II SA/Ol 794/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi Z.W. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Aktem notarialnym z dnia "[...]" R. i H. W. sprzedali Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Komendanta Wojewódzkiej Straży Pożarnej w "[...]" działki o nr "[...]" i "[...]" o łącznej powierzchni "[...]" z przeznaczeniem na budowę bazy przeciwpowodziowej i przeciwpożarowej. Wnioskiem z dnia "[...]" Z. W. (spadkobierca R. i H. W.) zwrócił się do Prezydenta Miasta "[...]", powołując się na art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 1603 z zm., dalej jako: u.g.n.) o zwrot wywłaszczonych nieruchomości rolnych w postaci działek: nr "[...]" (poprzedni nr działki "[...]") obręb "[...]", o pow. "[...]" oraz nr "[...]" (poprzedni nr działki "[...]") obręb "[...]", o pow. "[...]", położonych w "[...]" przy "[...]". Po rozpatrzeniu wniosku, Starosta "[...]" decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki: "[...]" i "[...]’ położonych w obrębie "[...]" miasta "[...]" jako bezprzedmiotowe. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 136 ust. 3, art. 142 ust. 1, art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. oraz art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) Argumentował m.in., iż nabycie przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego a obowiązujące przepisy u.g.n. dopuszczają rozpatrywanie spraw o zwrot nieruchomości przejętych wyłącznie w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych kończących postępowanie wywłaszczeniowe, bądź na podstawie umów cywilnoprawnych sporządzanych zgodnie z innymi przepisami prawa, jednakże tylko tych, które wymienione są w art. 216 u.g.n. W powyższym artykule jest mowa o nieruchomościach przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa pod rządami wymienionych w tym przepisie ustaw. Z powyższego wynika, iż w świetle obowiązującej w dniu nabycia nieruchomości ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przedmiotowa nieruchomość nie została wywłaszczona, lecz sprzedana Skarbowi Państwa przez właścicieli. Umowa o przeniesieniu na rzecz Skarbu Państwa lub gminy własności nieruchomości niezbędnej na cele publiczne jest bowiem umową kupna nieruchomości taką samą, jak każda inna tego rodzaju umowa, a wobec tego stosuje się do niej wszystkie przepisy prawa cywilnego i to bez tworzenia szczególnych praw, czy obowiązków dla którejkolwiek ze stron. Równość statusu wszystkich uczestników obrotu cywilnoprawnego oznacza, że Skarb Państwa lub gmina, nabywając z zachowaniem przepisanej formy własność nieruchomości, korzystają z takiej samej ochrony własności, co inne podmioty. Dlatego też poprzedni właściciel, który zbył nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. bez szczególnej podstawy prawnej nie może występować na drogę administracyjną z żądaniem jej zwrotu. Organ pierwszej instancji dodał ponadto, iż analiza aktu notarialnego z dnia "[...]" wskazuje, że pomimo tego, iż nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na określony cel publiczny tj. z przeznaczeniem na bazę przeciwpowodziową i przeciwpożarową, to z jego treści nie wynika by została ona zawarta w oparciu o przepisy ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. Wobec powyższego należy uznać, iż w przedmiotowej sprawie roszczenie Z. W. pozbawione jest podstawy prawnej, a co za tym idzie postępowanie w sprawie zwrotu omawianej nieruchomości powinno zostać umorzone. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. W. zarzucił jej: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na wyjaśnieniu przez organ pierwszej instancji wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zaniechaniu wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonaniu oceny tego materiału z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, czego rezultatem było błędne ustalenie, że nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości nie nosiło znamion wywłaszczenia, oraz uznanie, że żądanie zwrotu nieruchomości, jako nabytej w drodze umowy cywilnoprawnej, nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, 2. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, iż postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości podlega umorzeniu, jako bezprzedmiotowe, 3. naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, względnie niewłaściwe zastosowanie, w postaci art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. polegające na błędnym przyjęciu, że nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa nie nosiło znamion wywłaszczenia (nabycia) na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a tym samym nie podlega dyspozycji wskazanego przepisu, 4. naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię względnie niewłaściwe zastosowanie, w postaci art. 136 ust. 3 i art. 137 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. polegające na błędnym przyjęciu, iż nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o zwrocie wyżej wymienionej nieruchomości, 5. