VI SA/Wa 858/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] stycznia 2012 r.; 2. stwierdza, że decyzje określone w pkt 1 nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] stycznia 2012 r. o nałożeniu na K. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 138 § 1 pkt k.p.a. w związku z art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 i pkt 23, art. 19 ust. 5 art. 20 pkt 8, art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z zm.), oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) oraz § 1 ust. pkt 3, § 4 ust. 1 uchwały Rady Miasta Ostrołęki z dnia 26 listopada 2009 r., Nr 455/LVIII/2009 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłata za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Ostrołęki na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (opubl. Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 210, poz.6503). Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia: W dniach 27 września 2011 r., 3, 6, 11, 17, 24 października 2011 r. oraz 2 i 14 listopada 2011 r., w trakcie przeprowadzanych przez służby drogowe oględzin pasa drogowego stwierdzono, że w pasie drogowym ulic położonych na terenie miasta O. umieszczone są plakaty wyborcze kandydatów K. w wyborach do Sejmu i Senatu. W protokołach wskazano nazwiska, wymiary oraz ilości reklam, wskazano ponadto, iż podczas kontroli została wykonana dokumentacja fotograficzna, która stanowiła załącznik do protokołu. Pismem z dnia 6 października 2011 r. zawiadomiono K. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego ulic położonych na terenie miasta O., pouczono o uprawnieniach z art. 79 k.p.a. oraz poinformowano, iż w dniu 4 listopada 2011 r. zostaną przeprowadzone oględziny miejsca zajęcia pasa drogowego. Strona nie skorzystała ze swoich uprawnień. Powołując się na art. 40 ust.12 ustawy o drogach publicznych stanowiący, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę w wysokości 10 krotności opłaty Prezydent Miasta O. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nałożył na K. karę pieniężną w wysokości 5.567,27 zł za zajęcie pasa drogowego dróg położonych na terenie miasta O. poprzez umieszczenie reklam wyborczych bez zezwolenia zarządcy drogi, w okresie od 27 września 2011 r. do 14 listopada 2011 r. Stwierdził, że wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego ustaliła Rada Miasta Ostrołęki uchwałą Nr 455/LVIII/2009 z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłata za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Ostrołęki na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Zgodnie z § 1 ust. pkt 3, § 4 ust. 1 lp. 4 w tabeli ww. uchwały opłata za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy dla dróg krajowych wynosi 1,50 zł, dla dróg wojewódzkich 1,10 zł, dla dróg powiatowych 0,90 zł, dla dróg gminnych 0,60 zł za 1 m2 powierzchni reklamy za jeden dzień. Wskazał, iż kara za cały okres zajęcia wynosi 5.567,27 zł, zgodnie z wyliczeniem zawartym w załączniku do decyzji. Od decyzji tej K. złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając: 1. obrazę przepisów postępowania, w postaci art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości udziału i działania w sprawie, polegające w szczególności na zaniechaniu umożliwienia stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; 2. obrazę przepisów postępowania, w postaci art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania, w jakich konkretnie lokalizacjach zamieszczono plakaty wyborcze oraz jaka była powierzchnia poszczególnych, konkretnych plakatów wyborczych; 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 art. 107 § 3 k.p.a., polegające na zaniechaniu wyjaśnienia, na jakich podstawach organ ustalił, że osoby, które umieściły plakaty wyborcze działały w imieniu i na rzecz K. oraz zaniechaniu przesłuchania w charakterze świadka osób, których wizerunek został zamieszczony na plakatach wyborczych, celem ustalenia, czy dysponowała ona zgodą osób uprawnionych do reprezentacji K.; 4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wymierzeniu opłaty w stosunku do podmiotu, który nie decydował o zajęciu pasa drogowego, ani nie aprobował jego zajęcia. Przyjęciu, że skoro inkryminowane plakaty dotyczą kandydatów startujących w wyborach z ramienia K., podmiotem, który zdecydował o ich umieszczeniu jest tenże Komitet Wyborczy. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Nie podzieliło zarzutu, że stronę pozbawiono możliwości udziału w sprawie. Całość korespondencji: zawiadomienie o wszczęciu postępowania, o terminie oględzin i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji była kierowana na adres K. Powołało się na art. 84 ustawy Kodeks wyborczy stanowiący, że komitety wyborcze prowadzą, na zasadzie wyłączności, kampanię wyborczą na ich rzecz. Niespornym jest, że plakaty wyborcze, które zajmowały pas drogowy wskazany w decyzji, prezentowały kandydatów partii politycznej [...]. Stanowiły one część prowadzonej na terenie miasta O. przez [...] kampanii i wyborczej. Okoliczność, że kandydat na posła lub senatora nie powiadomił Komitetu Wyborczego o fakcie rozwieszenia materiałów w obrębie pasa drogowego niezgodnie z pozwoleniem, nie ma żadnego znaczenia dla oceny niniejszej sprawy i jest sprawą wewnętrzną Komitetu Wyborczego. SKO przyznało, iż Pełnomocnik Finansowy KW [...] stwierzdił, że nigdy nie udzielił zgody na zajęcie pasa drogowego (w przesłanych Sądowi aktach administracyjnych brak jest dowodu na tę okoliczność) ale niewiadomym jest SKO, by zgłaszane było wykroczenie z art. 499 Kodeksu wykroczeń, tj. prowadzenie agitacji wyborczej bez pisemnej zgody pełnomocnika wyborczego, czy też trwało dochodzenie przez osoby pokrzywdzone lub poszkodowane wobec osób, których działanie lub zaniechania w toku kampanii wyborczej naruszyło cudze dobra osobiste lub majątkowe. Wskazało, że fakt zajęcia, miejsce oraz powierzchnię plakatów ustalono w wyniku oględzin, z których to czynności sporządzone zostały notatki służbowe, które wraz ze szczegółową dokumentacją zdjęciową znajdują się w aktach. Strona została powiadomiona o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim przed wydaniem decyzji, z czego nie skorzystała. Stwierdził, że droga publiczna jest rzeczą przeznaczoną do prowadzenia ruchu i narzędziem wykonywania zadań komunikacyjnych państwa. Wykorzystywanie drogi do celów niezwiązanych z ruchem drogowy może nastąpić wyłącznie na podstawie zezwolenia zarządcy drogi wydawanego art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. W skład pasa drogowego wchodzi nie tylko droga, ale także przedmioty i urządzenia związane bezpośrednio z zarządzaniem drogą lub ruchem drogowym, jak również przestrzeń nad i pod powierzchnią gruntu wydzielonego liniami granicznymi. Postępowanie organu poprzedzającego wydanie decyzji ma na celu wyłącznie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy pod kątem zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 40 pkt. 12 ustawy o drogach publicznych. Organ nie bada przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, nie ocenia stopnia winy i nie może miarkować wysokość kary pieniężnej. Skarżący powinien tak zorganizować swoją kampanię wyborczą, aby w jej trakcie podejmować wyłącznie zgodne z przepisami prawa działania i w taki sposób, aby nie kolidowały one z żadną normą prawną. K., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję. Zarzucił: wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności wobec skierowania jej do osoby nie będącej stroną w sprawie, to jest naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 107 § 3, 7 , 8, 11 oraz 77 k.p.a. polegające na: zaniechaniu wyjaśnienia, na jakich podstawach organ ustalił, że osoba która umieściła plakat wyborczy w obrębie pasa drogowego działała w imieniu i na rzecz K. i zastosowanie, opartego na bliżej niesprecyzowanych przesłankach, domniemania udzielenia przez K. upoważnienia osobie, która rzeczywiście umieściła plakat wyborczy w spornym miejscu; rażąco dowolnym i nie popartym jakimkolwiek dowodem ustaleniem, że samo figurowanie osób, których wizerunki znajdowałaby się na plakatach wyborczych na listach wyborczych KW [...], jest wystarczające do przyjęcia, że plakaty w pasie drogowym zostały umieszczone przez osoby reprezentujące K. i domniemania dysponowania przez osoby, które rzeczywiście umieściły plakaty wyborcze umocowania KW [...]; całkowicie