II OSK 154/13

Dnia 24 czerwca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 244/12 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 27 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 244/12 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji; przyznał zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] na podstawie art. 1 pkt 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. 2011 r., Nr 72, poz. 380) – zwaną dalej ustawą, odmówił H. W. przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego. W uzasadnieniu wskazano, że strona złożyła wniosek o przyznanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego w oparciu o wyżej wymienioną ustawę, zmienioną ustawą z dnia 25 lutego 2011 r., która w art. 2 pkt 2 przybrała brzmienie "Represją w rozumieniu ustawy jest (...) deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed 1 września 1939 r. lub z tego terytorium na terytorium: a) III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945, b) Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich i terenów przez niego okupowanych w okresie od dnia 17 września 1939 r. do dnia 5 lutego 1946 r. oraz po tym okresie do końca 1948 r. z terytorium państwa polskiego w jego obecnych granicach". Wskazano też, że w art. 2 ustawy z 25 lutego 2011 r. przewidziano, że zmiana decyzji ostatecznych odmawiających prawa do świadczenia przysługującego na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 1, w jej dotychczasowym brzmieniu osobom deportowanym (wywiezionym) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed 1 września 1939 r. następuje na wniosek strony. Ostatecznie organ stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że strona w latach 1939-1945 nie została deportowana do pracy co jest warunkiem niezbędnym przyznania uprawnienia do świadczenia na podstawie przepisów ww. ustawy, lecz pracowała przymusowo w [...] w gospodarstwie domowym Niemki [...]. Powyższa decyzja była kolejną decyzją w sprawie albowiem decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] grudnia 1997 r. Nr [...] odmówiono skarżącej przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego opartego na ustawie z dnia 31 maja 1996 r. z uwagi na niewykonywanie pracy w okresie 1939 do stycznia 1945 r. w warunkach deportacji, a na terytorium państwa polskiego. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych prawomocnymi decyzjami z dnia [...] października 2001 r. i z dnia [...] grudnia 2007 r. odmówił stronie zmiany decyzji odmawiających przyznania świadczeń na podstawie w/w ustawy – w trybie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. złożyła zainteresowana. Zarzuciła, że nie ma znaczenia czy była wywieziona do innego miasta, czy odebrano ją siłą rodzicom – skoro III Rzesza była na terenie całego kraju. Zarzuciła, że dyskryminowane są ofiary wojny, które cierpiały na terytorium kraju i po wstąpieniu do Unii Europejskiej zadaniem organu jest pomóc tym osobom. Dodała, że została siłą zabrana do pracy, pozbawiono ją wolności, jako niewolnicę skazano na pracę przymusową. Przez cały okres po wojnie jest inwalidką, straciła wzrok z powodu cierpień jakie doznała w okresie przymusowej pracy. Zwróciła się o ludzkie podejście do sprawy. Po rozpoznaniu odwołania organ zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy własną decyzję. Uzasadniając ją podał, że przyznanie świadczenia pieniężnego nie dotyczy wszystkich rodzajów i form represji, jakim w tym okresie poddani byli obywatele polscy, lecz ściśle określonych. Dla wydania decyzji pozytywnej na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym (...) konieczne jest łączne wystąpienie przesłanek – ustalenie: że osoba została deportowana (wywieziona) do pracy przymusowej w granicach terytorium państwa polskiego sprzed 1 września 1939 r. lub z tego terytorium na terytorium III Rzeszy i teren przez nią okupowanych w latach 1939 – 1945 oraz że praca była wykonywana w warunkach deportacji przez co najmniej 6 miesięcy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż strona podczas okupacji pracowała w miejscu zamieszkania w miejscowości [...]