II OW 92/12

Dnia 20 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant asystent Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 20 września 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce a Prezydentem Miasta Kielce o wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy dotyczącej budowy budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr [...] przy ul. O. w Kielcach postanawia: wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce jako organ właściwy w sprawie. Pismem z dnia 21 maja 2012 r. (data prezentaty) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego między nim a Prezydentem Miasta Kielce przez wskazanie Prezydenta Miasta Kielce jako organu właściwego do załatwienia sprawy dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego o powierzchni sprzedaży 137,20 m² wraz z instalacjami wewnętrznymi, drogą wewnętrzną i miejscami postojowymi, wybudowanego na terenie działek nr ewid. gruntów [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. O. w Kielcach, w sytuacji prawnej jaka ma miejsce po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wnioskodawca wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Panu S. R. - PHU "[...]" w Kielcach pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego o powierzchni sprzedaży 137,20 m² wraz z instalacjami wewnętrznymi, drogą wewnętrzną i miejscami postojowymi na terenie działek nr ewid. [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. O. w Kielcach (przeniesionej następnie decyzją Nr [...] Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. w Kielcach) i stwierdził nieważność decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta Kielce z dnia 7 listopada 2008 r. Wnioskodawca wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2281/10 oddalił skargę inwestora - [...] Sp. z o.o. w Kielcach na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił ocenę dokonaną w sprawie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzając, iż organ ten prawidłowo przyjął, że weryfikowana decyzja Prezydenta Miasta Kielce została wydana z rażącym naruszeniem prawa pozostając w ewidentnej sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy. Wnioskodawca wyjaśnił, iż przedmiotowy budynek usługowo-mieszkalny zrealizowany został legalnie, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę, a w dacie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] listopada 2008 r. jego budowa była już w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego ukończona, tzn. obiekt znajdował się w takim stanie, by mógł być przeprowadzony jego odbiór i by można było przekazać go do normalnej eksploatacji. Jednakże wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę uniemożliwiło inwestorowi uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wnioskodawca wskazał, iż zawiadomieniem z dnia 12 kwietnia 2012 r. Prezydent Miasta Kielce przekazał według właściwości do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce akta sprawy dotyczące wyżej opisanego obiektu, po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uznając się organem niewłaściwym do jej rozpatrzenia. W uzasadnieniu w/w zawiadomienia organ administracji architektoniczno-budowlanej postawił tezę, iż właściwym do załatwienia sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na dokończenie budowy po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę jest organ nadzoru budowlanego, a swój wywód oparł na przepisie art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że rozpoczęcie albo wznowienie budowy w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia pozwolenia na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Na poparcie tej tezy organ administracji architektoniczno-budowlanej powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. OPS 9/01 wskazując, iż byłby właściwy do rozpoznania sprawy po stwierdzeniu nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę tylko wtedy, gdyby roboty budowlane nie zostały rozpoczęte, bowiem jedynie w przypadku nie rozpoczęcia robót możliwe byłoby wydanie nowego pozwolenia na budowę. Wobec powyższego, zdaniem organu administracji architektoniczno-budowlanej, winna być wydana decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, która należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Powołano przy tym postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. II OW 84/10. W ocenie wnioskodawcy stanowisko to należy uznać za nieprawidłowe. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie przeanalizował wystarczająco wnikliwie obydwu powołanych przez siebie rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego, nadto wyciągnął z nich błędne wnioski. W swoich rozważaniach organ ten pominął istotny dla sprawy fakt, iż wymienione rozstrzygnięcia dotyczą zgoła innego stanu faktycznego i prawnego. Wnioskodawca wskazał, że w niniejszej sprawie do momentu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, realizacja obiektu przebiegała zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami udzielonego pozwolenia na budowę, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce nie wydał postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych ani nie prowadził postępowania w trybie przepisów art. 51 Prawa budowlanego i z tych względów nie ma również podstaw do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Nadto wnioskodawca zauważył, iż powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. OPS 9/01 odnosi się do innego stanu prawnego, dotyczy bowiem pierwotnego brzmienia przepisu art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który uległ zmianie od dnia 25 września 2005 r. Znowelizowany przepis art. 37 ust. 2 tej ustawy wprost przewiduje, że także w przypadku stwierdzenia nieważności bądź uchylenia pozwolenia na budowę konieczne jest uzyskanie od organu administracji architektoniczno-budowlanej nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem obecne brzmienie w/w przepisu zmienionego już po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały sygn. OPS 9/01, na którą powołuje się Prezydent Miasta Kielce wskazuje, że w opisanej wyżej sytuacji uzyskanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jest konieczne niezależnie od tego, na jakim etapie robót budowlanych pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, tj. w trakcie realizacji budowy obiektu, czy też w przypadku faktycznego wykonania wszystkich robót budowlanych. Podkreślono także, iż w piśmiennictwie przyjmuje się, że nowe pozwolenie na budowę w rozumieniu przepisu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej, natomiast pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, dla którego właściwą podstawą prawną jest przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, wydaje organ nadzoru budowlanego (zob. "Prawo budowlane. Komentarz" pod redakcją Z. Niewiadomskiego - Wydawnictwo C. H. BECK, Warszawa 2009, str. 459). Wobec powyższego wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę należy do kompetencji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Jedynie w przypadku, gdy prowadzone było postępowanie dotyczące istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego. Wnioskodawca wskazał, iż w wyroku z dnia 9 marca 2010 r. sygn. II OSK 1680/08 