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 107 § 3 k.p.a., polegające na nieprzytoczeniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisów prawa i tym samym niewyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", działając na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu pierwszej instancji. Wskazał, iż wbrew twierdzeniom odwołującego się, organ pierwszej instancji wyjaśnił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, przeprowadził wyczerpująco postępowanie dowodowe, zebrał wyczerpująco materiał dowodowy i dokonał zgodnej z prawem oceny tego materiału. Stąd też zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa Starosta "[...]" ustalił, że nabycie przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości nie nosiło znamion wywłaszczenia, bowiem nabyta została w drodze dobrowolnej umowy cywilnoprawnej (aktem notarialnym). Zatem zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji zgodnie z obowiązującymi przepisami uznał, że żądanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, jako nabytej w drodze cywilnoprawnej, nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Stąd też organ pierwszej instancji właściwie zastosował art. 105 k.p.a., umarzając postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości. Podniósł też, że Starosta dokonał zgodnie z prawem wykładni art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. i właściwie go zastosował stwierdzając, że nabycie nieruchomości nie nosiło znamion wywłaszczenia. Nieruchomość była nabyta przez Skarb Państwa dobrowolnie w formie aktu notarialnego, a sprzedający nie był przymuszony do jej zbycia. Fakt ten potwierdza materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy. Stąd też sprawa zwrotu przedmiotowej nieruchomości nie podlega dyspozycji art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Organ drugiej instancji stwierdził również, że Starosta dokonał zgodnie z prawem wykładni art. 136 ust. 3 i art. 137 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. i właściwie je zastosował przyjmując, iż nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o zwrocie nieruchomości. Wskazał też, iż analiza aktu notarialnego z dnia "[...]" wskazuje, że pomimo tego, iż nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na cel publiczny, tj. pod budowę bazy przeciwpowodziowej i przeciwpożarowej - Komendy Wojewódzkiej Straży Pożarnych, to z jej treści nie wynika by została ona zawarta w oparciu o przepisy ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie roszczenie Z. W. o zwrot nieruchomości pozbawione jest podstawy prawnej, a co za tym idzie postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości słusznie zostało przez organ pierwszej instancji umorzone jako bezprzedmiotowe. Skargę na decyzję Wojewody z dnia "[...]" wniósł do Sądu Z. W. żądając jej uchylenia, jak też uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powtórzył w całości argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji Starosty z dnia "[...]’ Dodał, iż Wojewoda oparł swoją decyzję na błędnym założeniu, iż zbycie nieruchomości przez R. W. i H. W. na rzecz Skarbu Państwa nie miało charakteru przymusowego, a tylko taki charakter zbycia nieruchomości powoduje możliwość ubiegania się o zwrot nieruchomości w trybie przepisów u.g.n. Wskazał, że w sprawie istotne znaczenie ma treść art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., z którego jednoznacznie wynika, iż przepisy o zwrocie nieruchomości stosuje się do każdego sposobu nabycia nieruchomości - umowy i decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli tylko celem nabycia była realizacja inwestycji publicznych. Podniósł, iż z jednolitej praktyki orzeczniczej wynika, że orzekanie o zwrocie nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie umowy, jest także dopuszczalne, jeżeli umowa sprzedaży nieruchomości została zawarta w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem. Ponadto wskazał, że nie budzi wątpliwości, iż umowa sprzedaży nieruchomości z dnia "[...]", sporządzona w formie aktu notarialnego, zawarta pomiędzy poprzednikami prawnymi wnioskodawcy, a Skarbem Państwa, została zawarta w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem. Z kolei organ administracji w sposób zupełnie dowolny, działając z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przyjął, iż umowa zawarta pomiędzy Skarbem Państwa, a R. W. i H. W. nie miała charakteru przymusowego. Zarzucił również organom administracji, że w zaskarżonej decyzji nie odniosły się do treści umowy sprzedaży z dnia "[...]", a w szczególności do okoliczności w jakich nastąpiło zawarcie umowy oraz innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a jednocześnie świadczących o tym, że sprzedaż nieruchomości miała charakter przymusowy i została zawarta w sytuacji zagrożenia wywłaszczeniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia). Z powyższego wynika, że Sąd nie kieruje się kryteriami słuszności czy celowości ani też nie może rozstrzygać co do istoty sprawy. Należy też dodać, iż w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.). Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, uwzględnić wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z powodu jego bezprzedmiotowości. Organy administracji bezprzedmiotowość tę upatrują w tym, że nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w "[...]" przy "[...]" nie nosiło znamion wywłaszczenia na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości a tym samym nie podlega dyspozycji przepisu art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.g.n., zatem żądanie zwrotu wymienionej nieruchomości, jako nabytej w drodze cywilnoprawnej nie podlega załatwieniu decyzją administracyjną. Takie stanowisko determinowało przeprowadzenie postępowania dowodowego przez te organy tylko w ograniczonym zakresie. Stanowiska organów administracji nie można podzielić. W pierwszej kolejności należy wskazać prawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, która determinuje też konieczność przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym znacznie szerszego postępowania dowodowego, które pozwoli na prawidłową subsumcję tak ustalonego stanu faktycznego do stosownych przepisów, których właściwa wykładnia zostanie wskazana poniżej. W przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma treść art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.g.n. zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy (tj. przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.). Zgodzić się należy z wyrażonym w wyniku poprawnej interpretacji art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. stanowiskiem skarżącego, wedle którego na podstawie przepisów tej ustawy dopuszczalny jest co do zasady zwrot nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na mocy umowy sprzedaży zawartej pod rządami ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Należy tu dostrzec, że nabycie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na cele publicznoprawne, będące następnie podstawą stosowania procedury wywłaszczenia stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej, stąd były to umowy szczególne, zawarte w efekcie negocjacji poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe. W takiej sytuacji nie były to umowy w pełni dobrowolne, gdyż ich alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości. Zbycie nieruchomości w drodze takich umów było więc równoznaczne z wywłaszczeniem tych nieruchomości. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, powyższe konstatacje prowadzą do wniosku, że nabycie nieruchomości w takich okolicznościach mieści się w hipotezie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy. W tym miejscu trzeba podkreślić, że chodzi o stan prawny obowiązujący po wejściu w życie przepisów noweli z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) zmieniającej przywołany przepis art. 216 u.g.n. z dniem 22 września 2004 r. Okoliczność ta jest istotna, gdyż powyższa nowela ma wpływ na sposób dokonywania wykładni przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. i możliwość powoływania się na orzecznictwo sprzed wejścia w życie tej zmiany. Interpretacja tego przepisu pozwoli rozstrzygnąć wynikły pomiędzy stronami spór o to, czy treść powyższego przepisu obejmuje również nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości, na podstawie umowy kupna-sprzedaży, dokonanej w formie aktu notarialnego w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 216 ust. 2 u.g.n., stanowi o odpowiednim stosowaniu rozdziału 6 działu III tej ustawy do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa to stosowanie z uwzględnieniem cech właściwych materii regulowanej ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Uwzględniając ten element normy prawnej, tj. odpowiedniego stosowania, wykładnia może prowadzić do stosowania normy prawnej wprost, do stosowania normy prawnej z modyfikacją uwzględniającą przedmiot regulacji, jak też do wykluczenia stosowania normy prawnej. Przy wykładni odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III cyt. ustawy do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego, należy przyjąć że przepis ten należy stosować wprost do nabycia nieruchomości na podstawie przepisów tej ustawy (tak w wyroku NSA z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt I OSK 37/09, opubl. Lex 573278). Precyzując pojęcie "nabycia" na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości trzeba uwzględnić zróżnicowanie regulacji przyjętej w art. 216 ust. 2 ustawy, według której "Przepisy rozdziału 6 dział III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 172); 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31); 3) ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.)