie byłby uprawniony do złożenia wniosku, mimo, że w art. 17 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy ustawodawca wyraźnie przyznał mu takie prawo. Ust. 5 pkt 2 lit. a art. 17 musi być interpretowany w zgodzie z treścią ust. 1 i 1a tegoż art. 17 jako jednej instytucji. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie i oświadczeń córki A.H., że wprawdzie w świetle prawa T.P. jest mężem J.P., jednakże od 12 lat małżonkowie są w faktycznej separacji, a od 2,5 roku zamieszkują oddzielnie. Okoliczność ta nie została zweryfikowana przez organy. Nie poczyniły one żadnych wyjaśnień w tym zakresie, a jest to niezbędne dla ustalenia czy mąż może opiekować się J.P. Jeszcze większe znaczenie dla sprawy ma konieczność ustalenia czy T.P. został skazany za fizyczne i psychiczne znęcanie się nad żoną i czy ma orzeczony zakaz zbliżania się do niej. Potwierdzenie tej okoliczności wyklucza bowiem możliwość sprawowania przez niego opieki nad żoną, choćby ze względu na złamanie zakazu orzeczonego przez sąd, ale także ze względu na to, że osoba skazana za przestępstwo znęcania się nie może być jednocześnie, jak słusznie zauważyła skarżąca, zobowiązana do opieki nad nią. Okoliczności powyższe mają kluczowe znaczenie dla sprawy, a ich ustalenie wskaże osobę, która ma spełnić ciążący na niej obowiązek opieki nad niepełnosprawną. Trudno bowiem oczekiwać, że znęcający się nad żoną mąż (o ile okoliczność ta zostanie potwierdzona) jest jednocześnie zobowiązany do opieki na nią. W związku z tym, sam fakt pozostawania J.P. w małżeństwie nie może być bezwzględną przeszkodą do uwzględnienia wniosku córki, która – jak wynika z ustaleń organów - przejęła obowiązek sprawowania opieki nad matką i go faktycznie wykonuje. Może być zatem uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, z mocy art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 listopada 2011r., sygn. akt II SA/Ol 886/11). Należy w tym miejscu przypomnieć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, dominuje pogląd, który podzielił także Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu sygn. akt P 38/09, zgodnie z którym stosowanie do spornego przepisu wyłącznie wykładni językowej jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje ona w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi, takimi jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny (art. 18 i art. 71 Konstytucji RP) oraz równość wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Stosując ten przepis należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej przed jego wykładnią językową. Dokonana w ten sposób wykładnia nie narusza przy tym w żaden sposób art. 6 K.p.a. nakazującego organom działanie na podstawie przepisów prawa. Dodatkowo przywołać można tutaj stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z 25 kwietnia 2003 r., III CZP 8/2003 (OSNC 2004/1/1), zgodnie z którym "wolno odstąpić od sensu językowego wykładni, mimo że przepis jest jasny i oczywisty, gdy prowadzi to do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne, gdy językowe znaczenie przepisu pozostaje w oczywistym konflikcie lub sprzeczności ze znaczeniem innych norm systemu, zwłaszcza gdy te normy mają wyższą moc prawną, gdy znaczenie to prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi, albo gdy znaczenie to prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego". Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji obowiązany będzie w pierwszej kolejności zweryfikować oświadczenie A.H. w celu ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, jednoznacznie wyjaśnić czy T.P. jest w stanie opiekować się swoją żoną, a następnie orzec w zależności od wyników postępowania z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.