II OW 114/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) del. WSA Robert Sawuła Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia 15 czerwca 2012r. nr WSI.511.2.1.2012.KG-9 o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Rzeszowie a Prezydenta Miasta Krosna w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji uzgadniającej warunki przeprowadzenia rekultywacji zanieczyszczonego środowiska: postanawia: wskazać Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie jako organ właściwy w sprawie rozpoznania wniosku A. Sp. z o.o. z dnia 4 stycznia 2011 r. dotyczącego warunków i sposobu rekultywacji zanieczyszczonego środowiska gruntowo-wodnego. Wnioskiem z dnia 15 czerwca 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Prezydenta Miasta Krosna, jako organu właściwego do wydania decyzji uzgadniającej warunki przeprowadzenia rekultywacji zanieczyszczonego środowiska wodnego – wody podziemne, występującego na terenie BWI Poland Technologies Sp. z o. o. Oddział w Krośnie i FA Krosno w Krośnie. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że spółka BWI Poland Technologies zwróciła się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie o wydanie decyzji o warunkach i sposobie rekultywacji na wskazanym wyżej terenie. Przedmiotem wniosku było przeprowadzenie rekultywacji, obejmującej zanieczyszczone środowisko gruntowo-wodne. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie rozpoznał część wniosku dotyczącą środowiska gruntowego i wydając decyzję z dnia 9 maja 2011 r., uzgodnił zakres, sposób oraz termin przeprowadzenia i zakończenia rekultywacji w zakresie środowiska gruntowego, zanieczyszczonego substancjami ropopochodnymi. Odnośnie zanieczyszczonego środowiska wodnego, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, w oparciu o przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 493, ze zm.), postanowieniem z dnia 24 lutego 2011 r. zawiadomił spółkę, że w części dotyczącej przeprowadzenia rekultywacji zanieczyszczonego środowiska wodnego (wody podziemne), należy wnieść odrębne podanie do Prezydenta Miasta Krosna. Wnioskodawca wskazał, że uznał tym samym właściwość Prezydenta Miasta Krosna w przedmiotowej sprawie. W dniu 15 grudnia 2011 r. spółka wystąpiła z wnioskiem do Prezydenta Miasta Krosna o wydanie decyzji o warunkach i sposobie rekultywacji dotyczącej wód podziemnych. Prezydent Miasta Krosna pismem z dnia 16 stycznia 2012 r. na podstawie art. 65 k.p.a. i 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. przekazał wniosek do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie nie podzielił stanowiska Prezydenta Miasta Krosna podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko w tym zakresie. Wnioskodawca wyjaśnił, że w świetle art. 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r., regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie i naprawę szkód w środowisku. Kryterium zastosowania powyższej ustawy przez organ właściwy, jest data 30 kwietnia 2007 r., tj. dzień wejścia tej ustawy w życie. Jak wynika z wniosku, pierwsze badania dokumentujące występowanie zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego, wykonane zostały w 1996 r. i związane były z procesem przekształceń własnościowych terenu objętego postępowaniem administracyjnym. Zatem, przedmiotowe zanieczyszczenie środowiska gruntowo-wodnego zaistniało przed dniem 30 kwietnia 2007 r. i swym zasięgiem obejmuje glebę, jak i wody podziemne. Wnioskodawca wyjaśnił, że ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. zdefiniowała pojęcie szkody w środowisku w art. 6 pkt 11 litery a-c. Zgodnie z tą definicją, przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Wyróżniono tutaj trzy rodzaje wyrządzonych szkód w poszczególnych elementach przyrodniczych – komponentach środowiska: w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, objętych definicją w pkt 11a, w wodach – zdefiniowane w pkt II b oraz szkody w powierzchni ziemi – zdefiniowane w pkt 1 I c. Wnioskodawca podkreślił, że przytoczona ustawa rozdzieliła wyraźnie pojęcia szkód w powierzchni ziemi od szkód w wodach. Przy czym, za szkodę w ziemi, zgodnie z przepisem art. 6 lit. lic, uważa się zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym w szczególności zanieczyszczenie mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi. Regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz.U. Nr 82, poz. 501) uszczegółowiły jaki rodzaj zanieczyszczenia stanowi o wystąpieniu szkody w środowisku. W § 5 rozporządzenia kryterium wystąpienia szkody w powierzchni ziemi jest zmiana lub zmiany powodujące jeden lub więcej z następujących mierzalnych skutków: – przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz.U. Nr 165, poz. 1359), – konieczność zmiany dotychczasowego sposobu wykorzystania powierzchni ziemi. Wnioskodawca wskazał, że przez przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi rozumieć należy stwierdzenie przekroczenia zawartości substancji chemicznych, występujących w badanej glebie lub ziemi, które zostały wymienione w powyższym rozporządzeniu. Odnosząc się do definicji szkody w wodach, wnioskodawca wyjaśnił, że pojęcie wód zostało wyjaśnione w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Ustawa ta wprowadziła m.in. podział wód na wody powierzchniowe i podziemne. Zgodnie z art. 185 ust. 2 Prawa wodnego – do zapobiegania szkodom w wodach i naprawy szkód w wodach, w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, stosuje się przepisy tej ustawy. W ocenie wnioskodawcy, oznacza to, że dla szkód w wodach, zaistniałych po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r., należy stosować przepisy tejże ustawy. Kryterium wystąpienia szkody w wodach określa cytowane powyżej rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. Zdaniem wnioskodawcy, analiza przytoczonych powyżej przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. wyraźnie rozróżnia szkody spowodowane zanieczyszczeniem wód podziemnych oraz zanieczyszczeniem gleby i ziemi. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r., regionalny dyrektor ochrony środowiska jest właściwy w zakresie szkód w środowisku, dotyczących powierzchni ziemi, wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r., do których stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 32, a więc ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), zwanej dalej p.o.