II SA/Go 505/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. D. i M. małżonkowie C. wystąpili do Starosty o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym nr 2 przy ulicy [...] (działka o nr ewid. [...]). Właścicielami nieruchomości objętej wnioskiem są oprócz wnioskodawców współwłaściciele pozostałych lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] – H. i K.L., Z.D., J.D. i K.K., tworzący tzw. małą wspólnotę mieszkaniową. W związku z tym, że roboty budowlane objęte wnioskiem dotyczyły części wspólnych budynku skarżący przedłożył oświadczenia wskazanych wyżej osób z dnia [...] sierpnia 2011 r., iż wyrażają zgodę na doprowadzenie gazu z sieci miejskiej do w/w obiektu oraz dysponowanie przez inwestora nieruchomością w celu wykonania przyłącza gazowego, a po podłączeniu instalacji gazowej do sieci gazowej zaprzestaną stosowania instalacji gazu płynnego z butli propan-butan. W aktach administracyjnych znajdują się oświadczenia K.K., H.L. i J.D. z dnia [...] lutego 2012 r., iż cofają swoją zgodę na dysponowanie przez M.C. jako inwestora w/w nieruchomością w celu wykonania wewnętrznej instalacji gazowej. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Starosta na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2010 r. Nr 243 poz. 1623) odmówił zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu Nr 2 w budynku wielorodzinnym przy ulicy [...] na działce nr ewid. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto: - złoży wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - złoży wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r o obszarach morskich RP i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane, - złoży oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przez prawo do dysponowania nieruchomością zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązanego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie organ po analizie zebranego materiału dowodowego – jakim była treść złożonych oświadczeń członków wspólnoty mieszkaniowej – stwierdził iż inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie wewnętrznej instalacji gazowej. Zgodnie z oświadczeniami z dnia [...] sierpnia 2011r. członkowie wspólnoty wyrazili zgodę jedynie na "doprowadzenie gazu z sieci miejskiej do w/w obiektu oraz na dysponowanie przez inwestora w/w nieruchomością w celu wykonania przyłącza gazowego". Za przyłącze gazowe zdaniem organu należy uznać odcinek sieci gazowej od gazociągu zasilającego do kurka głównego wraz z zabezpieczeniem włącznie, służący do przyłączenia instalacji gazowej znajdującej się na terenie i w obiekcie odbiorcy, zaś instalacją gazową jest układ przewodów gazowych w budynku wraz z armaturą, wyposażeniem i urządzeniami gazowymi mający początek w miejscu połączenia przewodu z kurkiem głównym gazowym odcinającym tę instalację od przyłącza a zakończenie na urządzeniach gazowych wraz z tymi urządzeniami. Od powyższej decyzji Starosty M. i D.C. wnieśli odwołanie do Wojewody zarzucając: - naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe zebranie materiału dowodowego w sprawie i brak wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu tego materiału co doprowadziło do wadliwości ustaleń w zakresie braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - naruszenie art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez brak całościowej, kompleksowej oceny posiadanego materiału dowodowego we wstępnej fazie postepowania administracyjnego oraz żądanie podjęcia działań od inwestora w stosunku co do których nie jest on umocowany przepisami prawa, - naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z art. 12 k.p.a. poprzez żądanie przedstawienia dowodów, które już znajdują się w aktach sprawy, przez co w sposób nieuzasadniony przedłużone zostało postępowanie. W związku z tymi zarzutami wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania podali, iż sporne oświadczenia członków wspólnoty z dnia [...] sierpnia 2011 r. złożone zostały na druku, jaki do podpisu wszystkim członkom o wskazanej tam treści przedłożyła spółka E która miała to zadanie inwestycyjne realizować. Skarżący nie mieli wpływu na treść tych oświadczeń, a oświadczenia te służą później inwestorowi do przedłożenia organowi jako prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestycja globalna składa się zarówno z przyłącza gazowego jak i wewnętrznej instalacji gazowej i połączenia tych instalacji. Nie można interpretować tego dokumentu tylko jako zgody stron postępowania (sąsiadów inwestora) na wykonanie przyłącza do nieruchomości. Bezzasadnie organ w trakcie postępowania administracyjnego żądał od skarżących oświadczenia pozostałych właścicieli lokali o wyrażenie zgody na rezygnację ze stosowania gazu propan-butan. Nadto skoro wnioskodawcy posiadali wszystkie dokumenty i przedłożyli je przy złożeniu wniosku, to bezzasadnie organ zwlekał z wydaniem decyzji i bezzasadnie żądał zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane skoro oświadczenia z [...] sierpnia 2011 r. znajdowały się przy złożonym wniosku. Te okoliczności zadecydowały o naruszeniu zasad prowadzenia postępowania administracyjnego i miały wpływ na treść rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. Zdaniem organu odwoławczego warunkiem koniecznym do uzyskania pozwolenia na budowę jest złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o czym stanowi art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego. W przypadku gdy roboty budowlane dotyczą części wspólnych budynku, w którym liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych należących nadal do dotychczasowego właściciela nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają zastosowanie odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Brak takiej zgody przesądza o odmowie wydania pozwolenia na budowę. Ponadto w ślad za orzecznictwem i doktryną został utrwalony pogląd, który podziela orzekający w sprawie organ, iż strona może skutecznie cofnąć wcześniej wyrażoną zgodę na wykonanie robót budowlanych w każdym czasie przed wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast obowiązkiem organu jest uwzględnić wycofanie tej zgody. Cofnięcie zgody przez osobę, która wcześniej jej udzieliła, wyklucza możliwość wydania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powoduje to bowiem zakwestionowanie złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (patrz wyrok NSA z 9 listopada 2005 r., II OSK 179/05). W przedmiotowej sprawie inwestorzy zamierzają wybudować wewnętrzną instalację gazową dla lokalu mieszkalnego nr 2 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, w którym liczba lokali nie jest większa niż siedem. Z racji tego, że zaplanowane roboty budowlane przekraczają zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, wymagają uzyskania zgody współwłaścicieli tej nieruchomości. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W zakresie pojęcia "części budynku służące do wspólnego użytki ogółu właścicieli lokali" uwzględnić trzeba m.in. ściany zewnętrzne i nośne. W ramach robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwoleniu na budowę zaplanowano m.in. przejścia instalacją gazową przez przegrody budowlane w częściach wspólnych budynku. W toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji K.K., H.L. i J.D. złożyli oświadczenia którymi cofnęli udzielenie zgody na dysponowanie przez D. i M.C. nieruchomością na działce [...] na cele budowlane. Tym samym skutecznie podważyli złożone przez inwestorów wcześniej oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na powyższą decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył M.C.. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podtrzymał swoją argumentację wyrażoną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności zaznaczył że w dniu [...] sierpnia 2011 r. wszyscy bez wyjątku właściciele nieruchomości w [...] stwierdzili własnoręcznym podpisem, że wyrażają zgodę na oświadczeniu sporządzonym na oryginalnym formularzu spółki E w przedmiocie: - doprowadzenia gazu z sieci miejskiej do w/w obiektu oraz dysponowania przez inwestora obiektem w celu wykonania przyłącza gazowego, - zaprzestanie stosowania instalacji gazu płynnego z butli propan-butan po podłączeniu instalacji gazowej do sieci gazowej, - załatwienia wszystkich spraw formalno-prawnych związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę przyłącza gazowego, - umieszczenie danych osobowych w zbiorze danych osobowych m.in. pozwolenia na budowę, przetwarzania tych danych przez spółkę. Zdaniem skarżącego dokument ten jest kluczowy, by użytkownik gazu ziemnego podpisał stosowną umowę na dostarczanie gazu. Wniosek skarżącego o pozwolenie na budowę wewnętrznej instalacji gazowej jest częścią globalnej inwestycji, której jako jedyny inwestor się podjął i jest związany umową z firmą E sp. z o. o. W skład tej inwestycji wchodzi wykonanie przyłącza gazowego do w/w nieruchomości, wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej oraz podłączenie wewnętrznej instalacji gazowej do sieci gazowej. Zdaniem skarżącego załączone do wniosku oświadczenie woli stron postępowania nie były dotknięte jakąkolwiek wadą określoną w art. 82-88 k.c. Ważne jest także ustalenie momentu złożenia oświadczenia woli bowiem ten kto oświadczył swa wolę innej osobie jest związany oświadczeniem i w zasadzie nie może go jednostronnie cofnąć, chyba że druga strona, która otrzymała oświadczenie woli, wyraża swą zgodę na to, by oświadczający wycofał swoje oświadczenia. W opinii skarżącego w niniejszej sprawie cofnięcie oświadczenia woli przez członków wspólnoty organ winien uznać za bezskuteczne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna, albowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu, że została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą ostateczną decyzją organu administracji publicznej z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Przedstawiona