II SA/Wr 364/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Szczytnej z dnia 27 października 2011 r. Nr XI/65/11 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Szczytna dla terenów w obrębach: Złotno, Chocieszów, Niwa I. stwierdza nieważność: – § 1 ust. 2 pkt 3, § 5 ust. 1 pkt 4, § 8 ust. 7 zdanie wprowadzające, § 8 ust. 8 i ust. 9, § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, § 11 ust. 3 zdanie wprowadzające w zakresie w jakim wymienione przepisy obejmują symbol 1 RM/MN/UT w części dotyczącej oznaczenia literowego MN; – § 8 ust. 4 w części obejmującej symbol RM/MN/UT; – § 5 ust. 1 pkt 5 we fragmencie "ustala się zakaz lokalizowania nowych wjazdów na teren drogi wojewódzkiej nr 388"; – § 11 ust. 3 pkt 1 we fragmencie "MN (...) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna"; – załącznika nr 3 stanowiącego rysunek planu dla obrębu Złotno, w zakresie symboli RM/MN/UT w części obejmującej oznaczenie literowe MN oraz w zakresie legendy dla tego symbolu we fragmencie "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna"; – załącznika nr 4 stanowiącego rysunek planu dla obrębu Chocieszów, w części definiującej przeznaczenie terenu RM jako "Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wolnostojącej lub bliźniaczej, usługi turystyki, sportu i rekreacji oraz usług publicznych" zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie wskazanym w pkt. I sentencji niniejszego wyroku; III. zasądza od Rady Miejskiej w Szczytnej na rzecz strony skarżącej kwotę 240,00 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów zastępstwa procesowego. Wojewoda Dolnośląski - działając jako organ nadzoru - na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę Rady Miejskiej w Szczytnej Nr XI/65/ll z dnia 27 października 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Szczytna dla terenów w obrębach: Złotno, Chocieszów, Niwa w zakresie § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały we fragmencie: "ustala się zakaz lokalizowania nowych wjazdów na teren drogi wojewódzkiej nr 388" z uwagi na istotne naruszenie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.); terenu określonego symbolem MN wchodzącego w skład obszaru określonego symbolem RM/MN/UT: § 1 ust. 2 pkt 3, § 5 ust. 1 pkt 4, § 8 ust. 4, ust. 7, ust. 8 i ust. 9, § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, § 11 ust. 3, § 11 ust. 3 pkt 1 we fragmencie: "MN (...) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna" oraz w załączniku nr 3 - na rysunku planu w zakresie symbolu MN oraz w legendzie symbol MN oraz we fragmencie: "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna" z powodu istotnego naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.); załącznika Nr 4 w części definiującej przeznaczenie terenu RM we fragmencie: "Tereny zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej lub bliźniaczej, usługi turystyki, sportu i rekreacji oraz usług publicznych" z uwagi na istotne naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 8 ust. 2 i § 9 ust. 1 rozporządzenia ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 196, poz. 1587) oraz pkt 3.3 załącznika Nr 1 do tego rozporządzenia. Argumentując zarzut dotyczący zaskarżonego § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały we fragmencie: "ustala się zakaz lokalizowania nowych wjazdów na teren drogi wojewódzkiej nr 388", organ nadzoru wskazał, że Rada gminy wprowadzając powyższy zapis do postanowień miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego przekroczyła zakres przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikającej z art. 15 u.p.z.p. Przede wszystkim uprawnienia w tym zakresie nie można wyprowadzić z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz z § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego projektu m.p.z.p., gdyż wskazany zakaz nie mieści się w zasadach modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wynikający z art. 15 zakres treściowy m.p.z.p. nie może oznaczać dowolności regulacji w tym zakresie. Rada jako organ właściwy do uchwalania planu miejscowego obowiązana jest do przestrzegania granic udzielonej jej normy kompetencyjnej ograniczanej zakresem zadań i kompetencji innych organów władzy. Kwestie lokalizacji zjazdów z drogi publicznej uregulowane już zostały w ustawie o drogach publicznych, z której wynika, że te kwestie rozstrzygane są w formie decyzji administracyjnej przez zarządcę drogi - art. 29 ustawy o drogach publicznych. Wojewoda stwierdził, że zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych a zarządca drogi jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 29 ust. 1 ustawy, został upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ustawodawca kompetencję w powyższym zakresie na zasadzie wyłączności przyznał zatem zarządcy drogi a jedyną formą prawną rozstrzygania w tej kategorii spraw jest decyzja administracyjna a nie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem strony skarżącej, uznaniowy charakter opisanego zezwolenia powoduje, że źródła ograniczeń dla zarządcy drogi nie mogą stanowić przepisy z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego, w tym również akty prawa miejscowego. Związanie zarządcy drogi treścią m.p.z.p. co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów - w tym lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na