II GSK 1809/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Stanisław Gronowski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. T. sp. z o.o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1770/12 w sprawie ze skargi B. T. sp. z o.o. w W. na informację N. C. B. i R. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1770/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pozostawił bez rozpatrzenia skargę B. T. sp. z o.o. w W. na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej. Sądu I instancji wskazując na treść art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., zgodnie z którym wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis ten nie precyzuje pojęcia skargi niekompletnej. Jednakże w art. 30c ust. 2 powołanej ustawy ustawodawca wskazał, że skarga, o której mowa w ust. 1 tego przepisu jest wnoszona bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją wymienioną w tym przepisie. Oznacza to zatem, że wniosek o dofinansowanie wraz z dołączonymi do niego załącznikami, stanowiący niezbędny element kompletnej dokumentacji, powinien odpowiadać wnioskowi złożonemu w ramach konkursu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd pierwszej instancji stwierdził, że braku dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. nie można utożsamiać z brakami formalnymi skargi, podlegającymi uzupełnieniu na wezwanie sądu. Skarga jako pismo procesowe naruszające wymagania określone w art. 46, art. 47 i art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") nie jest niekompletna w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., wobec czego a contrario, skarga podlegająca pozostawieniu bez rozpatrzenia to skarga niespełniająca wymagań określonych w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. W ocenie Sądu pierwszej instancji, złożona przez B. T. sp. z o.o. (dalej: "skarżąca") była niekompletna, bowiem skarżąca nie dołączyła do niej kompletnej dokumentacji, o jakiej mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Pełnomocnik skarżącej załączył do skargi wszystkie dokumenty w kserokopiach poświadczonych za zgodność z oryginałem, jednak kserokopia wniosku o dofinansowanie nie została w całości poświadczona za zgodność z oryginałem (karty zawierają pieczątkę, jednak brak jest własnoręcznego podpisu pełnomocnika skarżącego). Skarga była zatem niekompletna w ocenie Sądu pierwszej instancji i jako taka podlegała pozostawieniu bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 u.z.p.p.r. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła B. T. sp. z o.o., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to: a) art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. wobec błędnego pozostawienia skargi bez rozparzenia w sytuacji, gdy skarga nie była skargą kompletną, skoro zawierała wszelkie elementy przewidziane w art. 30c ust. 2 tej ustawy; b) art. 30c ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w sprawie, polegające na uznaniu, iż przepisy te – w razie wystąpienia braków skargi w nich wymienionych – uzasadniają pozostawienie skargi bez rozpatrzenia, bez potrzeby wezwania do uzupełnienia braków, podczas gdy w ocenie skarżącego jest to stanowisko błędne i koniecznym było wezwanie skarżącego do uzupełnienia braków; c) art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i zaniechanie wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniesionej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Z art. 30b ust. 4 i art. 30c ust. 1 w związku z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. wynika, że wolą ustawodawcy było poddać kontroli sądów administracyjnych ocenę projektów zgłaszanych do dofinansowania w trybie tej ustawy. Z uwagi na specyfikę materii, tj. konieczność sprawnego rozdziału środków na dofinansowanie, ustawodawca wprowadził liczne odrębności proceduralne regulujące postępowanie sądowoadministracyjne. Mają one zapewnić szybkość postępowania sądowego i sprawić, aby sądowa kontrola legalności działalności organów rozdzielających pomoc nie zablokowała tej działalności i nie osłabiała sprawności rozdziału środków. Jednocześnie przy interpretacji przepisów dotyczących odrębności proceduralnych zawartych w u.z.p.p.r. należy mieć na względzie, że kontrola sądowoadministracyjna ma być realna, a przewidziane ustawą wymogi formalne mają na celu jedynie zapewnienie szybkości działania sądu, nie zaś ograniczenie prawa do sądu. Dodatkowe obowiązki nakładane na stronę muszą być zatem interpretowane ściśle, a wyłączenie przewidzianych w p.p.s.a. możliwości usunięcia uchybień, jakich dopuściła się strona nie może być interpretowane rozszerzająco, bowiem wszelkie takie zabiegi interpretacyjne niweczą możliwość sądowej kontroli rozdziału środków pomocowych przeznaczonych na rozwój. Zgodnie z art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r. skarga do sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego. Skarga ta jest wnoszona bezpośrednio do sądu wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Cytowana regulacja znacząco modyfikuje - w stosunku do postanowień p.p.s.a. - tryb wnoszenia skargi. Skrócony został termin do jej wniesienia (14 dni w u.z.p.p.r. zamiast 30 dni zgodnie z p.p.s.a.), skargę wnosi się bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie i wreszcie – to wnioskodawca jest zobowiązany do dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji sprawy, podczas gdy w procedurze "zwykłej", zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., to do organu należy dostarczenie sądowi skargi wraz z kompletem akt sprawy. Na stronę został zatem nałożony obowiązek dostarczenia sądowi materiałów koniecznych do rozpatrzenia skargi, tj. do skontrolowania, czy ocena projektu była przeprowadzona zgodnie z prawem. Jak wskazano wyżej, celem ukształtowania omawianego trybu wnoszenia skargi było zapewnienie sądowi możliwości szybkiego jej rozpatrzenia i zachowania przewidzianego ustawą bardzo krótkiego 30-dniowego terminu z art. 30c ust. 4 u.z.p.p.r. na wydanie rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony we wcześniejszych orzeczeniach NSA (np. z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 1057/09), że pojęcie dokumentacji kompletnej, o której mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. obejmuje tylko materiały wymienione w tym przepisie, co oznacza, że skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpoznania wywołuje tylko niezłożenie w całości (w komplecie) wszystkich dokumentów wymienionych w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Inne braki skargi podlegają uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Wskazać należy, że w art. 30e u.z.p.p.r. ustawodawca nakazuje, w zakresie w niej nieuregulowanym, odpowiednie stosowanie do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisów p.p.s.a., określonych dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wskazując jednocześnie te przepisy p.p.s.a., których stosowanie jest wyłączone. Wyłączenia nie obejmują przepisów p.p.s.a. dotyczących usuwania braków formalnych pism procesowych. Omawiane rozwiązanie odpowiada przedstawionym wyżej celom ustawy. Niekompletność podstawowej dokumentacji z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. nie pozwala sądowi na jakąkolwiek, nawet wstępną ocenę sprawy, a to zgodnie z wolą ustawodawcy uzasadnia pozostawienie skargi bez rozpatrzenia. Natomiast w sytuacji, kiedy w dyspozycji sądu są wszystkie dokumenty wymagane ustawą i są one kompletne (w tym znaczeniu, że każdy dokument dołączony jest w całości i żadnego nie brak) nie ma uzasadnienia dla pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć trzeba, że składana przez stronę skarżącą kompletna dokumentacja ma mieć formę wiarygodną. Jeżeli Sąd poweźmie wątpliwości co do wiarygodności dokumentów i uzna, że uniemożliwia to nadanie sprawie prawidłowego biegu, to może zastosować art. 48 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd pierwszej instancji w istocie nie kwestionował, że wśród dołączonej przez skarżącą dokumentacji znajdują się wszystkie dokumenty, o których mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Sąd uznał natomiast, że forma tych dokumentów (brak uwierzytelnienia) uniemożliwia uznanie tychże pism za kompletną dokumentację, o jakiej mowa we wspomnianym przepisie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostawienia skargi bez rozpatrzenia nie uzasadnia wadliwość złożonych dokumentów polegająca na ich nieuwierzytelnieniu. Skarga mogłaby zostać pozostawiona bez rozpatrzenia jako niekompletna, gdyby skarżąca w ogóle nie dołączyła dokumentów wskazanych w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., a nie w sytuacji, gdy dokumenty takie dołączyła, lecz Sąd ma wątpliwości co do ich wiarygodności. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej reprezentuje pogląd, że wszystkie składane dokumenty mogą mieć formę kopii, a w razie ich nieuwierzytelnienia, brak ten może być usunięty w toku postępowania sądowego. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzeczeniu z dnia 11 stycznia 2011 r. (sygn. akt II GSK 1452/10), że kopie dokumentów pochodzące od strony, jak również pism organu kierowanych do strony, może uwierzytelnić sama strona, ze wszystkimi prawnymi konsekwencjami rzetelności takiego oświadczenia. Zatem skoro Sąd pierwszej instancji uznał, że brak uwierzytelnienia złożonych dokumentów, o jakich mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., podważa wiarygodność tych pism, to powinien wezwać do ich niezwłocznego uzupełnienia, które powinno nastąpić najpóźniej przed wydaniem rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (którym zgodnie z art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczpospolita Polska) konieczne jest wykładanie i stosowanie przepisów regulujących postępowanie sądowe w sposób zapewniający realizację zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności). Przepisy regulujące instytucję pozostawienia skargi bez rozpatrzenia muszą być zatem interpretowane ściśle, gdyż jej zastosowanie pozbawia stronę możliwości sądowej kontroli kwestionowanego przez nią rozstrzygnięcia. Strona musi mieć więc pełną świadomość wymogów formalnych skargi i nie może być narażona na to, aby jakakolwiek niejasność była interpretowana na jej niekorzyść i pozbawiała ją prawa do sądowej kontroli jej skargi. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, by w sprawie niniejszej skarżąca złożyła dokumentację niekompletną (to jest niezawierającą wszystkich wymaganych dokumentów). Jeżeli jej forma budziła wątpliwości Sądu co do wiarygodności złożonych dokumentów z uwagi na brak ich uwierzytelnienia, to Sąd powinien wezwać stronę do usunięcia takiego braku formalnego. Na marginesie podnieść należy, że w wyroku z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt SK 8/12 – który to wyrok, w dacie orzekania w tej sprawie nie został jeszcze ogłoszony w rozumieniu art. 190 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – Trybunał Konstytucyjny zajął stanowisko, że pozostawienie skargi na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej bez rozpatrzenia, z uwagi na niezałączenie do tego środka odwoławczego kompletnej dokumentacji, bez uprzedniego wezwania do uzupełnienia braków, narusza prawo do sądu. Przepis art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. uznano za niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem niedopuszczalne jest – bez uprzedniego wezwania do uzupełnienia braków dostrzeżonych w dokumentacji skargi – pozostawienie tej skargi bez rozpatrzenia w konsekwencji uznania jej za niekompletną. W sytuacji przyjęcia zasady, zgodnie z którą braki formalne środka odwoławczego skutkują jego odrzuceniem, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że ustawodawca powinien zrekompensować dotkliwość tej sankcji poprzez umożliwienie stronie usunięcia braku na wezwanie sądu. Z uwagi na fakt, że zwrot "kompletna dokumentacja" jest pojęciem niejasnym i niedookreślonym, bowiem nie wskazano wyraźnie co składa się na kompletną dokumentację w sprawie, Trybunał uznał, że w wymóg dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji może być uznany za nadmierny formalizm. W związku z powyższym, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, pozostawienie bez rozpatrzenia niekompletnej skargi powinno nastąpić dopiero wówczas, gdy skarżący nie uzupełni - na wezwanie sądu - w wyznaczonym terminie braków w dokumentacji. Pozostawiając skargę bez rozpatrzenia Sąd pierwszej instancji naruszył zatem art. 30c ust. 5 pkt 2 w związku z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. i w związku z art. 49 p.p.s.a. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 30e u.z.p.p.r., postanowił jak w sentencji.