II SAB/Łd 103/12

Dnia 25 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2012 roku sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Sądu Apelacyjnego w Ł. do załatwienia wniosku skarżącego D. P. z dnia 26 czerwca 2012 roku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od Prezesa Sądu Apelacyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego D. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D.P. za pośrednictwem poczty elektronicznej zwrócił się do Sądu Apelacyjnego w Ł. o udzielenie drogą elektroniczną informacji publicznej w przedmiocie "pełnych "Informacji o działalności Sądu Apelacyjnego" w 2010 r. i 2011 r., odpisów wszystkich orzeczeń Sądu Dyscyplinarnego z 2011 r. i 2012 r. po anonimizacji - jednak bez anonimizacji danych sędziów, których poszczególne sprawy dotyczyły, a także informacji z repertoriów i wykazów: SD, ASD, ASDz, ASDo, KD, UD, (UDF) o liczbie spraw, które wpłynęły i które zostały zakończone w 2011 r. w zakresie poszczególnych repertoriów, jak również kopii pism stwierdzających uchybienia sędziów w zakresie sprawności postępowania sądowego w trybie art. 37 § 4 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych (dalej: u.p.s.) oraz postanowień sądów apelacyjnych i okręgowych - jako sądów odwoławczych, zawierające wytknięcia uchybień w trybie art. 40 § 1 u.s.p.. D.P. nie podpisał pisma własnoręcznie, korespondencja elektroniczna nie była opatrzona certyfikowanym podpisem elektronicznym. W konsekwencji w dniu 2 lipca 2012 r. organ wezwał zainteresowanego do usunięcia braku formalnego pisma poprzez jego podpisanie w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia 2 lipca 2012 r. D.P. stwierdził, że uznaje przedmiotowe wezwanie za bezzasadne i oczekuje rozpoznania swojego wniosku w terminie biegnącym od dnia 26 czerwca 2012 r. tj. do dnia 10 lipca 2012 r.. Dla uzasadnienia swojego stanowiska, odmawiającego podpisania pisma o udzielenie informacji publicznej, wnioskodawca - powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - wskazał, że za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet gdy do autoryzacji nie został użyty podpis elektroniczny. Wobec bezskutecznego upływu przepisanego terminu, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., organ pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania wyjaśniając jednocześnie, że każdy wniosek musi spełniać choćby najbardziej minimalne wymogi formalne, jakie w zakresie treści pism urzędowych określa art. 63 § 2 i 3 K.p.a.. Organ wezwany do udzielenia konkretnej informacji publicznej musi mieć bowiem pewność co do istnienia i tożsamości podmiotu, który pod jego adresem formułuje określone żądanie. Bez podpisu osoby, od której pochodzi żądanie, nie można bowiem dokonać jej indywidualizacji, zaś jego niezłożenie nie gwarantuje źródła pochodzenia osoby składającej ów wniosek i w konsekwencji uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego żądania. Organ wskazał, że wniosek zainteresowanego wszczyna postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie rozstrzyganej ostatecznie w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 kpa), dlatego też jest zobowiązany stosować w tym przypadku przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, czego nie zmienia nawet treść art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w świetle którego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się do decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania. Do ewentualnych, innych czynności organu, koniecznych na wcześniejszym etapie postępowania zainicjowanego wnioskiem o udzielenie informacji publicznej muszą bowiem znaleźć zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, choćby w celu zagwarantowania stronie podstawowych standardów postępowania, w tym ewentualnej możliwości kwestionowania niekorzystnego stanowiska organu. Zatem organu, stosownie do treści art. 64 § 2 K.p.a., uzasadnione było wic wezwanie wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku, pod rygorem ewentualnego pozostawienia go bez rozpoznania, a następnie pozostawienie podania bez rozpoznania wobec bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu. Podpis warunkuje, iż żądanie pochodzi od osoby określonej jako wnoszącej podanie, a jego brak uniemożliwia wywołanie określonego skutku prawnego wniesionego podania. Nadto, zgodnie z art. 63 § 3 K.p.a. podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego o ile nie stanowi podania złożonego w formie elektronicznej, spełniającego wymogi określone w art. 63 § 3a K.p.a.. Zdaniem organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej wniesiony w formie dokumentu elektronicznego wszczyna postępowanie w sprawie, mimo że nie został on opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym. Mimo, że art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że przepisy Kodeku postępowania administracyjnego stosuje się do decyzji, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, wydaje się celowe odwołanie do art. 63 § 3a K.p.a. dla ustalenia warunków formalnych składanego drogą elektroniczną wniosku o udzielenie