jego podstawie decyzji administracyjnych, co powodowałby niedopuszczalne przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminę jako organ właściwy do uchwalenia m.p.z.p. W odniesieniu do drugiego z zarzutów skargi jej autor wskazał na rozbieżność pomiędzy ustaleniami studium a ustaleniami planu miejscowego odnośnie terenu oznaczonego symbolem 1RM/MN/UT. Według planu teren ten przeznaczono pod zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, handlowych i ogrodniczych, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługi turystyki, natomiast w studium ten sam teren oznaczono jako użytki rolne. Z kolei analiza tekstu studium wykazała, że w rozdziale "Kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej w pkt 5.1 Rolnicza przestrzeń produkcyjna mowa jest jedynie o alternatywnym rozwiązaniu dla produkcji rolniczej w postaci prowadzenia gospodarstw agroturystycznych. Zasadniczym przeznaczeniem areałów rolnych powinno być ich wykorzystanie poprzez produkcję rolniczą, z uwzględnieniem wdrażania zasad rolnictwa ekologicznego w obrębie terenów górskich, i dostosowania produkcji rolniczej do warunków przyrodniczych obszaru i zasad jego ochrony. Wobec powyższych ustaleń organ nadzoru uznał, że przeznaczenie terenu 1 RM/MN/UT również pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną przekracza w tym zakresie zamieszczone w studium formy wykorzystania rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Tym samym w tym zakresie ustalenia planu pozostają w sprzeczności z ustaleniami studium. Uzasadniając zarzut odnoszący się do treści załącznika nr 4 w części definiującej przeznaczenie terenu RM jako tereny zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej lub bliźniaczej, usługi turystyki, sportu i rekreacji oraz usług publicznych, z uwagi na istotne naruszenie art. 28 ust 1 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ppkt 3.3. załącznika nr 1 do tego rozporządzenia, organ nadzoru podniósł, że według § 11 ust. 4 pkt 1 uchwały dla terenu oznaczonego symbolem RM ustalono jako przeznaczenie podstawowe" tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych", natomiast w załączniku nr 4 do przedmiotowej uchwały przeznaczenie terenu RM zdefiniowano w legendzie jako "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej, usługi turystyki, sportu i rekreacji oraz usług publicznych". Organ nadzoru wskazał, że ocenie legalności podlega zarówno treść uchwały przyjmującej plan miejscowy, jak i załączniki do tej uchwały a więc również część graficzna. Plan miejscowy składa się bowiem z części tekstowej, stanowiącej treść uchwały, oraz z części graficznej i wymaganych rozstrzygnięć stanowiących załączniki do uchwały. Według § 8 przywołanego rozporządzenia, na projekcie rysunku planu stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu z projektem tekstu. Według rozporządzenia oznaczenie literowe RM oznacza tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (§ 9 w związku z pkt 3.3. załącznika nr 1). W niniejszej sprawie występuje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej załącznikiem graficznym polegająca na błędnym opisaniu przeznaczenia terenu RM. Zgodnie z utrwalonym rzecznictwem ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną narusza zasady sporządzania planu i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały w całości lub części. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna uznała ją za zasadną w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270.) – zwanej dalej p.p.s.a. - zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a więc objęta jest zakresem pkt 5 § 2 art. 3 p.p.s.a. W stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są granicami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego należą bowiem do źródeł prawa o charakterze podustawowym i uchwalane są na podstawie upoważnień ustawowych. Nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Powyższe uwagi wywieść można wprost z zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a konkretnie z jej art. 94 według którego, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 ustawy zasadniczej w związku z jej art. 94 wymaga, aby materia regulowana danym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Natomiast każde unormowanie aktu prawa miejscowego wykraczające poza udzielone upoważnienie, jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności tego aktu. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" wydanych przez inne podmioty powszechnie obowiązujących przepisów kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (tak NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2011 r. II OSK 2385/10). Podejmując uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Miejska w Szczytnej zobligowana była zatem działać w granicach upoważnienia ustawowego i w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.