I OSK 3089/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. i M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Wr 13/12 w sprawie ze skargi J. K. i M. N. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną J. K. i M. N. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący wnieśli o zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania stosownej decyzji w ich sprawie oraz orzeczenia o zwrocie od strony przeciwnej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że ich ojciec – A. K. wniósł do Wojewody Dolnośląskiego w dniu 4 grudnia 1990 r. wniosek o rekompensatę za pozostawione mienie na wschodzie. Po śmierci wnioskodawcy w jego uprawnienia wstąpili skarżący jako spadkobiercy. Wojewoda Dolnośląski postanowieniami z dnia [...] marca 2007 r. i z dnia [...] kwietnia 2007 r. dokonał pozytywnej oceny spełnienia przez wnioskodawcę wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), zaś w dniu 12 lutego 2006 r. zobowiązał się sprawę załatwić w terminie do 31 maja 2006 r. Następnie postanowieniem z dnia 22 maja 2006 r. organ administracji zobowiązał się załatwić sprawę w terminie do 30 listopada 2006 r. Skarżący podkreślili, że żaden z tych terminów nie został dotrzymany. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżących na niezałatwienie w terminie sprawy, Minister Skarbu Państwa postanowieniem z 14 września 2009 r. wyznaczył Wojewodzie dodatkowy termin trzech miesięcy do załatwienia sprawy, który to termin upłynął w dniu 18 grudnia 2009 r. W dalszej części skargi podnieśli, że sporządzili na żądanie organu dwa operaty szacunkowe: z dnia 2 listopada 2007 r. i z dnia 7 października 2011 r., ponosząc z tego tytułu koszty. Skarżący wyjaśnili, że przed złożeniem skargi w sprawie, wnieśli w dniu 2 marca 2012 r., na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który nie został uwzględniony. W ocenie skarżących udzielona na ten wniosek odpowiedź organu wskazuje, że organ nadal nie chce sfinalizować prostej i oczywistej sprawy, trwającej już ponad 21 lat. W ich ocenie Wojewoda Dolnośląski błędnie interpretuje przepis art. 77 § 2 k.p.a., gdyż w aktualnym stanie rzeczy brak jest jakichkolwiek przesłanek, tak formalnych, jak i merytorycznych, do kwestionowania operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Skarżący zarzucili niedopuszczalność wkraczania przez Wojewodę w merytoryczną zasadność operatu szacunkowego. Zdaniem skarżących organ w takim przypadku ma ustalić stan faktyczny sprawy, a ten stan rzeczy został już ustalony. Zdaniem skarżących, Wojewodę obowiązuje reguła administracyjna, że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy spoczywa na organie administracyjnym, a nie na stronie, która już 6 lat temu spełniła warunki do uzyskania rekompensaty za mienie pozostawione na Wschodzie, a żądanie sporządzenia trzeciego operatu szacunkowego w tej samej sprawie jest bezprawne i zmierza w istocie do nieuzasadnionego obciążenia kosztami tego operatu szacunkowego wnioskodawców, co jest nadmiernie uciążliwe, zaś swobodna ocena zgromadzonych dowodów przerodziła się w niedopuszczalną samowolę. Wojewoda Dolnośląski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ, odnosząc się do stawianych w skardze zarzutów, opisał podjęte w sprawie czynności, wskazując, że w postępowaniu z wniosku z dnia 25 listopada 2005 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez wnioskodawcę nieruchomości poza obecnymi granicami Państwa Polskiego, wydał postanowienie z dnia 12 stycznia 2006 r., w którym wyznaczył termin załatwienia tej sprawy do dnia 31 maja 2006 r. Następnie postanowieniem z dnia 22 maja 2006 r. wyznaczono termin załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2006 r. Organ przyznał, że powyższe terminy nie zostały dotrzymane. W dalszej części organ wyjaśnił, że pismem z dnia 14 września 2006 r. wystosowano do Urzędu Miejskiego Wrocławia zapytanie, czy wnioskodawca-właściciel pozostawionej nieruchomości nabył na terenie miasta Wrocławia prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa z zaliczeniem na poczet ceny wartości mienia nieruchomego, pozostawionego poza obecnymi granicami Państwa Polskiego. Urząd Miejski Wrocławia przekazał odpowiedź na powyższe w zapytanie w dniu 17 października 2006 r. Z kolei w piśmie z dnia 22 kwietnia 2007 r. wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku o kserokopię dowodu osobistego. Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2007 r. Wojewoda dokonał pozytywnej oceny spełnienia przez wnioskodawcę wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Powyższym postanowieniem wnioskodawca został wezwany do wyboru formy rekompensaty oraz do przedłożenia operatu szacunkowego określającego wartość pozostawionej nieruchomości. W dniu 2 listopada 2007 r. do Wojewody wpłynęło pismo skarżących informujące, że wnioskodawca zmarł w dniu 8 września 2006 r., tj. przed wydaniem postanowienia z dnia 25 kwietnia 2007 r. Wraz z powyższym pismem został przedstawiony operat szacunkowy opatrzony datą 2 października 2007 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, określający wartość nieruchomości pozostawionej przez wnioskodawcę poza obecnymi granicami Państwa Polskiego. W piśmie z dnia 31 lipca 2008 r. wezwano skarżących do dokonania następujących czynności: 1) sprecyzowania, w terminie 7 dni, czy pismo z dnia 2 listopada 2007 r. traktować jako formalny wniosek o wydanie decyzji, 2) do przedłożenia, w terminie 6 miesięcy, następujących dokumentów: oryginału postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku po wnioskodawcy, dodatkowych dowodów potwierdzających powierzchnię i rok budowy budynków wchodzących w skład pozostawionej nieruchomości, dowodów potwierdzających miejsca zamieszkania skarżących oraz właściciela pozostawionej nieruchomości, oświadczeń skarżących o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty. Wojewoda Dolnośląski, z uwagi na brak przedłożenia wskazanych dokumentów, kolejno pismami z dnia: 31 października 2008 r., 30 września 2009 r. oraz 9 kwietnia 2010 r. ponownie wezwał skarżących o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Wymagane dokumenty wpłynęły do urzędu w dniu 30 kwietnia 2010 r. Organ wskazał także, iż Minister Skarbu Państwa, rozpatrując zażalenie skarżących na niezałatwienie sprawy w terminie, postanowieniem z dnia 14 września 2009 r., uznał to zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Wojewodzie Dolnośląskiemu termin załatwienia sprawy w ciągu 3 miesięcy od daty otrzymania postanowienia, tj. od dnia 18 września 2009 r. Dalej organ podniósł, iż w tak kształtującym się stanie sprawy, postanowieniem z dnia 19 maja 2010 r. uchylił swoje wcześniejsze postanowienie z dnia 25 kwietnia 2007 r. i dokonał pozytywnej oceny spełnienia przez wniosek skarżących wymogów ustawowych. W uzasadnieniu powyższego postanowienia zawarto informacje na temat składników pozostawionej nieruchomości, zaznaczając, że ze względu na brak informacji dotyczących wieku drzewostanu w lesie wycenie powinien podlegać tylko grunt pod lasem. W postanowieniu wskazano także, że dołączony do akt sprawy operat szacunkowy z dnia 30 października 2007 r. nie może stanowić podstawy do wydania decyzji rozstrzygającej przedmiotową sprawę, gdyż opiera się on na informacjach dotyczących pozostawionej nieruchomości zawartych w zeznaniu M. K. z dnia 2 października 2007 r., które nie zostało dopuszczone przez organ prowadzący postępowanie jako dowód w sprawie. W tym postanowieniu wezwano również strony do wyboru formy rekompensaty oraz do przedłożenia nowego operatu szacunkowego określającego wartość pozostawionej nieruchomości. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez skarżących, jednakże Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia 10 listopada 2010 r. stwierdził jego niedopuszczalność. W dalszej kolejności organ prowadzący postępowanie, pismem z dnia 31 sierpnia 2011 r., wezwał skarżących do wskazania w terminie 30 dni, czy przedłożą operat szacunkowy, do doręczenia którego zostali wezwani postanowieniem z dnia 19 maja 2010 r. W dniu 7 października 2011 r. skarżący przedłożyli kolejny operat szacunkowy z dnia 28 września 2011 r., sporządzony przez dotychczasowego rzeczoznawcę majątkowego, określający wartość pozostawionej nieruchomości. Pismem z dnia 28 listopada 2011 r. skarżący zostali poinformowani, że przedłożony przez nich operat szacunkowy z dnia 28 września 2011 r. został sporządzony na podstawie uchylonego postanowienia Wojewody Dolnośląskiego z dnia 25 kwietnia 2007 r. Wobec stwierdzonych nieprawidłowości organ administracji publicznej zwrócił się do stron o wskazanie w terminie 30 dni, czy przedłożą operat szacunkowy, do doręczenia którego zostali wezwani postanowieniem Wojewody z dnia 19 maja 2010 r. Skarżący w udzielonej w dniu 16 grudnia 2011 r. odpowiedzi zakwestionowali ustalenia organu