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sytuacji, gdy inwestor realizował inwestycję w czasie, gdy dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, która dopiero później została wyeliminowana z obrotu prawnego, nie ma podstaw aby przyjąć, że zaistniała bezprzedmiotowość postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, uzasadniająca jego umorzenie. W ocenie wnioskodawcy z punktu widzenia przepisów ustawy Prawo budowlane inwestycja jest formalnie zakończona, jeżeli została oddana do użytkowania, przez co rozumie się przyjęcie przez organ nadzoru budowlanego zawiadomienia inwestora zakończeniu budowy obiektu budowlanego bądź udzielenie przez ten organ inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Podstawowym i niezbędnym warunkiem dla zakończenia inwestycji (przyjęcia przez organ nadzoru budowlanego zawiadomienia zakończeniu budowy bądź udzielenia pozwolenia na użytkowanie) jest porównanie jej zgodności z pozwoleniem na budowę. Bezpośrednim skutkiem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę jest brak podstawowego kryterium oceny zgodności realizacji inwestycji z prawem, co w konsekwencji uniemożliwia jej formalne zakończenie. Zatem zakończenie inwestycji przez oddanie do użytkowania w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego może nastąpić jedynie wówczas, gdy inwestor uzyska nową decyzję o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Kielc podtrzymał swoje stanowisko, iż właściwym organem do załatwienia omawianej sprawy jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce. Podniesiono, iż nie do zaakceptowania jest pogląd wyrażony we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, że znowelizowany przepis art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wprost przewiduje, że także w przypadku stwierdzenia nieważności bądź uchylenia pozwolenia na budowę konieczne jest uzyskanie od organu administracji architektoniczno - budowlanej nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w Postanowieniu z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OW 84/10 (Lex nr 953102), z przepisu art. 37 nie można wyprowadzać jakichkolwiek wniosków dotyczących właściwości organów bowiem o tym rozstrzygają przywołane unormowania wynikające z art. 82 ust. 1 i 2 oraz art. 83 Prawa budowlanego. Podniesiono, iż zarzut wnioskodawcy, jakoby przywołana przez organ administracji architektoniczno - budowlanej Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OPS 9/01 jest nieaktualna, bowiem została podjęta w innym stanie prawnym, też jest nietrafiony. Uchwała ta, wprawdzie została podjęta przed nowelizacją przepisów Prawa budowlanego tj. przed 25 września 2005r. ale nie straciła ona na aktualności co do sposobu ustalania właściwości organów, co zostało podkreślone w uzasadnieniu przywołanego już Postanowienia NSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt. II OW 84/10. Sąd dokonując wykładni przepisu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, zwrócił uwagę na jej aspekt gramatyczny, który pozwala na wyprowadzenie kolejnego wniosku, iż pojęcie "rozpoczęcia budowy" należy odnosić do wydania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, a możliwość "wznowienia budowy" do wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych. Interpretacja taka ma również odzwierciedlenie w samej definicji pozwolenia na budowę zawartej w art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego, z której jednoznacznie wynika, że mówiąc o pozwoleniu na budowę, należy przez to rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych, niż budowa obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 K.p.a.), natomiast spór kompetencyjny między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, należących zgodnie z art. 22 § 2 K.p.a. do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Ze względu na występujące w sprawie podmioty oraz wskazywany przez te podmioty brak właściwości do rozpoznania sprawy, w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym. Spór, który zaistniał w niniejszej sprawie powstał po wydaniu decyzji z dnia [...] września 2010 r. przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą to organ ten stwierdził nieważność decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] listopada 2008 r. Decyzja ta została poddana kontroli sądowej, gdyż wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 2281/10 oddalił skargę inwestora na w/w/ decyzję. Nie ulega więc wątpliwości, iż sytuacja jaka wywołała spór w niniejszej sprawie nastąpiła w wyniku błędnej, rażąco naruszającej prawo decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] listopada 2008 r., jednakże nie oznacza to, iż ten sam organ ma teraz naprawiać swoje błędy i wydawać ponownie decyzję o pozwoleniu na budowę. Skutki w/w decyzji na pewno będą odczuwalne dla tego organu w zależności od zakończenia postępowania dotyczącego inwestycji, która powstała w oparciu o tę decyzje, ale te kwestie wykraczają poza ramy niniejszego postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszym postępowaniu podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OW 84/10, iż po zmianie z dniem 26 września 2005 r. przepisu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego nie straciła na aktualności zasada określona w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2001 r. I OPS 9/01, iż powołany wyżej przepis art. 37 ust. 2 przewiduje wydanie nowej decyzji jo pozwoleniu na budowę jedynie w przypadku nie rozpoczęcia robót budowlanych zaś w pozostałych przypadkach wznowienie budowy następuje po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Również w doktrynie takie stanowisko jest akceptowane ( por. komentarz Prawo budowlane pod redakcją Andrzeja Glinieckiego wydanie 1 Lexis Nexis str. 375). Przepis powołanego artykułu nie może zmieniać podziału kompetencji między organami administracji architektoniczno – budowlanej a organami nadzoru budowlanego wynikających z art. 82 ust. 1 i art. 83 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce będąc związany decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. przeprowadzi postępowanie odnośnie zrealizowanej inwestycji i podejmie decyzje w zależności od poczynionych ustaleń i w związku z wydaniem przez GINB w/w decyzji. Zauważyć należy, iż przedmiotem niniejszego postępowania nie jest jak to określił we wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce udzielenie pozwolenia na budowę budynku usługowo – mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. O. w Kielcach a załatwienie sprawy dotyczącej realizacji tegoż budynku czemu dał wyraz Naczelny Sąd Administracyjny określając w sentencji postanowienia właściwy przedmiot sprawy. W konsekwencji należy przyjąć, że właściwą decyzję po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego odnośnie stanu zrealizowanej inwestycji, podejmuje organ nadzoru budowlanego. Fakt zakończenia robót budowlanych przez inwestora i brak postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie jest przeszkodą do procedowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego przez organ nadzoru budowlanego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 15 § 2 zdanie drugie p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.