II SAB/Wr 13/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Protokolant: Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi J.K. i M. N. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa skarżących do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących kwotę 1557,00 zł (tysiąc pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J.K. i M.N., zwani dalej skarżącymi, złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, na bezczynność Wojewody D. w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący wnieśli o zobowiązanie Wojewody D. do wydania stosownej decyzji w ich sprawie oraz orzeczenia o zwrocie od strony przeciwnej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że ich ojciec- A. K., zwany dalej wnioskodawcą, wniósł do Wojewody D. w dniu 4 grudnia 1990 r. wniosek o rekompensatę za pozostawione mienie na wschodzie. Po śmierci wnioskodawcy w jego uprawnienia wstąpili skarżący jako spadkobiercy. Wojewoda D. postanowieniami z dnia 23 marca 2007 r. i z dnia 25 kwietnia 2007 r. dokonał pozytywnej oceny spełnienia przez wnioskodawcę wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm., dalej w skrócie u.r.p.r.), zaś w dniu 12 lutego 2006 r. zobowiązał się sprawę załatwić w terminie do 31 maja 2006 r. Następnie postanowieniem z dnia 22 maja 2006 r. organ administracji zobowiązał się załatwić sprawę w terminie do 30 listopada 2006 r. Autorzy skargi podkreśli, że żaden z tych terminów nie został dotrzymany. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżących na niezałatwienie w terminie sprawy, Minister Skarbu Państwa postanowieniem z 14 września 2009 r. wyznaczył Wojewodzie dodatkowy termin trzech miesięcy do załatwienia niniejszej sprawy, który to termin upłynął w dniu 18 grudnia 2009 r. W dalszej części skargi jej autorzy podnieśli, że sporządzili na żądanie organu dwa operaty szacunkowe: z dnia 2 listopada 2007 r. i z dnia 7 października 2011 r., ponosząc z tego tytułu koszty. Skarżący wyjaśnili, że przed złożeniem skargi w niniejszej sprawie, wnieśli w dniu 2 marca 2012 r., na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który nie został uwzględniony. W ocenie skarżących udzielona na ten wniosek odpowiedź organu wskazuje, że organ nadal nie chce sfinalizować prostej i oczywistej sprawy, trwającej już ponad 21 lat. W ich ocenie Wojewoda D. błędnie interpretuje przepis art. 77 § 2 k.p.a., gdyż w aktualnym stanie rzeczy brak jest jakichkolwiek przesłanek, tak formalnych, jak i merytorycznych, do kwestionowania operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Skarżący zarzucili niedopuszczalność wkraczania przez Wojewodę w merytoryczną zasadność operatu szacunkowego. Zdaniem skarżących organ w takim przypadku ma ustalić stan faktyczny sprawy, a ten stan rzeczy został już ustalony. Zdaniem skarżących, Wojewodę obowiązuje reguła administracyjna, że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy spoczywa na organie administracyjnym, a nie na stronie, która już 6 lat temu spełniła warunki do uzyskania rekompensaty za mienie pozostawione na Wschodzie, a żądanie sporządzenia trzeciego operatu szacunkowego w tej samej sprawie jest bezprawne i zmierza w istocie do nieuzasadnionego obciążenia kosztami tego operatu szacunkowego wnioskodawców, co jest nadmiernie uciążliwe, zaś swobodna ocena zgromadzonych dowodów przerodziła się w niedopuszczalną samowolę. Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ, odnosząc się do stawianych w skardze zarzutów, opisał podjęte w sprawie czynności, wskazując, że w postępowaniu z wniosku z dnia 25 listopada 2005 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez wnioskodawcę nieruchomości poza obecnymi granicami Państwa Polskiego, wydał postanowienie z dnia 12 stycznia 2006 r., w którym wyznaczył termin załatwienia tej sprawy do dnia 31 maja 2006 r. Następnie postanowieniem z dnia 22 maja 2006 r. wyznaczono termin załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2006 r. Organ przyznał, że powyższe terminy nie zostały dotrzymane. W dalszej części organ wyjaśnił, że pismem z dnia 14 września 2006 r. wystosowano do Urzędu Miejskiego Wrocławia zapytanie, czy wnioskodawca- właściciel pozostawionej nieruchomości nabył na terenie miasta Wrocławia prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa z zaliczeniem na poczet ceny wartości mienia nieruchomego, pozostawionego poza obecnymi granicami Państwa Polskiego. Urząd Miejski W. przekazał odpowiedź na powyższe w zapytanie w dniu 17 października 2006 r. Z kolei w piśmie z dnia 22 kwietnia 2007 r. wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku o kserokopię dowodu osobistego. Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2007 r. Wojewoda dokonał pozytywnej oceny spełnienia przez wnioskodawcę wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 oraz art. 5 ust. 1 i 2 u.r.p.r. Powyższym postanowieniem wnioskodawca został wezwany do wyboru formy rekompensaty oraz do przedłożenia operatu szacunkowego określającego wartość pozostawionej nieruchomości. W dniu 2 listopada 2007 r. do Wojewody wpłynęło pismo skarżących informujące, że wnioskodawca zmarł w dniu 8 września 2006 r., tj. przed wydaniem postanowienia z dnia 25 kwietnia 2007 r. Wraz z powyższym pismem został przedstawiony operat szacunkowy opatrzony datą 2 października 2007 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, określający wartość nieruchomości pozostawionej przez wnioskodawcę poza obecnymi granicami Państwa Polskiego. W piśmie z dnia 31 lipca 2008 r. wezwano skarżących do dokonania następujących czynności: 1) sprecyzowania, w terminie 7 dni, czy pismo z dnia 2 listopada 2007 r. należy traktować jako formalny wniosek o wydanie decyzji, 2) do przedłożenia, w terminie 6 miesięcy, następujących dokumentów: oryginału postanowienia o stwierdzeniu nabyciu spadku albo o dziale spadku po wnioskodawcy, dodatkowych dowodów potwierdzających powierzchnię i rok budowy budynków wchodzących w skład pozostawionej nieruchomości, dowodów potwierdzających miejsca zamieszkania skarżących oraz właściciela pozostawionej nieruchomości, oświadczeń skarżących o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty. Wojewoda D., z uwagi na brak przedłożenia wskazanych dokumentów, kolejno pismami z dnia: 31 października 2008 r., 30 września 2009 r. oraz 9 kwietnia 2010 r. ponownie wezwał skarżących o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Wymagane dokumenty wpłynęły do urzędu w dniu 30 kwietnia 2010 r. Organ wskazał także, iż Minister Skarbu Państwa, rozpatrując zażalenie skarżących na niezałatwienie sprawy w terminie, postanowieniem z dnia 14 września 2009r., uznał to zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Wojewodzie D. termin załatwienia sprawy w ciągu 3 miesięcy od daty otrzymania postanowienia, tj. od dnia 18 września 2009 r. Dalej organ podniósł, iż w tak kształtującym się stanie sprawy, postanowieniem z dnia 19 maja 2010 r. uchylił swoje wcześniejsze postanowienie z dnia 25 kwietnia 2007 r. i dokonał pozytywnej oceny spełnienia przez wniosek skarżących wymogów ustawowych. W uzasadnieniu powyższego postanowienia zawarto informacje na temat składników pozostawionej nieruchomości, zaznaczając, że ze względu na brak informacji dotyczących wieku drzewostanu w lesie wycenie powinien podlegać tylko grunt pod lasem. W postanowieniu wskazano także, że dołączony do akt sprawy operat szacunkowy z dnia 30 października 2007 r. nie może stanowić podstawy do wydania decyzji rozstrzygającej przedmiotową sprawę, gdyż opiera się on na informacjach dotyczących pozostawionej nieruchomości zawartych w zeznaniu M. K. z dnia 2 października 2007 r., które nie zostało dopuszczone przez organ prowadzący postępowanie jako dowód w sprawie. W tym postanowieniu wezwano również strony do wyboru formy rekompensaty oraz do przedłożenia nowego operatu szacunkowego określającego wartość pozostawionej nieruchomości. Powyższe postanowienie został zaskarżone przez skarżących, jednakże Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia 10 listopada 2010 r. stwierdził jego niedopuszczalność. W dalszej kolejności organ prowadzący postępowanie, pismem z dnia 31 sierpnia 2011 r., wezwał skarżących do wskazania w terminie 30 dni, czy przedłożą operat szacunkowy, do doręczenia którego zostali wezwani postanowieniem z dnia 19 maja 2010 r. W dniu 7 października 2011 r. skarżący przedłożyli kolejny operat szacunkowy z dnia 28 września 2011 r., sporządzony przez dotychczasowego rzeczoznawcę majątkowego, określający wartość pozostawionej nieruchomości. Pismem z dnia 28 listopada 2011 r. skarżący zostali poinformowani, że przedłożony przez nich operat szacunkowy z dnia 28 września 2011 r. został sporządzony na podstawie uchylonego postanowienia Wojewody D. z dnia 25 kwietnia 2007 r. Wobec stwierdzonych nieprawidłowości organ administracji publicznej zwrócił się