dotyczące przedłożonego przez nich operatu szacunkowego z dnia 28 września 2011 r. i nie uznali za zasadne dostarczenie nowego operatu szacunkowego. W odpowiedzi na stanowisko stron, Wojewoda pismem z dnia 31 stycznia 2012 r. ponownie zwrócił się do skarżących o podjęcie działań zmierzających do właściwego skorygowania operatu z dnia 28 września 2011 r. bądź przedłożenia nowego operatu pod rygorem wydania decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Pismami z dnia 10 lutego 2012 r. i dnia 23 lutego 2012 r. skarżący raz jeszcze zakwestionowali konieczność przedłożenia nowego operatu szacunkowego. Odpowiedź organu na powyższe pisma została wystosowana w dniu 20 marca 2012 r. Na zakończenie Wojewoda Dolnośląski podniósł, że w sprawie został zebrany materiał dowodowy dostateczny do wydania decyzji, wobec czego zostanie ona wydana do dnia 30 czerwca 2012 r. Zdaniem organu przedstawione kalendarium wskazuje, że nie zachodzi stan bezczynności, zaś niedotrzymanie trzymiesięcznego terminu do załatwienia sprawy wyznaczonego postanowieniem Ministra Skarbu Państwa z dnia 14 września 2009 r. wynikało z faktu, że skarżący, pomimo kilkakrotnych wezwań (z dnia 31 lipca 2008 r., z dnia 31 października 2008 r., z dnia 30 września 2009 r. i z dnia 9 kwietnia 2010 r.), uzupełnili braki formalne wniosku dopiero w dniu 30 kwietnia 2010 r., a po wydaniu w dniu 19 maja 2010 r. postanowienia o pozytywnej ocenie spełnienia przez wniosek wymogów nie przedstawili operatu szacunkowego, do którego doręczenia byli wzywani postanowieniem oraz pismami z dnia 31 sierpnia 2011 r., z dnia 28 listopada 2011 r. i z dnia 31 stycznia 2012 r. W piśmie procesowym z dnia 8 czerwca 2012 r. pełnomocnik skarżących wniósł o: 1) nieuwzględnienie odpowiedzi na skargę, a to w związku z de facto uznaniem skargi za uzasadnioną przez zobowiązanie się Wojewody Dolnośląskiego do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę w terminie do dnia 30 czerwca 2012 r.; 2) nałożenie na organ grzywny w wysokości 6-krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej zgodnie z przepisem art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 3) zasądzenie od organu kosztów postępowania skargowego według załączonego spisu kosztów. Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 20 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Wr 13/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. i M. N. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej: 1) zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa skarżących do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 2) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 4) zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżących kwotę 1557,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał na nowelizację przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w wyniku której wprowadzono instytucję przewlekłości postępowania administracyjnego. W sprawie skarżący złożyli bezpośrednio do Sądu w dniu 13 kwietnia 2012 r. skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez ich spadkodawcę nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jednocześnie wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty wydania wyroku oraz wymierzenie temu organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oceniając prezentowane przez skarżących żądania Sąd w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, iż wyraźnie zostało w nich wyartykułowane, iż jest to skarga na bezczynność organu, a nie na przewlekłość postępowania administracyjnego. Omawiany zakres skargi został w pełni podtrzymany przez profesjonalnego pełnomocnika skarżących na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. Sąd wskazał, że realizacja wniosku następuje według przepisów ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 7 ust. 1 tej ustawy Wojewoda, po wszczęciu postępowania, dokonuje oceny spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3, art. 5 ust. 1 i 2, na podstawie dowodów, o których mowa w art. 6 (wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze – dowody te ma dołączyć do wniosku wnioskodawca). Sąd podkreślił, że sprawa dotycząca potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP podlega załatwieniu w formie orzeczenia (w pierwszym etapie – w przypadku pozytywnej oceny dowodów – w formie postanowienia na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy, zaś w drugim etapie decyzji w oparciu o art. 5 ust. 3 powołanej ustawy, ewentualnie w formie decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty na podstawie art. 7 ust. 2 tej ustawy). Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty lub w inny sposób kończy postępowanie. Rozstrzygając taką sprawę, na podstawie posiadanych dowodów poddanych swobodnej ocenie, organ winien ocenić spełnienie przez wnioskodawcę wymogów określonych w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy i wydać stosowne orzeczenie. Natomiast w przypadku niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3, art. 5 ust. 1 i 2, Wojewoda wydaje decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Sąd wskazał, że w tego rodzaju sprawach znajduje zastosowanie art. 35 k.p.a. W szczególności wskazać należy na przepis art. 35 § 1 k.p.a. nakazuje załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Na niezałatwienie sprawy w powyższym terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie przysługuje, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., zażalenie do organu wyższego stopnia, który po myśli art. 37 § 2 k.p.a. może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść do sądu administracyjnego skargę zarówno na bezczynność danego organu, jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie i doktrynie skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie składania przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub na przewlekłość postępowania nie ma zatem znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W sprawie skarżący pismem z dnia 10 czerwca 2008 r. wystąpili do Ministra Skarbu Państwa z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie wnosząc o wyznaczenie dodatkowego 14 dniowego terminu do załatwienia sprawy oraz zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych zaistniałej sytuacji. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia 14 września 2009 r. uznał zażalenie skarżących za uzasadnione i wyznaczył Wojewodzie Dolnośląskiemu termin załatwienia przedmiotowej sprawy w ciągu 3 miesięcy od daty otrzymania postanowienia (wpłynęło do organu w dniu 18 września 2009 r.). Nie budzi zatem wątpliwości, iż skarżący wyczerpali drogę zażaleniową na niezałatwienie sprawy w terminie, co miało miejsce jeszcze przed wejściem w życie noweli z grudnia 2010 r., tj. przed 11 kwietnia 2011 r., kiedy to wprowadzono skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Na co szczególnie należy zwrócić uwagę to fakt, że w okresie poprzedzającym wejście w życie tej noweli skarga na bezczynność służyła uruchomieniu postępowania sądowoadministracyjnego w dwóch przypadkach: w razie unieruchomienia toku instancji administracyjnej oraz w razie opieszałości organu po wszczęciu postępowania administracyjnego. Innymi słowy w poprzednim stanie prawnym utożsamiano bezczynność z przewlekłością postępowania. Uwzględniając powyższe wywody, zdaniem Sądu, przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawy jest oczywiste, przy czym z powodów omówionych powyżej do dnia 10 kwietnia 2011 r. mieściło się ono w desygnacie pojęcia "bezczynność", zaś po tej dacie wypełnia znamiona "przewlekłości postępowania". Postępowanie w sprawie toczy się od dnia 25 listopada 2005 r. i nie zostało zakończone do dnia wyrokowania. W tym okresie Wojewoda Dolnośląski nie dotrzymał zarówno wyznaczonych przez siebie terminów do załatwienia sprawy, jak również nie dochował trzymiesięcznego terminu do załatwienia sprawy wyznaczonego postanowieniem Ministra Skarbu Państwa z dnia 14 września 2009 r. Nie budzi Sądu wątpliwości, że podejmowane przez Wojewodę Dolnośląskiego czynności procesowe nie realizują zasady szybkości i prostoty postępowania, wynikającej z treści art. 12 k.p.a. W szczególności organ, po uzyskaniu informacji o śmierci wnioskodawcy w dniu 8 września 2006 r., kilkakrotnie wzywał jego następców prawnych (pismami z dnia: 31 lipca 2008 r., 31 października 2008 r., 30 września 2009 r. i 9 kwietnia 2010 r.) o uzupełnienie braków formalnych wniosku w zakresie przedłożenia oryginału postanowienia o stwierdzeniu nabyciu spadku albo o dziale spadku, dodatkowych dowodów potwierdzających powierzchnię i rok budowy budynków wchodzących w skład pozostawionej nieruchomości, dowodów potwierdzających miejsca zamieszkania wnioskodawców oraz właściciela pozostawionej nieruchomości, oświadczeń wnioskodawców o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty. Również