. W tym miejscu organ wskazał na orzecznictwo, które w podobnym stanie faktycznym podzielało stanowisko Kierownika Urzędu odnośnie braku podstaw do przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego. Organ stwierdził, że trudno wskazać, iż strona pracując w miejscu stałego zamieszkania była poddana deportacji. W związku z tym należy uznać, iż jakkolwiek ciężka praca wykonywana przez stronę nosi znamiona pracy przymusowej, to trudno jest w omawianym przepisie mówić o deportacji. Skargę na powyższą decyzję złożyła wnioskodawczyni - powtórzyła w niej zarzuty zawarte w odwołaniu. W uzupełnieniu skargi z dnia [...] września 2012 r. pełnomocnik skarżącej dodatkowo zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy –art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 p 3 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na stwierdzeniu, że pracując w miejscowości, w której zamieszkiwała nie mogła być poddana deportacji, art. 86 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu przesłuchania strony w sytuacji, gdy z powodu braku innych środków dowodowych nie zostały wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, 2) naruszenie prawa materialnego – art. 2 ust. 2 "a" ustawy z dnia 31 maja 1996 poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca nie była poddana deportacji, gdyż pracowała w miejscu zamieszkania, w sytuacji gdy skarżąca była poddana deportacji, została "wyrwana" i odizolowana od środowiska, żyła w otoczeniu wrogości, wyobcowania materialnego, kulturowego i językowego - w związku z powyższym wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz przeprowadzenie dowodu z wyjaśnień skarżącej, przesłuchania Pani [...] w drodze pomocy prawnej przez Sąd Rejonowy w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił ww. decyzję. Sąd stwierdził, że wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego należy rozważyć na podstawie art. 2 pkt 2 lit a ww. ustawy, a także wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt 49/07. Sąd wskazał na trzy przesłanki warunkujące otrzymanie świadczenia - podleganie represjom określonym w ustawie, ówczesne i obecne obywatelstwo polskie, musiały zaistnieć jednocześnie. Poza sporem pozostaje w ocenie sądu to, że skarżąca była w okresie wojny i jest obecnie obywatelem polskim. W ocenie organów – jak wskazał sąd – nie zaistniała w niniejszej sprawie trzecia przesłanka – skarżąca nie podlegała represjom w rozumieniu omówionej ustawy. Odnosząc się do tego sąd stwierdził, że skarżąca została skierowana, a miała wówczas 12 lat, do pracy w gospodarstwie rolnym Niemki i pracę tę świadczyła od 1939 r. do 1945 r., na terytorium państwa polskiego, w [...], w której mieszkała również przed wojną. Przy czym organ nie oznaczył jaka jest odległość pomiędzy miejscem zamieszkania a miejscem pracy. Sytuacja osób pracujących przymusowo na terytorium państwa polskiego uległa zmianie po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt K 49/07. W sentencji wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniach pieniężnych (...) w zakresie w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego jest niezgodny z art. 32 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten brzmiał bowiem (art. 2 pkt 2) "deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy z terytorium państwa polskiego, w jego granicach sprzed 1 września 1939 r. na terytorium (...)" (dalej jak w obecnym brzmieniu). Sąd przywołał fragment tego wyroku i stwierdził, że w ocenie Trybunału Konstytucyjnego represją po myśli art. 2 pkt 2 ustawy jest obowiązek pracy przymusowej w czasie drugiej wojny światowej i tuż po jej zakończeniu, który przybierał dotkliwą formę, tzn. był połączony z wysiedleniem – przymusową zmianą miejsca pobytu i "wyrwaniem" z dotychczasowego środowiska. W ocenie sądu powyższe określenia stanowią definicję, rozumienia deportacji na terenie państwa polskiego. Sąd wskazał, że organ nie odniósł się do trudnych warunków wykonywania pracy przez skarżącą, a jedynie skupił się na tym, że nie była ona deportowana. Według sądu wnioski organów są co najmniej przedwczesne, a ocena istnienia przesłanki "wyrwania ze środowiska" nie może opierać się tylko na ocenie odległości miejsca pracy od miejsca zamieszkania. Zresztą tej okoliczności