II OSK 2591/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Produkcyjno – Usługowo – Handlowego [...] Spółka jawna z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 787/12 w sprawie ze skargi B. D., B. D., L. A., E. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Przedsiębiorstwa Produkcyjno – Usługowo – Handlowego [...] Spółka jawna z siedzibą w [...] na rzecz B. D., B. D., L. A., E. A. solidarnie kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 787/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie ze skargi B. D., B. D., L. A., E. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku solidarnie kwotę 500 zł na rzecz E. A. i L. A. oraz solidarnie kwotę 500 zł na rzecz B. D. i B. D. tytułem zwrotu uiszczonych wpisów; 4. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku na rzecz wszystkich wyżej wymienionych skarżących solidarnie kwotę 257 zł tytułem zwrotu pozostałych kosztów postępowania. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2012 r.) Wójt Gminy Radziejów (dalej Wójt), na podstawie art. 1, 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp bądź ustawa planistyczna) i art. 104 kpa ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji pn. budowa dwu elektrowni wiatrowych typu YESTAS Y47 660 kW lub innego typu o podobnych parametrach wraz z elementami infrastruktury technicznej niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania przedsięwzięcia w ramach rozbudowy farmy wiatrowej Zagorzyce "i" [winno być "I"] w gminie Radziejów, przewidzianego do realizacji na działce [...] położonej w Zagorzycach, gmina Radziejów. Od tej decyzji odwołanie złożyli: J. i L. A., E. i L. A., J. K., M. W., B. i B. D., T. i H. K., A. Ł., wnosząc o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy przez odmowę ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie o uchylenie w całości tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj.: przepisów ustawy planistycznej i przepisów postępowania: art. 7, 9, 10 § 1 i art. 106 § 5 kpa. Decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr SKO 552/12 (dalej decyzja z [...] czerwca 2012 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku (dalej organ II instancji bądź Kolegium) na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzyło postępowanie wywodząc, że nieruchomości odwołujących się nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, brak możliwości oddziaływania planowanej inwestycji na grunty skarżących i brak związanego z tym interesu prawnego. Składając skargę na decyzję z [...] czerwca 2012 r. B. i B. D. oraz E. i L. A. (dalej skarżący) zarzucili naruszenie: art. 77 § 1 kpa przez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, przy ustalaniu czy są stronami postępowania; przerzucenie na nich obowiązku wykazywania interesu prawnego i obciążenie ich obowiązkiem dostarczania dowodów z dokumentów; art. 28 kpa przez nieuznanie ich za strony, mimo że postępowanie dotyczyło ich interesu prawnego wynikającego z przepisów; art. 138 § 1 pkt 3 kpa przez niezasadne umorzenie postępowania gdy odwołanie pochodziło od skarżących będących stronami postępowania, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżący wskazali na położenie swych nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji, wywodząc, że postępowanie dotyczy ich interesów prawnych. Pojęcie interesu prawnego wiąże się z faktycznym bądź możliwym naruszeniem określonej sfery uprawnień przysługujących danej osobie. Osoba zagrożona takim naruszeniem ma interes prawny w podejmowaniu działań zmierzających do ochrony swych praw podmiotowych. Sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152, 200, 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji wyroku. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, że zasadniczym powodem wydania zaskarżonej decyzji było to, że "...nieruchomości skarżących nie znajdują się bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji". Sąd I instancji podkreślił, że nie budzi żadnej wątpliwości, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zasadnicze znaczenie dla określenia statusu strony ma "obszar oddziaływania inwestycji". Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 upzp, wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien zawierać m.in. określenia obszaru, na który inwestycja ma oddziaływać i że obszar ten winien być wskazany przez inwestora we wniosku. Organ nie jest tym wskazaniem związany i ma obowiązek okoliczności te sprawdzić. Pojęcie "oddziaływania" należy rozumieć bardzo szeroko: jako wpływ na środowisko przyrodnicze; na nieruchomości sąsiednie i to w szerokim rozumieniu znaczenia sąsiedztwa. Granice obszaru oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne, polegające w szczególności na emisji zanieczyszczeń, powodowaniu nadmiernego hałasu, a nawet utrudnianiu nasłonecznienia. W pojęciu oddziaływania mieści się więc faktyczny, tj. rzeczywisty wpływ zamierzonej inwestycji zarówno na korzystanie z innych nieruchomości i to niekoniecznie graniczących bezpośrednio z obszarem przeznaczonym pod inwestycję, jak i na wartości prawnie chronione jak np. prawo do korzystania z nieruchomości w sposób określony przepisami wszystkich gałęzi prawa, w tym przepisami prawa cywilnego. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, by ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności organy są obowiązane dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa. W myśl art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest ściśle związany z przyjętą w procedurze administracyjnej zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Rozstrzygnięcie organu administracji zawsze musi się opierać na ocenie dowodów, wprawdzie swobodnej, lecz nie dowolnej. Wynika z tego obowiązek prawidłowego uzasadnienia przez organ swego stanowiska zajętego w sprawie (art. 107 § 3 kpa). Stosownie do zasady wyrażonej w art. 8 kpa, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z akt sprawy w tym m.in. także z samego raportu oddziaływania na środowisko (dalej raport) przedłożonego przez inwestora wynika, że nieruchomości skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania zamierzonej inwestycji. Wskazują na to zawarte w raporcie wykresy oddziaływania hałasu. Dotyczy to działek o nr 14 i 16, będących własnością skarżących B. i B. D., jak i działki nr [...], będącej własnością skarżących E. A. i L. A. Sąd I instancji wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie Kolegium rozpozna merytorycznie odwołanie skarżących od decyzji z [...] marca 2012 r. Nadto zwrócił uwagę, że niniejszy wyrok nie przesądza o merytorycznej treści decyzji, wydanej w wyniku rozpoznania odwołania skarżących od decyzji z [...] marca 2012 r. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiodło [...] (dalej inwestor) reprezentowane przez adwokata M. N., zarzucając naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa): 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa przez błędną ocenę decyzji z [...] czerwca 2012 r., czyli przyjęcie, że narusza ona przepisy postępowania, to jest art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa, podczas gdy prawidłowa ocena prowadzi do wniosku przeciwnego, że decyzja ta nie narusza wskazanych przepisów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 141 § 4 w zw. z art. 193 ppsa przez niewyjaśnienie w odpowiednim stopniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w ten sposób, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wykazał, na czym jego zdaniem polega naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa, ograniczając się do wymienienia i powołania tych przepisów oraz nie wskazał, na podstawie jakich przesłanek i dowodów (ich analizie) przyjął, że nieruchomości skarżących znajdują się na obszarze oddziaływania zamierzonej inwestycji (prócz wskazania raportu oddziaływania na środowisko), ograniczając się do stwierdzenia, że wynika to z akt sprawy. Wskazując na powyższe inwestor wniósł o: - uwzględnienie skargi przez uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sporawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; - zasądzenia solidarnie od B. D., B. D., L. A. i E. A. na rzecz inwestora kosztów postępowania kasacyjnego. W piśmie procesowym z 11 maja 2015 r. skarżący, reprezentowani przez r. pr. M. G., wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 ppsa). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 ppsa, skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu I instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które konkretnie przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21.2.2007 r., II GSK 293/06, Lex 326269; 25.5.2010 r., I GSK 1155/09, Lex 585927). Skarga kasacyjna oparta jest wyłącznie na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa). Autor skargi kasacyjnej błędnie uznał, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, wraz ze wskazanymi jako normy dopełnienia art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że z raportu (k. 119-123), po porównaniu ze szkicem sytuacyjnym rozmieszczenia punktów pomiarowych emisji hałasu z Farmy Wiatrowej Zagorzyce I (w opracowaniu Radosława Kozłowskiego z lutego 2012 r. – po k. 19 akt SKO), kserokopii mapy w skali 1:5000; mapy 1:1000 z 15 marca 2012 r.; kopii mapy w skali 1:5000 z 25 kwietnia 2012 