kilkukrotnie, po wydaniu w dniu 19 maja 2010 r. postanowienia o pozytywnej ocenie spełnienia przez wniosek wymogów ustawowych, Wojewoda wzywał do przedstawienia operatu szacunkowego, do którego doręczenia następcy prawni zmarłego wnioskodawcy byli wzywani w tym postanowieniem oraz kolejnymi pismami z dnia: 31 sierpnia 2011 r., 28 listopada 2011 r. i 31 stycznia 2012 r. W pismach tych organ każdorazowo informował, że przedłożony w sprawie operat szacunkowy z dnia 28 września 2011 r. został sporządzony na podstawie uchylonego postanowienia Wojewody z dnia 25 kwietnia 2007 r. Wskazując na konieczność skorygowania w żądanym zakresie operatu szacunkowego organ informował skarżących, że brak przedłożenia prawidłowo sporządzonego operatu spowoduje konieczność wydania w sprawie decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd, pomimo kilkukrotnego wyznaczenia rygoru wydania w sprawie decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty, Wojewoda Dolnośląski nie wydał decyzji w sprawie. Wymaga w tym miejscu zauważania, że organ administracji publicznej jest obowiązany podejmować wszelkie możliwe dla zakończenia postępowania działania, jednakże takie działania powinny charakteryzować się efektywnością i celowością konieczną dla zakończenia postępowania. W przypadku braku uzupełnienia przez strony postępowania materiału dowodowego, niezbędnego do pozytywnego załatwienia sprawy, organ administracji publicznej nie powinien wystosowywać do stron kolejnych wezwań, lecz obowiązany był wówczas wydać odmowną decyzję. W badanej sprawie Wojewoda Dolnośląski wprawdzie prowadził postępowanie, w ramach którego kierował do skarżących kolejne pisma informujące o konieczności przedłożenia stosownych dokumentów, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył tego postępowania – po upływie wyznaczonych terminów – merytorycznym rozstrzygnięciem. Kierowanie do skarżących kolejnych pism było zbędnym i niecelowym przedłużeniem postępowania, które pozbawiło skarżących prawa do sprawiedliwego postępowania, w którym stronie służy prawo do ponownego rozpoznania sprawy w administracyjnym toku instancji, a następnie ewentualnie prawo do sądu administracyjnego. Mając powyższe na względzie wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przed dniem 11 kwietnia 2011 r. i zobowiązał organ do wydania decyzji w sprawie w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. Z uwagi na to, że żądanie skargi odnosiło się wyłącznie do stwierdzenia bezczynności, nie zaś przewlekłości postępowania, zaś we wcześniejszym toku postępowania administracyjnego, tj. do dnia 10 kwietnia 2011 r., w istotnym stopniu na przedłużenie załatwienia sprawy wpływ miało 14-miesięczne opóźnienie skarżących po śmierci wnioskodawcy w dniu 8 września 2006 r., co skutkowało koniecznością uchylenia postanowienia z dnia 25 kwietnia 2007 r. i wydaniem nowego postanowienia z dnia 19 maja 2010 r. o pozytywnej ocenienie spełnienia wymogów ustawowych, to w ocenie Sądu w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów, na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt I i pkt II sentencji wyroku, w konsekwencji oddalając w pkt III wyroku wniosek o wymierzenie organowi administracji publicznej grzywny w wysokości 6-krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej zgodnie z przepisem art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. J. K. i M. N. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w punkcie II, III, IV. Zarzucili: 1. W pkt II wyroku – naruszenie art. 134 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżących w sytuacji, gdy nie zaszły okoliczności do odstąpienia od zakazu reformationis in peius, – naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec braku ustosunkowania się do zarzutu skargi, które pozwoliłyby dokonać oceny zasadności zapadłego wyroku w zakresie powołanych podstaw zaskarżenia. Kontrola działalności administracji okazała się być w tym zakresie niepełna, gdyż nie wykazano, dlaczego zarzut skarżących okazał się być bezzasadny. Tego typu naruszenie przepisów postępowania ogranicza również kontrolę instancyjną NSA, nie dając poznać przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji przy uznaniu, że nie miało miejsca rażącego naruszenia prawa?, skoro miało (uchwała SN z 3 czerwca 1955 r., I O 9/55,OSNCK 1957, nr 3, poz. 63, oraz postanowienie SN z 25 stycznia 2008 r., III SPP 