do stron o wskazanie w terminie 30 dni, czy przedłożą operat szacunkowy, do doręczenia którego zostali wezwani postanowieniem Wojewody z dnia 19 maja 2010 r. Skarżący w udzielonej w dniu 16 grudnia 2011 r. odpowiedzi zakwestionowali ustalenia organu dotyczące przedłożonego przez nich operatu szacunkowego z dnia 28 września 2011 r. i nie uznali za zasadne dostarczenie nowego operatu szacunkowego. W odpowiedzi na stanowisko stron, Wojewoda pismem z dnia 31 stycznia 2012 r. ponownie zwrócił się do skarżących o podjęcie działań zmierzających do właściwego skorygowania operatu z dnia 28 września 2011r. bądź przedłożenia nowego operatu pod rygorem wydania decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Pismami z dnia 10 lutego 2012 r. i dnia 23 lutego 2012 r. skarżący raz jeszcze zakwestionowali konieczność przedłożenia nowego operatu szacunkowego. Odpowiedź organu na powyższe pisma została wystosowana w dniu 20 marca 2012 r. Na zakończenie Wojewoda D. podniósł, że w sprawie został zebrany materiał dowodowy dostateczny do wydania decyzji, wobec czego zostanie ona wydana do dnia 30 czerwca 2012 r. Zdaniem organu przedstawione kalendarium wskazuje, że nie zachodzi stan bezczynności, zaś niedotrzymanie trzymiesięcznego terminu do załatwienia sprawy wyznaczonego postanowieniem Ministra Skarbu Państwa z dnia 14 września 2009 r. wynikało z faktu, że skarżący, pomimo kilkakrotnych wezwań (z dnia 31 lipca 2008 r., z dnia 31 października 2008 r., z dnia 30 września 2009 r. i z dnia 9 kwietnia 2010 r.), uzupełnili braki formalne wniosku dopiero w dniu 30 kwietnia 2010 r., a po wydaniu w dniu 19 maja 2010 r. postanowienia o pozytywnej ocenie spełnienia przez wniosek wymogów ustawowych nie przedstawili operatu szacunkowego, do którego doręczenia byli wzywani tym postanowieniem oraz pismami z dnia 31 sierpnia 2011 r., z dnia 28 listopada 2011 r. i z dnia 31 stycznia 2012 r. W piśmie procesowym z dnia 8 czerwca 2012 r. pełnomocnik skarżących wniósł o: 1) nieuwzględnienie odpowiedzi na skargę, a to w związku z de facto uznaniem skargi za uzasadnioną przez zobowiązanie się Wojewody D. do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę w terminie do dnia 30 czerwca 2012 r.; 2) nałożenie na organ grzywny w wysokości 6- krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej zgodnie z przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a.; 3) zasądzenie od organu kosztów postępowania skargowego według załączonego spisu kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm., dalej jako: nowela z grudnia 2010r.) wprowadzono do k.p.a. instytucję przewlekłości postępowania administracyjnego. Przepis art. 37 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym po myśli art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nowelą z grudnia 2010 r. zmieniono również brzmienie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270, dalej jako: "p.p.s.a."), mocą którego od dnia 11 kwietnia 2011 r. sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tj. w sprawach, w których sądy administracyjne właściwe są do rozpoznawania skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Nowo zredagowany przepis art. 149 p.p.s.a. otrzymał brzmienie, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Następnie kolejną nowelizacją p.p.s.a., dokonaną ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U Nr 34, poz. 173, dalej jako nowela ze stycznia 2011 r.), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011r., wprowadzono m. in. w art. 149 zdanie drugie p.p.s.a. zapis, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei w ostatniej nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 76, poz. 409, dalej jako nowela z marca 2011 r.), która weszła w życie 12 lipca 2011 r. dodano do art. 149 p.p.s.a. (dotychczasową treść oznaczono jako § 1) nowy § 2 o brzmieniu "sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 153 § 6". Należy mieć jednakże na uwadze, że ustawodawca nowelizując powyższe przepisy nie określił zakresu terminologicznego pojęcia "przewlekłe prowadzenie postępowania", zatem w tej mierze należy oprzeć się na wypracowanym stanowisku doktryny i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego", Komentarz, Warszawa 2011), czy też jako stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6/30). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Gl 38/11, podniósł, że "przez przewlekłość postępowania należy rozumieć takie stany faktyczne, które nie są zawarte w pojęciu "bezczynności organu". Są to więc przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych – co do zasady jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny". W ocenie natomiast Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażonej w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 42/11, a w pełni podzielanego m.in. przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Łodzi i w Krakowie (odpowiednio wyroki z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/ Łd 45/11, i z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 143/11) przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy "organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego." Z przywołanych powyżej tez jednoznacznie wynika po pierwsze, że pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego", obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy, a po drugie, iż opisywane pojęcie ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Podsumowując tę część rozważań można również podnieść za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach (wyrok z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Gl 39/11), że "skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organy administracji publicznej działań zmierzających do wydania aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc takich, które odnoszą się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną. Z kolei skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji, kiedy organ wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności". W niniejszej sprawie skarżący złożyli bezpośrednio do Sądu w dniu 13 kwietnia 2012 r. skargę na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez ich spadkodawcę nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jednocześnie wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty wydania wyroku oraz wymierzenie temu organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Oceniając prezentowane przez skarżących żądania należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, iż wyraźnie zostało w nich wyartykułowane, iż jest to skarga na bezczynność organu, a nie na przewlekłość postępowania administracyjnego. Omawiany zakres skargi został w pełni podtrzymany przez profesjonalnego pełnomocnika skarżących na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. W tej sytuacji podzielić należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażony w cytowanym już wyroku w sprawie o sygn. akt II SAB/Gl 38/11, że "wybór między skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania, a skargą na bezczynność organu zawsze należy do skarżącego, a skarga ta wyznacza granice danej sprawy (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.)." W konsekwencji tego złożenie skargi na bezczynność organu wiąże sąd jej granicami przedmiotowymi nawet wtedy gdy stwierdzi, że w sprawie spełnione zostały warunki do stwierdzenia przewlekłości prowadzenia postępowania adminmistracyjnego. W dalszej kolejności należało rozważyć, czy skarga była dopuszczalna, ponieważ w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż materia związana z realizacją złożonego z tego tytułu wniosku uregulowana została w przepisach u.r.p.r. W myśl art. 7 ust. 1 tej ustawy Wojewoda, po wszczęciu postępowania, dokonuje oceny spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3, art. 5 ust. 1 i 2, na podstawie dowodów, o których mowa w art. 6 (wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze - dowody te ma dołączyć do wniosku wnioskodawca!). Podkreślić zatem należy, że sprawa dotycząca potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP podlega załatwieniu w formie orzeczenia (w pierwszym etapie - w przypadku pozytywnej ocena dowodów - w formie postanowienia na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy, zaś w drugim etapie decyzji w oparciu o art. 5 ust. 3 powołanej ustawy, ewentualnie w formie decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty na podstawie art. 7 ust. 2 tej ustawy). Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty lub w inny sposób kończy postępowanie. Rozstrzygając taką sprawę, na podstawie posiadanych dowodów poddanych swobodnej ocenie, organ winien ocenić spełnienie przez wnioskodawcę wymogów określonych w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy i wydać stosowne orzeczenie. Natomiast w przypadku niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3, art. 5 ust. 1 i 2, Wojewoda wydaje decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Pamiętać również należy, że w tego rodzaju sprawach znajduje zastosowanie przepis art. 35 k.p.a. W szczególności wskazać należy na przepis art. 35 § 1 k.p.a. nakazuje załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Na niezałatwienie sprawy w powyższym terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie przysługuje, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., zażalenie do organu wyższego stopnia, który po myśli art. 37 § 2 k.p.a. może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść do sądu administracyjnego skargę zarówno na bezczynność danego organu, jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie i doktrynie skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (tak zwłaszcza postanowienie NSA z 12 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 3920/01, LEX nr 76109, czy też T.Woś w: red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 87-88). Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie składania przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub na przewlekłość postępowania nie ma zatem znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżący pismem z dnia 10 czerwca 2008 r. wystąpili do Ministra Skarbu Państwa z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie wnosząc o wyznaczenie dodatkowego 14 dniowego terminu do załatwienia sprawy oraz zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych zaistniałej sytuacji. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia 14 września 2009 r. uznał zażalenie skarżących za uzasadnione i wyznaczył Wojewodzie D. termin załatwienia przedmiotowej sprawy w ciągu 3 miesięcy od daty otrzymania postanowienia (wpłynęło do organu w dniu 18 września 2009 r.). Nie budzi zatem wątpliwości, iż skarżący wyczerpali drogę zażaleniową na niezałatwienie sprawy w terminie, co miało miejsce jeszcze przed wejściem w życie noweli z grudnia 2010 r., tj. przed 11 kwietnia 2011 r., kiedy to wprowadzono do p.p.s.a. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Na co szczególnie należy zwrócić uwagę to fakt, że w okresie poprzedzającym wejście w życie tej noweli skarga na bezczynność służyła uruchomieniu postępowania sądowoadministracyjnego w dwóch przypadkach: w razie unieruchomienia toku instancji administracyjnej oraz w razie opieszałości organu po wszczęciu postepowania administracyjnego. Innym słowy w poprzednim stanie prawnym utożsamiano bezczynność z przewlekłością postępowania. Uwzględniając powyższe wywody, zdaniem Sądu, przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawy jest oczywiste, przy czym z powodów omówionych powyżej do dnia 10 kwietnia 2011 r. mieściło się ono w desygnacie pojęcia "bezczynność", zaś po tej dacie wypełnia znamiona "przewlekłości postępowania". Ponownie przypomnieć trzeba, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od dnia 25 listopada 2005 r. i nie zostało zakończone do dnia wyrokowania. W tym okresie Wojewoda D. nie dotrzymał zarówno wyznaczonych przez siebie terminów do załatwienia sprawy, jak również nie dochował trzymiesięcznego terminu do załatwienia sprawy wyznaczonego postanowieniem Ministra Skarbu Państwa z dnia 14 września 2009 r. Nie budzi Sądu wątpliwości, że podejmowane przez Wojewodę D. czynności procesowe nie realizują zasady szybkości i prostoty postępowania, wynikającej z treści art. 12 k.p.a. W szczególności organ, po uzyskaniu informacji o śmierci wnioskodawcy w dniu 8 września 2006 r., kilkakrotnie wzywał jego następców prawnych (pismami z dnia: 31 lipca 2008r., 31 października 2008 r., 30 września 2009 r. i 9 kwietnia 2010 r.) o uzupełnienie braków formalnych wniosku w zakresie przedłożenia oryginału postanowienia o stwierdzeniu nabyciu spadku albo o dziale spadku, dodatkowych dowodów potwierdzających powierzchnię i rok budowy budynków wchodzących w skład pozostawionej nieruchomości, dowodów potwierdzających miejsca zamieszkania wnioskodawców oraz właściciela pozostawionej nieruchomości, oświadczeń wnioskodawców o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty. Również kilkukrotnie, po wydaniu w dniu 19 maja 2010 r. postanowienia o pozytywnej ocenie spełnienia przez wniosek wymogów ustawowych, Wojewoda wzywał do przedstawienia operatu szacunkowego, do którego doręczenia następcy prawni zmarłego wnioskodawcy