r.; mapy stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji z [...] marca 2012 r. (w błędnie nieponumerowanych aktach; po k. 17 i 14 akt SKO i aktach Wójta), wynika jednoznacznie, że działki skarżących (nr [...]), znajdują się w zasięgu izofon, wskazujących na oddziaływanie planowanej inwestycji na owe nieruchomości, znajdujące się na obszarze pomiędzy planowanymi elektrowniami wiatrowymi a zabudową wsi Zagorzyce. Kolegium błędnie uznało, że skoro działki gruntu stanowiące własność skarżących położone są poza granicami terenu chronionego akustycznie, a emitowany przez turbiny hałas należy do nieuciążliwych (poniżej 52 dB(A), to nie można przyjąć, że są narażone na oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Tymczasem dla uznania interesu prawnego skarżących wystarczające było ustalenie, że nieruchomości stanowiące ich własność położone są w zasięgu oddziaływania inwestycji, niezależnie od tego czy określone normy hałasu zostaną zachowane lub przekroczone. Istotne było samo ustalenie, że planowana inwestycja może oddziaływać na nieruchomości skarżących w stopniu przewidującym określone uciążliwości. Nie mogła być też decydująca okoliczność różnej ochrony akustycznej terenów zabudowanych zabudową zagrodową i terenów rolnych niezabudowanych. Rozróżnienie takie mogłoby mieć znaczenie przy merytorycznej ocenie sprawy, a nie przy ustalaniu interesu prawnego podmiotu występującego z odwołaniem. Przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki osobie przysługuje. W przeciwieństwie do regulacji szczególnych (np. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), art. 28 kpa stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (wyrok NSA z 29.1.2014 r., II OSK 2064/12). Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, organ nie może ograniczyć się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Ocena interesu prawnego właścicieli sąsiednich nieruchomości winna być dokonywana przy uwzględnieniu norm art. 140 i 144 kc (wyrok NSA z 8.9.2004 r., OSK 394/04, aprobowany przez A. Despot-Mładanowicza w: red, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 482-484, uw. 13). Z nadesłanej przy piśmie 21 maja 2015 r. kserokopii decyzji z [...] maja 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2015 r.) Wojewody Kujawsko-Pomorskiego (dalej Wojewoda), wydanej po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 18 września 2013 r., II SA/Bd 566/13 wynika, że Wojewoda uznał przymiot stron (art. 28 ust. 2 pb) B. D., B. D., L. A., E. A. w postępowaniu odwoławczym od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwu elektrowni wiatrowych typu wraz z elementami infrastruktury technicznej niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania przedsięwzięcia w ramach rozbudowy farmy wiatrowej Zagorzyce I, na działkach [...], [...], [...] i [...] w Zagorzycach. Z ustaleń Wojewody wynika, że działka nr [...] B. i B. D., jest działką rolniczą zabudowaną budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, położonym w odległości 380 m od miejsca lokalizacji elektrowni wiatrowej. Wojewoda uznał, że wszyscy skarżący mają przymiot strony w owym postępowaniu (k. 436-437 akt sądowych). Zarówno wyrok II SA/Bd 566/13, jak i decyzja z [...] maja 2015 r. wskazują, że Sąd I instancji w wyroku II SA/Bd 787/12, trafnie uznał, że zaskarżona decyzja z [...] czerwca 2012 r. narusza art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa i słusznie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Skoro w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.; obecnie j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) zawarty jest wymóg uwzględniania w procesie inwestycyjnym występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 pb), to taki też wzorzec powinien być stosowany w ramach postępowania o udzielenie warunków zabudowy. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 193 ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie. Adresatem art. 193 ppsa jest wyłącznie sąd kasacyjny, przeto Sąd I instancji nie mógł naruszyć norm wywiedzionych z tego przepisu. W judykaturze podkreśla się, że do naruszenia art. 141 § 4 ppsa może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej (wyrok NSA z 24.4.2014 r., I GSK 938/12, Lex 1480826). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zarówno zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze oraz stanowiska organu odwoławczego, podstawę prawną rozstrzygnięcia, jej wyjaśnienie i wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, zawiera również wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 ppsa). W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.