50/07, OSNP 2009, nr 5-6, poz. 86, wg którego o zasadności skargi przesądza stan rzeczy istniejący w chwili jej wniesienia, a wg postanowienia SN z 11 lipca 2007 r., III SPP 28/07, Lex nr 964476, celem skargi, K 2-3, na przewlekłość (czy bezczynność) jest wymuszenie nadania sprawie odpowiedniego biegu procesowego, a ten bieg nie został nadany nawet po zobowiązaniu organu wyrokiem z 20 września 2012 r., gdyż już 22 października 2012 r. organ uchylił materialnoprawne swe postanowienie z 23 marca 2007 r., co świadczy, iż de facto całe postępowanie przed Sądem I instancji nie osiągnęło zamierzonego celu, – naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec niezastosowania określonego w ustawie w stosunku do naruszenia przez zaskarżony organ art. 138 § 1 pkt. 2 in fine k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a., które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia; 2. W pkt III wyroku – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 54 § 2 tej ustawy polegające na mylnym przyjęciu, że skoro ustawodawca nie określił zakresu terminologicznego pojęcia "przewlekłość prowadzenia postępowania" (s. 7 wyroku), to niewykonanie przez organ obowiązku wydania decyzji w sprawie spełniającej warunki uzyskania rekompensaty za mienie pozostawione na Wschodzie od przeszło 6 lat (K 3) nie może być interpretowane tak, jak to uczynił Sąd I instancji, lecz tak jak to ujmuje prawo materialne – międzynarodowe, - o którym mowa w skardze, K 3 strona druga. A zatem skoro Sąd I instancji sam przyznając, że w poprzednim stanie prawnym utożsamiano bezczynność z przewlekłością postępowania (s. 12 wyroku), a przedmiotową sprawę organ załatwia od 1990 r. – nadal, i od 6 lat tenże sam organ wielokrotnie zobowiązywał się załatwić sprawę w terminie np. do 31 maja 2006 r., do 30 listopada 2006 r., i do 30 czerwca 2012 r. i żadnego terminu nie dotrzymał, to Sąd I instancji nie mógł mieć żądnych wątpliwości, co do uwzględnienia skargi w całości, gdyż zmierzała ona do przełamania wieloletniej bezczynności organu utożsamianej z kwalifikowaną przewlekłością postępowania, o której jest mowa w wyroku NSA z 23 września 1986 r., IV SAB 8/086, ONSA 1986, nr 2, gdyż z punktu widzenia dopuszczalności i zasadności skargi obojętne jest, czy organ nie wydał decyzji z powodu opieszałości, czy też uznania, że zaistniały przesłanki negatywne do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji (wyrok NSA z 5 czerwca 1986 r., IV SAB 23/87 OSN-PG 1989, nr 1, poz. 1). A zatem oddalenie wniosku o ukaranie grzywną dyscyplinującą organ, i wystąpienie Sądu, a w zasadzie sędziego sprawozdawcy p. Ireneusza Dukla w toku postępowania w roli "adwokata" organu, i wykreowanie zaskarżonej części wyroku na podstawie niekompletnych akt administracyjnych (1/10%) i nie wyegzekwowanie (wezwanie) organu do dostarczenia kompletu akt (materiału dowodowego), bez udziału przedstawiciela organu na rozprawie czyni wydany wyrok, niezgodny z prawem (K. Radzikowski, ZNSA 2009/2/50-61), gdyż orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt (art. 133 § 1ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) stanowi podstawę normatywna zasady orzekania, czego skarżący w niniejszej sprawie byli pozbawieni z powodu braku wszystkich akt sprawy. Również naruszenie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na całkowitym braku uzasadnienia istotnych okoliczności dotyczących organu w przedmiocie wymierzenia grzywny za naruszenie przez organ obowiązku z art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz nieustosunkowanie się do treści skargi (K 2-3) świadczy o lekceważącym stosunku do skarżących i ich praw podstawowych wymagających bezwzględnej ochrony. 3. W pkt IV wyroku zasądzenie od organu kwoty 1557,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego zamiast kwoty 43.200.00 zł wynikającej ze spisu kosztów (K 36) będącego umową zawartą pomiędzy skarżącymi a Kancelarią Adwokacką adw. B. T. wiążącą każdy sąd (T. Erciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Komentarz do KPC, cz. I, t. I, Wyd. Prawnicze, Warszawa 1996 r., teza 21 do art. 98 k.p.c., s. 188, co odpowiada także przepisowi art. 98 § 3 k.p.c. i art. 210 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok SA w Poznaniu z 11 sierpnia 2010 r., I A Ca 569/10, Lex nr 756663 w związku z postanowieniem SN z 16 lutego 2011 r., II CZ 202/10, Lex nr 738552 zd. 1 oraz uchwałą SN z 30 maja 1989 