byli wzywani w tym postanowieniem oraz kolejnymi pismami z dnia: 31 sierpnia 2011 r., 28 listopada 2011 r. i 31 stycznia 2012 r. W pismach tych organ każdorazowo informował, że przedłożony w sprawie operat szacunkowy z dnia 28 września 2011 r. został sporządzony na podstawie uchylonego postanowienia Wojewody z dnia 25 kwietnia 2007 r. Wskazując na konieczność skorygowania w żądanym zakresie operatu szacunkowego organ informował skarżących, że brak przedłożenia prawidłowo sporządzonego operatu spowoduje konieczność wydania w sprawie decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd, pomimo kilkukrotnego wyznaczenia rygoru wydania w sprawie decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty, Wojewoda D. nie wydał decyzja w sprawie. Wymaga w tym miejscu zauważania, że organ administracji publicznej jest obowiązany podejmować wszelkie możliwe dla zakończenia postępowania działania, jednakże takie działania powinny charakteryzować się efektywnością i celowością konieczną dla zakończenia postępowania. W przypadku braku uzupełnienia przez strony postępowania materiału dowodowego, niezbędnego do pozytywnego załatwienia sprawy, organ administracji publicznej nie powinien wystosowywać do stron kolejnych wezwań, lecz obowiązany był wówczas wydać odmowną decyzję. W badanej sprawie Wojewoda D. wprawdzie prowadził postępowanie, w ramach którego kierował do skarżących kolejne pisma informujące o konieczności przedłożenia stosownych dokumentów, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył tego postępowania - po upływie wyznaczonych terminów – merytorycznym rozstrzygnięciem. Kierowanie do skarżących kolejnych pism było zbędnym i niecelowym przedłużeniem postępowania, które pozbawiło skarżących prawa do sprawiedliwego postępowania, w którym stronie służy prawo do ponownego rozpoznania sprawy w administracyjnym toku instancji, a następnie ewentualnie prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Mając powyższe na względzie wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przed dniem 11 kwietnia 2011 r. i zobowiązał organ do wydania decyzji w sprawie w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. Z uwagi na to, że żądanie skargi odnosiło się wyłącznie do stwierdzenia bezczynności, nie zaś przewlekłości postępowania, zaś we wcześniejszym toku postępowania administracyjnego, tj. do dnia 10 kwietnia 2011 r., w istotnym stopniu na przedłużenie załatwienia sprawy wpływ miało 14- miesięczne opóźnienie skarżących o śmierci wnioskodawcy w dniu 8 września 2006r., co skutkowało koniecznością uchylenia postanowienia z dnia 25 kwietnia 2007 r. i wydaniem nowego postanowienia z dnia 19 maja 2010 r. o pozytywnej ocenienie spełnienia wymogów ustawowych, to w ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I i pkt II sentencji wyroku, w konsekwencji oddalając w pkt III wyroku wniosek o wymierzenie organowi administracji publicznej grzywny w wysokości 6-krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej zgodnie z przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wedle tego przepisu, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej m.in. przez adwokata obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o jakich powyżej mowa, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163 poz. 1348 ze zm.). Jak wskazuje treść § 2 tego rozporządzenia, zasądzając opłatę za czynności adwokata z tytułu zastępstwa prawnego, Sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy i wkład jego pracy w przyczynienie się do jej wyjaśnienia oraz rozstrzygnięcia. Opłatę zasądza się na podstawie stawek minimalnych, szczegółowo wyliczonych w tym rozporządzeniu, przy czym opłata nie może być wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości przedmiotu sporu. Mając na względzie wymienione powyżej wytyczne, Sąd doszedł do przekonania, że zasadne będzie zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnika skarżących w wysokości 6-krotności stawki minimalnej określonej w tym rozporządzeniu, gdyż ze względu na charakter sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości odpowiada nakładowi pracy pełnomocnika skarżących, tj. 1440,00 zł (6 x 240,00 zł). Sąd zwrócił ponadto w oparciu o powołany wyżej art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a kwotę 100,00 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu, oraz kwotę 17,00 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.