w skardze argumentacja koncentrowała się przede wszystkim wokół braku wad z punktu widzenia prawa cywilnego złożonych przez współwłaścicieli budynku oświadczeń woli wyrażających zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane oraz wokół nieskuteczności późniejszego odwołania tego rodzaju oświadczeń. Na temat dopuszczalności cofnięcia tej zgody w orzecznictwie spotyka się dwa przeciwstawne poglądy. Za dopuszczalnością jej cofnięcia przez współwłaścicieli budynku opowiedział się przykładowo WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r., II SA/Gl 704/10 (LEX nr 953217), natomiast przeciwko jej cofnięciu, tj. za nieodwołalnością tej zgody opowiedział się m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 7 maja 2008 r., II SA/Po 566/07 (LEX nr 505931). Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy opowiedzenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. za jednym z tych poglądów nie miało jednak decydującego znaczenia z następujących powodów. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto m.in. złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej wymaga przeprowadzenia jej przez części wspólne budynku – ściany zewnętrzne i ściany nośne oraz ingerencji w te elementy, dlatego jest to czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, wymagająca zgody wszystkich współwłaścicieli budynku. Stosownie bowiem do treści art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Natomiast w myśl art. 199 zdanie pierwsze k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Z tego względu, w sytuacji gdy pozwolenie na budowę ma dotyczyć budynku stanowiącego własność więcej niż jednej osoby, zgoda na dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane powinna być złożona przez wszystkich współwłaścicieli budynku, aby można było uznać, że inwestor spełnił wymóg z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W toku badania przesłanek do wydania pozwolenia na budowę organy administracji architektoniczno-budowlanej badają nie tylko to, czy omawianą zgodę wyrazili wszyscy współwłaściciele budynku, ale również to, czy zakres tej zgody pokrywa się z zakresem robót objętych zamierzeniem inwestycyjnym występującego o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. D.C. i M.C. wystąpili do Starosty Powiatowego o wydanie pozwolenia na budowę dla wykonania wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym nr 2 przy ul. [...]. Wewnętrzna instalacja gazowa obejmuje układ przewodów gazowych od kurka głównego do urządzeń zasilanych gazem wraz z tymi urządzeniami. Tymczasem oświadczenia pozostałych współwłaścicieli budynku z dnia [...] sierpnia 2011 r. obejmowały jedynie zgodę na doprowadzenie gazu z sieci miejskiej do obiektu oraz na dysponowanie przez inwestora nieruchomością w celu wykonania przyłącza gazowego. Nie obejmowały natomiast zgody na wykonanie w budynku wewnętrznej instalacji gazowej. Z tego względu zakres zgody udzielonej przez współwłaścicieli budynku na dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane nie pokrywa się z zakresem planowanego zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczył wniosek. Potwierdza to treść załączonego do akt sprawy projektu budowlanego, który zarówno w części opisowej jak i części graficznej obejmuje układ przewodów, zaworów i filtrów gazowych od istniejącej już szafki gazowej zawierającej kurek główny, gazomierz i zawór odcinający do urządzeń zasilanych gazem wraz z tymi urządzeniami. Projekt ten nie obejmuje natomiast odcinka instalacji doprowadzającej gaz z sieci miejskiej oraz przyłącza gazowego, o których to elementach mowa jest w oświadczeniach współwłaścicieli budynku z dnia [...] sierpnia 2011 r. Oznacza to, że powyższych oświadczeń współwłaścicieli budynku w ogóle nie można było traktować jako oświadczeń o wyrażeniu zgody na dysponowanie przez skarżącego na cele budowlane w postaci wykonania wewnętrznej instalacji gazowej objętej wnioskiem skarżącego i jego małżonki z dnia [...] stycznia 2012 r. Tym samym nie można uznać, aby skarżący M.C. spełnił wymóg, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W tej sytuacji należy uznać, że zawarte we wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało przez organy orzekające w sprawie skutecznie zakwestionowane. Skoro brak jest podstaw do uznania, że pozostali współwłaściciele budynku w ogóle wyrazili zgodę na dysponowanie przez skarżącego M.C. i jego małżonkę nieruchomością na cele budowlane w postaci wykonania wewnętrznej instalacji gazowej objętej wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r., to za bezprzedmiotowe w świetle okoliczności niniejszej sprawy należy również uznać rozstrzyganie, czy ewentualne cofnięcie tej zgody było prawnie skuteczne i dopuszczalne. Z uwagi na brak po stronie orzekających w sprawie organów administracyjnych naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania, skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) należało oddalić.