- dalej u.p.z.p). Winna również uwzględnić, że normy kompetencyjne podlegają ścisłej interpretacji - istnieje bowiem zakaz wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA w Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., IV SA/Wr 807/04, publ. OSS z 2005 r., nr 2, poz. 43). Z przedstawionych wyżej względów Sąd podzielił zarzut Wojewody wskazujący, że Rada w ramach określenia zasad modernizacji rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej nie posiada kompetencji do wprowadzanie w planie zakazów lokalizowania nowych wjazdów czy też zjazdów z drogi publicznej. Skład orzekający podziela pogląd prezentowany już wcześniej przez WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 341/11, że ustawowego nakazu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nie można rozumieć jako przyzwolenia ustawodawcy na wprowadzenie generalnego zakazu budowy nowych zjazdów z drogi publicznej. Trafne jest stanowisko skarżącego, że o lokalizacji takich zjazdów (oraz o ich budowie) decydować powinien właściwy organ - zarządca drogi - w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast plan miejscowy powinien zapewniać obsługę komunikacyjną objętych tym planem terenów wskazując np. z której drogi publicznej nieruchomości mają być obsługiwane. Nie można wykluczyć możliwości, że z pewnych względów plan ustali zasadę, że konkretne nieruchomości nie będą obsługiwane z danej drogi publicznej - wówczas konieczne jest określenie innej obsługi komunikacyjnej tych terenów - jednak ustalenia planu nie mogą odnosić się do lokalizacji konkretnych zjazdów i wjazdów (tak też NSA w wyroku z dnia 1 kwietnia 2011 r, II OSK 109/11). Mając powyższe na uwadze zasadnym okazało się stwierdzenie nieważności § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały we fragmencie: "ustala się zakaz lokalizowania nowych wjazdów na teren drogi wojewódzkiej nr 388" z uwagi na istotne naruszenie wymogów u.p.z.p., a zwłaszcza art. 15 ust. 2 pkt 10 tej ustawy. Zasadnie również Wojewoda zarzucił sprzeczność wskazanych w skardze postanowień planu odnoszących się do terenów 1 RM/MN/UT w zakresie w jakim tereny te przeznaczone zostały na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Należy zgodzić się z Wojewodą, że takie przeznaczenie obok przeznaczenia na zabudowę zagrodową i usługi turystyki nie jest zgodne z przewidzianym w studium dla tego terenu przeznaczeniem. Zgodnie z rysunkiem studium przedmiotowy teren oznaczony został symbolem 1 R. Według tekstu planu jest to teren użytków rolnych w obszarze Parku Narodowego Gór Stołowych. Jednocześnie określając kierunki zagospodarowania przestrzennego studium przewiduje funkcję rolniczą, która powinna się rozwijać z preferencją dla rolnictwa ekologicznego. Jako alternatywę dla gospodarstw indywidualnych w ramach funkcji rolniczej studium przewiduje agroturystykę. Mając na uwadze, że studium z założenia jest aktem elastycznym pozwalającym na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych należy przyjąć, że ustalenie przeznaczenia w planie terenu na cele zabudowy zagrodowej i usług turystycznych pozostaje w zgodzie z przyjętym w studium przeznaczeniem terenu. W tym przeznaczeniu - rolniczej przestrzeni produkcyjnej nie mieści się natomiast zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Użytki rolne przewidziane w studium wykluczają bowiem taką zabudowę. W świetle przedstawionych rozważań, podzielając w całości stanowisko zaprezentowane przez organ nadzoru, Sąd uznał za zasadnym stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2 pkt 3, § 5 ust. 1 pkt 4, § 8 ust. 7 zdanie wprowadzające, § 8 ust. 8 i ust. 9, § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, § 11 ust. 3 zdanie wprowadzające w zakresie w jakim wymienione przepisy obejmują symbol 1 RM/MN/UT w części dotyczącej oznaczenia literowego MN, § 8 ust. 4 w części obejmującej symbol literowy MN, § 11 ust. 3 pkt 1 we fragmencie "MN (...) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna" oraz załącznika nr 3 stanowiącego rysunek planu dla obrębu Złotno w zakresie symboli RM/MN/UT w części obejmującej oznaczenie literowe MN oraz w zakresie legendy dla tego symbolu we fragmencie "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna" z powodu istotnego naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd podzielił również zarzuty skargi odnoszące się do sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną polegającą na błędnym opisaniu przeznaczenia terenu RM, a przez to konieczność stwierdzenia nieważności załącznika nr 4 w zakresie w jakim definiuje przeznaczenie terenu RM. Zgodnie z zapisem § 11 ust. 4 pkt 1 uchwały dla terenu oznaczonego symbolem RM ustalono jako przeznaczenie podstawowe: "tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych". Natomiast w załączniku Nr 4 do przedmiotowej uchwały w legendzie opisano przeznaczenie terenu RM jako: "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej, usługi turystyki, sportu i rekreacji oraz usług publicznych". Przypomnieć należy, że rysunek planu jest załącznikiem graficznym do uchwały w sprawie miejscowego planu i obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). W pewnym uproszczeniu stwierdzić można, że rysunek planu stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu planu. Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. A zatem załącznik graficzny nie może zawierać ustaleń innych niż treść uchwały. Powyżej stwierdzona rozbieżność między częścią tekstową a graficzną niniejszego planu oznacza naruszenie zasady sporządzenia planu miejscowego i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały w części dotyczącej jej załącznika nr 4. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II i III wynikało z konieczności zastosowania w sprawie art. 152 oraz 200 p.p.s.a.