r., V KZP 4/89, OSNKW 1989, nr 5-6, poz. 37 i in. Na tych podstawach wnosili: – o zmianę zaskarżonego wyroku w pkt II, III i IV przez ich uchylenie i wydanie orzeczenia, co do istoty sporu, bądź uchylenie i przekazanie sprawy w zaskarżonej części Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, – zasądzenie na rzecz skarżących należnych kosztów niniejszego postępowania (wg spisu kosztów K 36). W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 134 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Zgodnie z art. 134 § 2, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zakaz reformationis in peius nie dotyczy rozpoznania skargi do sądu przez nieuwzględnienie w całości żądania zawartego w skardze. Zakaz dotyczy podważenia przez zastosowanie przez sąd administracyjny wobec aktu lub czynności środków prawnych, w następstwie pozbawienia skarżącego korzystnego rozstrzygnięcia w zakresie uprawnień lub obowiązków. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd dokonał kontroli bezczynności organu oraz oceny czy bezczynność wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd stwierdził, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu, zobowiązując Wojewodę Dolnośląskiego do wydania decyzji. Dokonał też ustaleń i wywiódł, że ze względu na ustalenia stanu faktycznego sprawy, przy udziale stron, nie ma podstaw do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa. W skardze kasacyjnej przez powołanie na naruszenie art. 55 § 1 i art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wyprowadzono rażącego naruszenia prawa. Art. 55 § 1, jak i art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera regulację procesową, nie stanowi przepisu prawa materialnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozpoznał sprawę na podstawie akt, zobowiązując organ do wydania decyzji. Wskazał na podejmowane czynności w toku prowadzonego postępowania. Brak udziału na rozprawie przedstawiciela organu nie podważył praw procesowych strony skarżącej. W sprawie, na podstawie art. 91 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie zarządził stawienia się strony przeciwnej osobiście lub przez pełnomocnika. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c reguluje stosowanie środka wobec zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Zakres rozpoznania sprawy wyznaczony skargą na bezczynność organu nie dawał podstaw do zastosowania środka prawnego przez Sąd wobec wydanych w toku rozpoznawania sprawy postanowień. Zgodnie z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dla końcowego załatwienia sprawy, w przypadku skargi na bezczynność organu, nie ma podstaw do wkroczenia w merytoryczną zgodność z przepisami prawa podejmowanych czynności postępowania wyjaśniającego. Sąd stwierdzając bezczynność organu, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Nie stanowi zatem naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi niezastosowanie środków wobec wydanych postanowień. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozpoznał skargę na bezczynność, uznając ją za zasadną. Środki stosowane w razie uznania skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania reguluje art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który w art. 149 § 2 stanowi, że "Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6". Art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stanowi podstawy do grzywny w razie bezczynności organu. Brak przytoczenia podstaw kasacyjnych w zakresie zaskarżenia pkt IV wyroku. Takimi podstawami nie są powołane przepisy k.p.c. oraz art. 210 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut naruszenia art. 210 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Według art. 210 "Strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie niezbędnych kosztów. Stronę działającą bez adwokata lub radcy prawnego sąd powinien pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie (§ 1). Przepis § 1 nie ma zastosowania w przypadku orzekania na posiedzeniu niejawnym, gdy strona nie jest reprezentowana przez adwokata lub radcę prawnego. W takich przypadkach o kosztach należnych stronie sąd orzeka z urzędu (§ 2)". Art. 210 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje wyłącznie warunek zachowania prawa do zwrotu kosztów postępowania. Nie reguluje zasad przyznawania wynagrodzenia profesjonalnym pełnomocnikom. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.