." Zdaniem Sądu art. 216 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawęża - tak jak ma to miejsce w art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 - podstaw prawnych nabycia nieruchomości do konkretnych norm wymienionych w nich ustaw. Oznacza to, że zakresem swym obejmuje całość tego aktu prawnego, a więc wszelkie sposoby nabycia nieruchomości w tej ustawie ujęte, czyli nie ogranicza się do nabycia nieruchomości w wyniku wydania decyzji o wywłaszczeniu, ale obejmuje też i formę cywilnoprawną - formę umowy. Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie stanowi natomiast podstawy do żądania zwrotu nieruchomości, które co prawda zostały zbyte na rzecz Skarbu Państwa pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jednak nie były przeznaczone do ich pozyskania w trybie postępowania wywłaszczeniowego, gdyż nie obejmował ich bezpośrednio cel wywłaszczenia. Pogląd ten jest już ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, czego przykładem są wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 1407/09, z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. I OSK 1815/07, z dnia 16 października 2009 r., sygn. I OSK 37/09, z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 1136/08, z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. I OSK 278/ 11, z dnia 15 maja 2012 r. sygn. I OSK 890/11 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., sygn. II SA/Gl 10/10 i w Gdańsku z dnia 26 maja 2010 r., sygn. II SA/Gd 751/09 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy trzeba zauważyć, że bezsporne w sprawie jest, iż działki nr "[...]" i "[...]" obręb nr "[...]" w "[...]" nabyte zostały na rzecz Skarbu Państwa od ówczesnych właścicieli R. i H. W., z przeznaczeniem na budowę bazy przeciwpowodziowej i przeciwpożarowej, o których zwrot ubiega się ich syn, zostały sprzedane Skarbowi Państwa w formie umowy cywilnoprawnej w dniu "[...]", za kwotę "[...]", a zatem w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalenie, czy nieruchomości zostały nabyte na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wymaga odniesienia się do unormowań tej ustawy obowiązujących w dacie nabycia nieruchomości. Dlatego, należy tu przypomnieć, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co do zasady, nieruchomości nie stanowiące własności państwowej, organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywały w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych. W myśl art. 13 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zasoby gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń (obszary urbanizowane), tworzone były na terenach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (ust.1). Terenowe organy administracji państwowej tworzyły zasoby, o których mowa w ust. 1, z gruntów stanowiących własność Państwa i z gruntów nabywanych w tym celu na własność Państwa (...) (ust. 2). Natomiast zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4, nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeżeli była niezbędna na cele użyteczności publicznej, zaś w art. 53 ust. 1 zastrzeżono, że wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Zatem ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uzależniała tryb wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego od braku możliwości nabycia nieruchomości w drodze porozumienia stron. Z kolei w art. 54 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazano, że do wniosku o wywłaszczenie należy dołączyć decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Z tego względu nie można analizować nabycia nieruchomości w formie cywilnoprawnej bez powiązania z procedurą wywłaszczenia nieruchomości. Zdaniem Sądu, z tych powodów niewątpliwie umowa kupna-sprzedaży może spełniać, jako cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, cechy "nabycia" nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Pominięcie przy wykładni wskazanego przepisu tego rozwiązania prawnego, naruszałoby art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi że "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Trudno