bezpodstawnym przyjęciem, że brak informacji organu o prowadzeniu postępowania wykroczeniowego o czyn z art. 499 Kodeksu wykroczeń powoduje, że brak zgody pełnomocnika finansowego KW [...] nie ma znaczenia; pominiecie i nie odniesienie się do wskazywanej przez skarżącego w odwołaniu okoliczności, że osoby uprawnione do działania w imieniu K. nie podejmowały decyzji o umieszczeniu plakatów wyborczych w spornym miejscu; zaniechanie przesłuchania w charakterze świadków osób, których wizerunek został zamieszczony na plakatach wyborczych, celem ustalenia osób, które podjęły decyzję o umieszczeniu plakatów wyborczych w spornym miejscu; naruszenie prawa materialnego, który miało wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wymierzeniu opłaty w stosunku do podmiotu, który nie zajął pasa drogowego, nie decydował o zajęciu pasa drogowego, ani nie aprobował zajęcia pasa drogowego. W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 oraz art. 61 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] stycznia 2012 r., ewentualnie uchylenie - w całości - zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 12 stycznia 2012 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr153, poz.1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych powyżej przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpatrując niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem obie decyzje dotknięte są wadą powodującą ich nieważność. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jedną z przyczyn nieważności decyzji wskazanej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. jest skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie. Decyzje powinny być skierowane do partii politycznej a nie do jej komitetu wyborczego. Z ustaleń organu wynika, że wszczęcie postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego nastąpiło wskutek stwierdzenia w pasie drogowym reklam wyborczych kandydatów partii politycznej [...] (dalej jako [...]) w związku z wyborami parlamentarnymi do Sejmu i Senatu w Polsce w 2011 roku. Zgodnie z art. 130 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz.112 ze zm.) odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego ponosi pełnomocnik finansowy. Bez pisemnej zgody pełnomocnika finansowego nie można zaciągać żadnych zobowiązań finansowych w imieniu i na rzecz komitetu wyborczego (§ 2). W przypadku gdy z majątku pełnomocnika finansowego nie można pokryć roszczeń wobec komitetu wyborczego, odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego partii politycznej ponosi partia polityczna, która utworzyła komitet wyborczy (§ 3 pkt 1). Zatem stroną w postępowaniu administracyjnym o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w związku z prowadzoną kampanią wyborczą, jest partia polityczna, która powołała komitet wyborczy - jako zobligowana do jej uiszczenia. Kwestia, kto jest stroną w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 14 lutego 2012 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1539/10 (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny orzekał w sprawie wyborów do Parlamentu Europejskiego ale treść przepisów, zwłaszcza art. 56 ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. – Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (Dz. U. Nr 25, poz. 219 ze zm.) jest zbliżona do art. 130 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy. Także w wyroku z dnia 26 listopada 2010 r. wydanym w sprawie VI SA/Wa 1966/10 na gruncie Ordynacji wyborczej do Parlamentu Europejskiego tut. Sąd wskazał, że "to partia polityczna, która powołała komitet wyborczy ponosi pełną odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego (...).. Są to bowiem zobowiązania tej partii politycznej, a nie jej organu - jakim jest komitet wyborczy, czy tym bardziej pełnomocnika finansowego tego komitetu wyborczego (...)". W świetle stwierdzonych wad decyzji skutkujących ich nieważnością Sąd jest zwolniony od rozważania dalszych zarzutów podniesionych w skardze. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W kwestii wstrzymania wykonania decyzji dotkniętych wadą nieważności Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a.