II GSK 976/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 871/12 w sprawie ze skargi I. M. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o stwierdzeniu objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 871/12, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę I. M. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. stwierdzającej objęcie obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym skarżącej z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 30 stycznia 2007 r. W uzasadnieniu Sąd podał, że decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] czerwca 2011 r. skierowana do skarżącej była awizowana dwukrotnie: w dniu 21 czerwca 2011 r. oraz w dniu 28 czerwca 2011 r. Nieodebrana przesyłka została zwrócona do nadawcy w dniu 6 lipca 2011 r. z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Następnie skarżąca pismem z dnia 28 grudnia 2011 r. wniosła o przesłanie jej decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., o której wydaniu dowiedziała się pismem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Inspektorat w T. z dnia 23 grudnia 2011 r. W kolejnym piśmie z dnia 29 grudnia 2011 r. skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji, wskazując na utrudnienia związane z funkcjonowaniem placówki Poczty znajdującej się na jej osiedlu. Odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia odwołania Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia uznał, że decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. została doręczona skarżącej z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.). W ocenie Prezesa NFZ skarżąca nie spełniła przesłanek, o których mowa w art. 58 k.p.a., a wskazane przez nią okoliczności nie uzasadniają przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej. Skarżąca – w ocenie organu – tej przesłanki nie spełniła. Nie dopełniła także obowiązku dokonania wraz ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu czynności, której wniosek dotyczył, nie złożyła odwołania od wydanej wcześniej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że skarżąca wskazała tylko, że nie jest w stanie wyjaśnić, z jakiego powodu przesyłka do niej nie dotarła. Wielokrotnie interweniowała na poczcie, gdy w swoje skrzynce znajdowała przesyłki sąsiadów lub gdy nie docierała do niej korespondencja, na którą oczekiwała. Organ nie miał w tej sytuacji obowiązku wzywania skarżącej do złożenia wyjaśnień czy przesłuchiwania świadków, gdyż obowiązek uprawdopodobnienia wszystkich okoliczności, które – zdaniem skarżącej – uzasadniałyby przywrócenie jej terminu spoczywał na niej. Skarżąca tych okoliczności w żaden sposób nie uprawdopodobniła. Sąd wyjaśnił, że adresat pisma ma możliwość jedynie wykazania, że przepisy art. 43 lub 44 k.p.a. nie powinny być stosowane albo zostały zastosowane wadliwie, a wobec tego brak było przesłanek do wywołania skutków prawnych związanych z domniemaniem ustanowionym w tych przepisach. Ustawodawca świadomie założył prawdziwość twierdzenia o doręczeniu pisma adresatowi, bez względu na to, czy pismo w ten sposób doszło do jego rąk czy też fakt taki nie miał miejsca. Adresat nie tyle może obalić domniemanie, ile ma możliwość wykazania, że przepis ten nie powinien być zastosowany albo został zastosowany wadliwie, a wobec tego brak było przesłanek do zaistnienia skutków prawnych związanych z domniemaniem ustanowionym w tym przepisie. Skarżąca nie wykazała naruszenia przewidzianej prawem procedury. Przywołane okoliczności dotyczą innych zdarzeń i nie dowodzą uchybień doręczyciela w doręczeniu przedmiotowego pisma. Zatem doręczenie w trybie art. 44 k.p.a. wywołało przewidziane prawem skutki. W ocenie Sądu zarzut skarżącej dotyczący niewezwania skarżącej do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie odwołania, nie może odnieść skutku w postaci przywrócenia terminu. Zainteresowany powinien jednocześnie z wniesieniem żądania o przywrócenie terminu dopełnić czynności, dla której określony był termin. W razie zatem, gdy strona wnosi o przywrócenie terminu wniesienia odwołania, powinna jednocześnie wnieść odwołanie. W razie, gdy do organu właściwego wpłynie jedynie wniosek o przywrócenie terminu, organ ten może odmówić przywrócenia tego terminu, jeżeli do dnia doręczenia żądania organowi nie dopełniono czynności, dla której ustanowiono termin. I. M. skargą kasacyjną zaskarżyła powyższe orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącej zwrotu kosztów pomocy prawnej wg norm przepisanych, które to koszty nie zostały zapłacone w całości lub w części. Wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., przez oddalenie skargi i uznanie za prawidłowe rozumowania organu, że skarżąca nie wykazała naruszenia procedury doręczenia jej decyzji Dyrektora [...] Oddziału NFZ z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz przyjęcie, że wskazanie przez skarżącą innych powtarzających się sytuacji, w których Poczta Polska nie doręcza prawidłowo przesyłek adresatom w miejscu zamieszkania skarżącej, nie uprawdopodabnia braku winy skarżącej w uchybieniu terminu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i 4 i art. 80 k.p.a., przez oddalenie skargi i przyjęcie, że organ może nie wyjaśniać przyczyn uchybienia terminu przez stronę, w sytuacji gdy strona przywołuje we wniosku przyczyny niezależne od niej – wadliwe doręczenie decyzji przez Pocztę Polską; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 2 zd. 2, art. 64 § 2 i art. 9 k.p.a., przez oddalenie skargi i przyjęcie, że w przypadku niedokonania przez skarżącą jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu czynności, dla której określony był termin, organ nie miał obowiązku wezwać skarżącej do uzupełnienia braku wniosku przez dokonanie tej czynności i stosownie ją pouczyć; 4) art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia – dlaczego WSA przyjął, że skarżąca w okolicznościach sprawy nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu i dlaczego WSA uznał, że organ nie miał obowiązku wezwania skarżącej do uzupełnienia skargi przez dokonanie czynności, której dotyczył uchybiony termin. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd I instancji było postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że odmowa przywrócenia terminu nastąpiła na skutek przyjęcia, że skarżąca nie spełniła przesłanek, o których mowa w art. 58 k.p.a. a wskazane przez nią okoliczności nie uzasadniają przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że skarżąca wskazała tylko, że nie jest w stanie wyjaśnić, z jakiego powodu przesyłka do niej nie dotarła, przy czym podała, że wielokrotnie interweniowała na poczcie, gdy w swojej skrzynce znajdowała przesyłki sąsiadów lub gdy nie docierała do niej korespondencja, na którą oczekiwała. Wobec powyższych wyjaśnień Sąd I instancji uznał, że organ nie miał obowiązku wzywania skarżącej do złożenia wyjaśnień czy przesłuchania świadków, gdyż obowiązek uprawdopodobnienia wszystkich okoliczności, które – zdaniem skarżącej – uzasadniałyby przywrócenie jej terminu do wniesienia odwołania, spoczywał na skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny oceny tej nie podziela. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Przytoczony przepis określa zasadę, że przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić tylko na wniosek zainteresowanego, oraz przesłankę przywrócenia terminu – uprawdopodobnienie braku winy. W literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości, że osoba zainteresowana "ma uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna uwiarygodnić – stosowną argumentacją – swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 284). Uprawdopodobnienie prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie rzeczywiście miało miejsce. Jednakże sam fakt występowania w przepisie instytucji uprawdopodobnienia – nie zwalnia organu z konieczności podjęcia wszelkich działań, których efektem będzie potwierdzenie, przez osobę wnioskującą, wiarygodności okoliczności, na które powołała się podając przyczyny niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych (por. wyrok NSA z 28 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1813/11, lex nr 1291823). Podkreślić należy, że uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, nie dającym pewności, lecz jedynie wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o pewnym fakcie. Argumentując zasadność oddalenia skargi, Sąd I instancji odwołał się do treści art. 43 k.p.a. i 44 k.p.a. i zaznaczył, że podstawowym skutkiem prawnym doręczeń zstępczych jest powstanie domniemania prawnego doręczenia pisma adresatowi. Powyższe domniemanie ma charakter niewzruszalny, skoro Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje trybu składania oświadczeń woli i dochodzenia ich do wiadomości adresata, lecz normuje samą czynność procesową doręczenia pisma. Zatem adresat pisma ma możliwość jedynie wykazania, że przepisy art. 43 i 44 k.p.a. nie powinny być stosowane albo zostały zastosowane wadliwie, a wobec tego brak było przesłanek do wywołania skutków prawnych związanych z domniemaniem ustanowionym w tych przepisach. Jak dalej zaznaczył Sąd I instancji, przywołane przez skarżącą okoliczności nie dowodzą uchybień doręczyciela w doręczeniu pisma, zatem doręczenie w trybie art. 44 k.p.a. wywołało przewidziane prawem skutki. Z powyższym twierdzeniem nie sposób się zgodzić, gdyż skarżąca właśnie twierdzi, że przesyłka nie została jej doręczona, ponieważ w skrzynce pocztowej nie znalazła zawiadomienia o nadejściu przesyłki. Zatem raz jeszcze należy powtórzyć, że wystąpienie w art. 58 § 1 k.p.a. przesłanki uprawdopodobnienie braku winy nie zwalnia organu od podjęcia wszelkich działań, których celem, z uwagi na słuszny interes obywateli, będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy i potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności i okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych (por. wyroki NSA: z dnia 6 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1330/05, z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1431/10). Skarżąca już w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wyjaśniła, że na dzień składania wniosku o przywrócenie terminu nie znała treści decyzji z [...] czerwca 2011 r., gdyż ta nie została jej doręczona, chociaż w tej sprawie zwróciła się do organu, okoliczność ta została pominięta przez Sąd I instancji, mimo że niemożność zapoznania się z decyzją z jakichkolwiek przyczyn może stanowić usprawiedliwioną przeszkodę do dokonania w terminie określonej czynności procesowej. Uznając zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.