przyjąć bowiem trafność wykładni, jako odpowiadającej zasadzie sprawiedliwości społecznej, która różnicuje sytuację prawną jednostek tylko w oparciu o formalistyczne pojmowanie wywłaszczenia nieruchomości poprzez zawężenie możliwości zwrotu nieruchomości do tych tylko, które przejęto dla realizacji celu publicznego w trybie administracyjnym z wyłączeniem trybu cywilnoprawnego przewidzianego w procedurze wywłaszczeniowej. Osoby godzące się na umowne wyzbycie się nieruchomości na cele publiczne byłyby obecnie (w sprawach o zwrot nieruchomości) w gorszej sytuacji, niż te, które postąpiły odmiennie i zostały wywłaszczone na mocy decyzji administracyjnych. Jeśli umowa cywilnoprawna odpowiada pojęciu "nabycia", to do podjęcia prawidłowego orzeczenia kontrolowanym postępowaniu administracyjnym było konieczne rozstrzygnięcie kwestii, czy umowa sprzedaży nieruchomości z dnia "[...]" zawarta została na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że w akcie notarialnym z dnia "[...]", wskazano wprost iż Skarb Państwa kupuje przedmiotową nieruchomość z przeznaczeniem na bazę przeciwpowodziową i przeciwpożarową. W umowie tej powołano się także na opinię szacunkową sporządzoną przez C. M. na zlecenie Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w "[...]" na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu. W akcie notarialnym zapisano również, że strony okazały prawomocną decyzję Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w "[...]" z dnia "[...]" zatwierdzającą plan realizacyjny bazy przeciwpowodziowej Komendy Wojewódzkiej Straży Pożarnej. Opisana nieruchomość, o której zwrot ubiega się skarżący bez wątpienia została sprzedana przez ówczesnych właścicieli Skarbowi Państwa przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Jednak już te bezsporne przykładowe okoliczności budzą wątpliwości co do tego czy umowa cywilnoprawna nabycia nieruchomości, została zawarta dobrowolnie czy w sytuacji zagrożenia przymusem wywłaszczenia. Organ odwoławczy aby rozwiać powyższe wątpliwości powinny wziąć pod rozwagę wszystkie inne niż wskazane wyżej dowody zebrane w sprawie i wynikające z nich okoliczności, w tym przyczyny negatywnie rozpoznanego wniosku rodziców skarżącego o pozwolenie na budowę gospodarstwa rolnego na przedmiotowej nieruchomości, treść oferty kupna sprzedaży przedmiotowej nieruchomości z dnia "[...]" skierowanej przez Wojewódzką Dyrekcję Inwestycji Miejskich w "[...]" do R. W. i związane z nią negocjacje i w tym kontekście należycie rozważyć zeznania skarżącego, mając cały czas na uwadze ówczesne uwarunkowania towarzyszące zawieraniu umów sprzedaży Skarbowi Państwa nieruchomości niezbędnych na cele publiczne. Organ drugiej instancji nie odniósł się do rzeczonych okoliczności, co wynikało zapewne z przyjętej przez organy koncepcji jak wskazano powyżej nieprawidłowej, co jednak nie usprawiedliwia naruszenia przez Wojewodę art. 7,8,77 §1 i 80 k.p.a. tj obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. W świetle dotychczasowych wywodów nie ulega też wątpliwości, że postępowanie wywołane wnioskiem Z. W. nie może zostać uznane za bezprzedmiotowe i umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. bowiem organy administracji powinny wydać rozstrzygnięcie merytorycznie kończące sprawę. Należy ponadto podkreślić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Tak więc organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego dokonać własnych ustaleń i rozpatrzeć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Odwołanie bowiem przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Becka, 9 wydanie, str. 618-620). Organ drugiej instancji nie wywiązał się z tych obowiązków. W uzasadnieniu swojej decyzji bardzo obszernie opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując tylko, że postępowanie organu pierwszej instancji było zgodne z obowiązującymi przepisami i bardzo lakonicznie odniósł się do części zarzutów podniesionych w odwołaniu. To nie spełnia wymagań wynikających z zasady dwuinstancyjności a także wymagań dla uzasadnienia decyzji przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że Wojewoda ponownie rozpoznając sprawę powinien rozpatrzyć wniosek skarżącego przeprowadzając prawidłowe postępowanie dowodowe i stosując się do wskazanej wyżej przez Sąd wykładni przepisów prawa materialnego i ewentualnie dokona analizy materialnych przesłanek zwrotu nieruchomości, wynikających z przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. oraz 140 u.g.n. Rozstrzygnięcie te prawidłowo zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadni tak aby możliwa była jego ewentualna kontrola sądowa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącej zgodnie z art. 200 p.p.s.a.