informacji publicznej. Brak właściwego podpisu nie powoduje bezskuteczności wniosku, a jedynie stanowi jego brak formalny, podlegający uzupełnieniu na żądanie organu. Przyznanie każdemu i tak szeroko pojętemu, w praktyce nieoznaczonemu adresatowi, uprawnienia dostępu do informacji publicznej nie oznacza, że nawet na etapie realizacji tego uprawnienia może to być podmiot nieidentyfikowalny. O ile bowiem brak konieczności wykazywania się przez wnioskodawcę jakimkolwiek interesem jest bezsporny i wynika explicite z treści art. 2 ust. 2 komentowanej ustawy, o tyle nie może ulegać wątpliwości, czy żądający w ogóle istnieje i kim faktycznie jest. W toku dalszego postępowania może również okazać się, że konieczne będzie wykazanie przez żądającego informacji, że posiadanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego i wobec tego określenie żądającego tym bardziej może okazać się niezbędne. Organ dodał, że instytucja "pozostawienia podania bez rozpoznania" znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie zostało jeszcze wszczęte, organ nie rozstrzyga wówczas sprawy co do istoty, a pozostawienie podania bez rozpoznania ma charakter czynności materialno-technicznej. Pismem z dnia [...] D. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o nakazanie organowi rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] przesłanego drogą elektroniczną oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że jego wniosek nie został zrealizowany ani rozpatrzony. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Apelacyjnego w Ł. podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 12 lipca 2012 r. i wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności, gdyż organ próbował nadać wnioskowi bieg, a pozostawienie jego bez rozpoznania było efektem bezskutecznego upływu terminu do usunięcia braków formalnych wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem skargi jest zarzucana bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w Ł. w zakresie prawa do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Na wstępie należy stwierdzić, że wniosek w formie elektronicznej o udostępnienie informacji publicznej skierowany został do Prezesa Sądu Apelacyjnego w Ł. w dniu [...] i tego wniosku dotyczy skarga na bezczynność. Natomiast wniosek z dnia [...] skierowany został do Prezesa Sądu Apelacyjnego w W. i tylko tego wniosku dotyczy informacja udzielona D. P. w dniu [...] Co prawda w piśmie pozostawiającym wniosek bez rozpoznania Prezes Sądu Apelacyjnego w Ł. wskazuje datę [...], ale jak to zostało wyjaśnione w toku postępowania sądowego, data ta zamieszczona została omyłkowo i tę omyłkę powielił skarżący w skardze wniesionej do Sądu. Nie ulega jednak wątpliwości, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Prezesa Sądu Apelacyjnego w Ł. [...] i brak jego rozpatrzenia jest przedmiotem skargi. Rozpoznając w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności wniesienia niniejszej skargi, Sąd nie stwierdził przeszkody w merytorycznej jej ocenie. W tym względzie skład orzekający podziela argumenty podniesione w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08. Sąd ten wyjaśnił, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do problematyki z tego zakresu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania przepisów K.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu. Poza tym, w rozpatrywanym przypadku nie może mieć zastosowania art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten, jak wynika z jego literalnego brzmienia, odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Niezależnie od tego, wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej, bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa, uzasadnia cel, jaki realizuje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jak najszybsze rozpatrzenie wniosku. W myśl tej ustawy zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. Z treści art. 21 powołanej ustawy wynika, iż wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania. Z tego też powodu ustawodawca zakreślił krótkie terminy przekazania i rozpatrzenia skargi, nie stawiając ponadto dodatkowych warunków do jej wniesienia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 40/2006; wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 99/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl , wyrok NSA z 15.07.2011r. sygn. akt I OSK 667/11 – LEX nr 969478 ). Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2012 r., Nr 270.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej samej ustawy według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania. Wyjaśnić również trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. W dalszej kolejności wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się K.p.a. I tak reguluje ona udostępnienie informacji publicznej (art. 7, 13 i 14 ustawy), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059.02, Lex nr 77178, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, Lex nr 322803). Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, czy też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Nadto, wskazać należy, że skarga na nieudzielanie informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.) dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy żądane dane należą do kategorii informacji publicznej. W przeciwnym wypadku skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna ( tak też Naczelny Sąd Administracyjny w dostępnych w bazie internetowej postanowieniach z dnia 15 maja 2002 r., sygn. akt II SA 943/02, z dnia 28 czerwca 2002 r., sygn. akt II SAB/Po 80/02, jak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w dostępnym w bazie internetowej postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., sygn. akt IV SAB 4/04 i z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 700/09 oraz Małgorzata Jaśkowska w: Dostęp do informacji publicznych - zagadnienia wybrane - Warszawa 2002 r.). W rozpoznawanej sprawie Prezes Sądu Apelacyjnego w Ł. w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a. pozostawił wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej bez rozpoznania. Rzeczą Sądu było zatem zbadanie prawidłowości zarówno wezwania skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie, jak też pozostawienia wniosku bez rozpoznania jako konsekwencji jego nieuzupełnienia w zakreślonym terminie 7 dni. Bezpodstawne bowiem pozostawienie wniosku bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynnym i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego. W uchwale składu siedmiu sędziów SN z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702; OSP 2001, z. 1, poz. 12, z glosą B. Adamiak, stwierdzono, że: "(...) w każdym wypadku, gdy organ "pozostawia podanie bez rozpoznania" (art. 64 § 1 i 2 K.p.a.), osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje na ogólnych zasadach skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), która powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 34 tej ustawy"; por. podobnie w wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I GSK 485/07, LEX nr 469747, w którym przyjęto, że: "Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli w ocenie składającego wniosek jego wniosek spełnił kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie". W ocenie Sądu wezwanie wnioskodawcy do usunięcia braku formalnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie siedmiu dni poprzez jego podpisanie pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania wskazuje na przyjęcie przez organ trybu postępowania sprzecznego z ustawą. W postępowaniu opartym na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej zastosowanie przepisów Kodeksu Postępowania administracyjnego jest bowiem ograniczone. W szczególności nie ma tu zastosowania ani art. 64 § 2 K.p.a., ani nie jest dopuszczalny rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania w przypadku nieusunięcia braków wniosku, których przepis ten dotyczy. Tutejszy Sąd podziela wypracowane na gruncie podobnych stanów faktycznych stanowisko, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten, jak się wydaje, jest uzasadniony brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to ze względu na to, że żądając informacji nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby otrzymać informację. Pamiętać bowiem trzeba, iż to właśnie cel ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz regulacja jej art. 10 ust. 2, który przewiduje, iż informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, uzasadnia wywód, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może zatem przybrać każdą formę, jeśli wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie, ale na tym etapie nie mają jeszcze zastosowania przepisy K.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy K.p.a. stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania. Dopiero w takich sytuacjach znajdzie zastosowanie art. 63 § 3a K.p.a., stanowiący o obowiązku opatrzenia podania wniesionego w formie dokumentu elektronicznego bezpiecznym podpisem elektronicznym (por. wyrok WSA w Łodzi z 20.01.2012 r. sygn. akt II SAB/Łd 93/11, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 listopada 2011r., sygn. akt II SAB/Sz 127/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2010r., sygn. akt II SAB/Wa 259/10; wyrok NSA z dnia 16 marca 2009r., sygn. akt I OSK 1277/08 - publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzecznie.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania powołane przez organ orzeczenia sądów administracyjnych, zmierzające do wykazania, że brak podpisu strony, gdy nie zostanie usunięty w wyznaczonym przez organ terminie, powoduje brak uniemożliwiający wywołanie określonego skutku prawnego wniesionego podania. Z przytoczonych względów Sąd uznał, że organ pozostaje bezczynny w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] o udostępnienie informacji publicznej i w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U.2012, poz. 270 ) orzekł jak w sentencji wyroku zobowiązując organ do załatwienia tego wniosku we wskazanym terminie. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 powołanej ustawy. n.k-o.