ś., w brzmieniu dotychczasowym. Zdaniem wnioskodawcy, przytoczony art. 35 ustawy z dnia 30 kwietnia 2007 r., jako przepis szczególny, zawarty w rozdziale 8 Przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe "ustawy szkodowej", rozdziela kompetencje organów w stosunku do szkód, do których mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, przyznając regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska kompetencje, w zakresie szkód dotyczących powierzchni ziemi. Ponadto wnioskodawca wyjaśnił, że przepisy dotychczasowe, podobnie zresztą jak i przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r., określały szkodę w powierzchni ziemi m.in. jako przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi (stwierdzone zanieczyszczenie gleby lub ziemi) oraz opierały się na wówczas obowiązującym rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. Rekultywacja zanieczyszczonej gleby lub ziemi, polegać miała na przywróceniu ich do stanu wymaganego określonymi standardami. Wnioskodawca podkreślił także, że powyższe standardy nie obejmują swym zakresem, substancji zanieczyszczających, obecnych w wodach podziemnych. Zatem w przypadku pozostałych szkód w środowisku, w tym szkód w wodach podziemnych, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. zastosowanie mają dotychczasowe regulacje prawne, do których właściwe pozostają inne organy. Wnioskodawca wskazał, że istotą przedmiotowego sporu kompetencyjnego jest ustalenie organu właściwego do wydania decyzji w sprawie uzgodnienia warunków przeprowadzenia rekultywacji zanieczyszczonych wód podziemnych. Uzgodnienie warunków przeprowadzenia rekultywacji środowiska wód podziemnych, powinny być uzgadniane ze starostą (prezydentem miasta, pełniącym jednocześnie funkcję starosty). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Spór o właściwość (kompetencyjny) zachodzi wówczas kiedy m.in. przynajmniej dwa organy jednocześnie uznają się – jak w przedmiotowej sprawie – za niewłaściwe do załatwienia danej sprawy, stojąc na stanowisku, że organem właściwym jest ten drugi. Ponadto do sporu kompetencyjnego dochodzi wówczas jeżeli jest to powiązane ze sprawą indywidualną, w której toczy się dane postępowanie lub został złożony wniosek o wszczęcie postępowania. Oznacza to, że w przypadku sporu kompetencyjnego postępowanie powinno być wszczęte na wniosek uprawnionej strony lub innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Ponadto dotyczy to sytuacji kiedy dany organ wszczął postępowanie z urzędu lecz następnie ma wątpliwości co do swojej właściwości i z tej przyczyny wda się w spór kompetencyjny z innym organem. W przedmiotowej sprawie szkoda w środowisku zaistniała przed 30 kwietnia 2007 r. co jest istotne z punktu widzenia prawidłowego stosowania przepisów prawa ochrony środowiska. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, "do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynikały z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r., stosuje się przepisy dotychczasowe", tzn. przepisy – Prawo ochrony środowiska uchylone na mocy art. 32 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, "do szkód dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 32" – tj. ustawy – Prawo ochrony środowiska – "w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska". Z uwagi na fakt, iż bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku oraz szkodą w środowisku wystąpiły przed dniem 30 kwietnia 2007 r. przy rozstrzyganiu niniejszego sporu kompetencyjnego należy stosować przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska. Termin wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, jak i samej szkody w środowisku jest istotny z punktu widzenia stosowania cyt. ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska. Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie jest ustawą szczególną w zakresie odpowiedzialności administracyjnej w ochronie środowiska i wyłącza ona stosowanie art. 362 p.o.ś. W takim przypadku organem ochrony środowiska właściwym w sprawie byłby starosta (art. 144 pkt 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. w związku z art. 378 ustawy – Prawo ochrony środowiska). W niniejszej sprawie należy zastosować przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska, uchylone ustawą z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Istotną kwestią w rozstrzygnięciu przedmiotowego sporu kompetencyjnego jest przede wszystkim ustalenie zakresu przedmiotowego środowiska wodno-gruntowego, ponieważ w przypadku zanieczyszczenia powierzchni ziemi organem właściwym w sprawie szkody w środowisku powstałej przed 30 kwietnia 2007 r. jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, a nie starosta (prezydent miasta na prawach powiatu). Powierzchnia ziemi to zgodnie z art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, naturalne ukształtowanie terenu, gleba, oraz znajdująca się pod nią ziemia do głębokości oddziaływania człowieka, z tym że pojęcie "gleba" oznacza górną warstwę litosfery, złożoną z części mineralnych, materii organicznej, wody, powietrza i organizmów, obejmującą wierzchnią warstwę gleby i podglebie. W przedmiotowej sprawie należy zwrócić uwagę, iż rozdzielenie szkody w wodach podziemnych od szkody w powierzchni ziemi prowadzi do konieczności uzyskania przez podmiot korzystający ze środowiska decyzji uzgadniających warunki przeprowadzenia działań naprawczych dla tej samej szkody w dwóch różnych organach w przypadku wyłączenia do odrębnego rozpoznania spraw dotyczących rekultywacji zanieczyszczenia wody gruntowej. W niniejszej sprawie środowisko gruntowo-wodne należy traktować jako jeden komponent środowiska a mianowicie powierzchnię ziemi. W związku z tym, organem właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawie szkód w środowisku w tym przypadku, zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie (por. postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OW 31/10 oraz postanowienie z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt II OW 51/10). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.