organ jednoznacznie nie wyjaśnił. To czy prace w okresie drugiej wojny miały charakter, o którym mówi uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego decydują również inne okoliczności, przede wszystkim w jakich warunkach pracowała skarżąca tzn. czy posiadała swobodę przemieszczania się, czy istniały warunki do kontaktowania się z rodziną i środowiskiem - czy pracowała z osobami, które znała (osoby przesłuchane w postępowaniu administracyjnym). Istotny jest również wiek skarżącej. Reasumując sąd stwierdził, że organ nie wyjaśnił dostatecznie okoliczności ,,wyrwania" skarżącej z jej ówczesnego miejsca zamieszkania, czym naruszył przepis art. 7, 77 k.p.a. Odległość miejsca pracy od miejsca zamieszkania jest okolicznością nieostrą, uznaniową i nie przesądzającą, o czym mowa wyżej, o deportacji, wywiezieniu. Ponadto organ winien wskazać odległość między miejscem pracy skarżącego, a miejscem zamieszkania. W tej sytuacji organy powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe i uzupełnić materiał dowodowy w zakresie wskazanym wyżej, a uczynią to dokonując przesłuchania skarżącej, świadka wskazanego w uzupełnieniu skargi - pismo z dnia [...] września 2012 r. Przedmiotem oceny będą również wyjaśnienia wskazanych przez sąd osób. Od tego wyroku organ wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: - art. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 31 marca 1996 r. oświadczeniu pieniężnym przysługującym (...) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że represje doznane przez stronę postępowania stanowią represje w myśl wskazanego przepisu materialnego, podczas gdy strona doznała innego rodzaju represji niż określonych przez ustawodawcę w ustawie z dnia 31 marca 1996 r. oświadczeniu pieniężnym (...); - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone, co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi, a w konsekwencji uchyleniem obu decyzji organu administracji w przedmiotowej sprawie, pomimo iż organ zebrał i rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy konieczny do załatwienia sprawy; - art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez przyjęcie za podstawę wyrokowania materiału dowodowego: oświadczenia świadka z dnia [...] lipca 2012 r., nie będącego częścią akt administracyjnych, na podstawie których organ wydał zaskarżoną decyzję; - art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w obu instancjach. W uzasadnieniu zakwestionował interpretację sądu co do spełnienia przez skarżącą przesłanek przyznania świadczenia. Organ mógł dowody ocenić swobodnie. Przepisy nie przewidują świadczeń dla wszystkich poszkodowanych. Organ przywołał wyrok NSA zapadły w podobnej sprawie, sygn. akt II OSK 195/11 oraz wyroki WSA. Sąd wyszedł poza swoje kompetencje co do ustaleń faktycznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem podnoszone zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego są wynikiem zarzutu materialnoprawnego. Zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 31 marca 1996 r. polegający na błędnej wykładni tego przepisu, a w konsekwencji tej błędnej wykładni przyjęciu w rozpoznawanej sprawie, że przepis ten ma zastosowanie. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wykonywanie pracy przymusowej w miejscowości, która stanowiła miejsce dotychczasowego zamieszkiwania skarżącej stanowi deportację ( wywiezienie) do pracy przymusowej w rozumieniu art.2 pkt 2 ustawy. Organy w tym sporze szczególną uwagę zwracały na brak przesłanki wywiezienia, z uwagi, że praca wykonywana była w miejscowości stanowiącej miejsce dotychczasowego zamieszkiwania, zaś Sąd I instancji dodatkowo zwracał jeszcze uwagę na kwestię oceny istnienia przesłanki "wyrwania ze środowiska". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie w tym w wyroku NSA z dnia 11 czerwca 2013r. II OSK 375/12 zgodnie z którym, nawet niewielka odległość miejsca świadczenia pracy od wcześniejszego miejsca zamieszkiwania, nie przesądza o braku deportacji, na uwadze trzeba mieć bowiem warunki okupacji, w których niejednokrotnie nawet niewielkie oddalenie oznaczać mogło całkowite zerwanie kontaktów, czy też w wyroku NSA z dnia 7 września 2013r. II OSK 929/12, w którym przyjęto, że dla dokonania oceny wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego z tytułu pracy przymusowej, istotne jest ustalenie, jak duży był niedostatek więzi społecznych z nowym otoczeniem, jak bardzo utrudniony był kontakt z rodziną, przy uwzględnieniu przyczyn obiektywnych. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wykonywała pracę przymusową w miejscu stałego zamieszkania tj. w [...] pracując w gospodarstwie domowym Niemki [...], jak wynika z akt sprawy w młynie należącym do tego gospodarstwa pracował Jej ojciec. Jak wynika z akt administracyjnych z wyjaśnień [...] (karta 26), [...] ( karta 23 ) młyn znajdował się po drugiej stronie drogi, naprzeciwko domu mieszkalnego przy.ul [...], zajętego i zamieszkałego przez [...]., a którego właścicielem był [...]. Z znajdujących się w aktach wyjaśnień [...] (karta 23) wynika, że Jej mąż również pracował w młynie wraz z ojcem skarżącej ( z wyjaśnień [...]karta 26). W młynie pracował również [...], były właściciel domu przy ul. [...], który wraz z rodziną mieszkał w przybudówce. Nadto [...] podaje " podczas wojny i okupacji mieszkaliśmy w jednym, tym samym domu z Panem [...], jego żoną i córka [...] (dziś W.) " dalej podaje że [...] pracowała w domu i gospodarstwie Niemki [...]. Podaje również, że "powyższe oświadczenie składa prośbę pani [...] z domu [...] bo znałam ją i jej rodziców w okresie wojny i okupacji – celem przedłożenia Fundacji Polsko-Niemieckie Pojednanie". Również z wyjaśnień [...] wynika, że "H. pracowała po 10-12 godzin na dzień. Szła rano a wracała wieczorem" z kolei [...] (karta 92) że [...]wraz z rodziną była zatrudniona przymusowo przy robotach gospodarczych w [...]. Z powyższych dokumentów, a wszystkie zostały dostarczone przez samą skarżącą wynika, że skarżąca w czasie wykonywania pracy przymusowej mieszkała wraz z rodzicami na terenie gospodarstwa, w tym czasie i w tym samym budynku zamieszkiwała tam również [...] wraz z swoją rodziną, na terenie gospodarstwa mieszkała również rodzina [...]. Powyższe okoliczności wskazują, że skarżąca, która w chwili rozpoczęcia wykonywania pracy miała 12 lat, w nowym otoczeniu nie przebywała sama, cały czas miała kontakt z rodziną jak również z innymi osobami znajdującymi się w podobnej sytuacji. Okoliczności te powodują, że nie można uznać wykonywanej pracy przymusowej jako deportacji w rozumieniu art.2 pkt 2 ustawy. Sam fakt wykonywania tej pracy i trudów z tym związanych jak również ciężkich warunków zamieszkiwania nie stanowi o spełnieniu przesłanki z art.2 pkt 2 ustawy. Również na okoliczność spełnienia tej przesłanki nie mają znaczenia późniejsze okoliczności dotyczące skarżącej takie jak: wiek, stan zdrowia, trudna sytuacja finansowa. Mając powyższe na uwadze, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są bezprzedmiotowe. Skarżący kasacyjnie nie zamieścił co prawda w skardze wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art.188 p.p.s.a. Mając jednak na uwadze stanowisko prezentowane w orzecznictwie np. w wyroku NSA z dnia 29 czerwca 2010r. I FSK 478/10, zgodnie z którym, pomimo nie zamieszczenia w skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., sąd kasacyjny może w takim wypadku orzec reformatoryjnie, gdyż związany jest granicami skargi tylko w fazie jej rozpoznawania, a nie w fazie wyrokowania. Nadto mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie istota sprowadzała się do wyprowadzenia odmiennych wniosków z przyjętego stanu faktycznego, co skutkowało w efekcie odmiennym niż podjętym w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięciem, a to jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art.188 p.p.s.a. , Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko uchylił zaskarżony wyrok, ale i rozpoznał skargę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 w związku z art. 151p.p.s.a. uchylił więc zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Jednocześnie, biorąc pod uwagę charakter rozpoznawanej sprawy i sytuację finansową skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 207 § 2 p.p.s.a. i odstąpił od zasądzenia od skarżącej na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania sądowego.