IV SA/Gl 714/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi T. M. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie radnych – wygaśnięcia mandatu 1) uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda [...] pismem z dnia 31 stycznia 2012 r. wezwał Radę Powiatu K. do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, T.M., w trybie art. 85a ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Przewodniczący Rady Powiatu [...], pismem z dnia 7 marca 2012 r. poinformował Wojewodę [...] o wycofaniu w dniu 2 marca 2012 r. z porządku obrad XI sesji Rady Powiatu [...], projektu uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego T.M. oraz o upływie z dniem 5 marca 2012 r., terminu do podjęcia uchwały w przedmiotowej sprawie. Po bezskuteczności wezwania i po upływie terminu 30 dni na podjęcie stosownej uchwały przez Radę Powiatu [...], Wojewoda [...] zawiadomieniem z dnia 3 kwietnia 2012 r. poinformował Ministra Administracji i Cyfryzacji w W. o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 85a ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w związku z art. 191 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 z późn. zm.), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu [...] T.M. wybranego w wyborach z dnia 21 listopada 2010 r. W uzasadnieniu organ nadzoru podał, że w dniu wyborów radny nie posiadał prawa wybieralności w rozumieniu art. 7 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa, bowiem od dnia 2 czerwca 1986 r. był zameldowany na pobyt stały w C. przy ulicy [...] i nie posiadał zameldowania na pobyt stały ani czasowy na terenie Powiatu [...] i Gminy K. W uzasadnieniu zarządzenia organ powołał się na fakt, iż radny T.M. w dniu wyborów, tj. dnia 21 listopada 2010 r., był zameldowany na pobyt stały w C. przy ulicy [...] i to od dnia [...]r., co ustalono na podstawie pisma Naczelnika Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta w C. Nr [...] z dnia [...] r., jednocześnie w tym czasie nie posiadał zameldowania, ani na pobyt stały, ani na pobyt czasowy na terenie Gminy K. (por. pismo Sekretarza Gminy K. Nr [...] z dnia [...] roku oraz Nr [...] z dnia [...] 2011 roku). Radny T.M. jest współwłaścicielem domu o powierzchni 400,8 m² mieszczącego się w C. przy ulicy [...] i właścicielem mieszkania o powierzchni 48,17 m² mieszczącego się w K. przy ulicy [...] (oświadczenie majątkowe z dnia [...] roku, pismo z dnia [...] roku skierowane do Wydziału Nadzoru Prawnego [...] Urzędu Wojewódzkiego, pismo z dnia [...] roku skierowane do Przewodniczącego Rady Powiatu w K.). W domu w C. przy ulicy [...] stale przebywa małżonka radnego, która pracuje w C. oraz jego córka (pismo z dnia [...] roku skierowane do Wydziału Nadzoru Prawnego [...] Urzędu Wojewódzkiego, opinia prawna radcy prawnego z dnia [...] roku). Radny T.M. od dnia [...] roku prowadził działalność gospodarczą - w zakresie świadczeń opieki zdrowotnej - w formie spółki cywilnej działającej pod firmą "A" w C. przy ulicy [...] - zaewidencjonowaną w Urzędzie Miasta C. W ewidencji gospodarczej jako miejsce zamieszkania przedsiębiorcy – T.M. - wpisano: ulicę [...], [...]. Wpis ten decyzją Nr [...] z dnia [...] roku został wykreślony z ewidencji działalności gospodarczej w C. ze względu na zmianę miejsca zamieszkania przedsiębiorcy – T.M. (z C. na K.), zgłoszoną do Urzędu Miasta w dniu [...] r., na co wskazują dane ze zbioru ewidencji gospodarczej w C. wraz z uwierzytelnioną kopią akt ewidencyjnych przekazane wraz z pismem Prezydenta Miasta C. Nr [...] z dnia [...] r. Oprócz powyższego radny T.M. przez wiele lat do dnia [...] r. prowadził działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod firmą B w K., a od [...] roku do dnia [...] r. pozostawał w stosunku pracy z Zespołem Opieki Zdrowotnej w K. Niemniej jednak w okresie tym w kontaktach z Zespołem Opieki Zdrowotnej w licznych dokumentach deklaruje adres C. ulica [...] jako swój adres zamieszkania i adres do korespondencji (uwierzytelniona kopia pisma Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej w K. Nr [...] z dnia [...] r., skierowanego do Starosty [...] wraz z załącznikami - przekazana pismem Nr [...] z dnia [...] r., pismo skierowane do Wydziału Nadzoru Prawnego z dnia [...] r. i pismo skierowane do Wojewody [...] z dnia [...] r.). Dodatkowo organ nadzoru ustalił, że T.M. swoje zeznanie podatkowe PIT-36 za 2010 rok złożył w Pierwszym Urzędzie Skarbowym w C. z uwagi na deklarowany przez niego adres zamieszkania: C. ul. [...]. Z kolei złożone już przez T.M. jako radnego oświadczenie majątkowe z 2010 roku zostało przekazane przez Urząd Skarbowy w K. do Pierwszego Urzędu Skarbowego w C. zgodnie z właściwością miejscową. Oprócz powyższego, według zbioru informatycznego prowadzonego przez Referat Komunikacji w Wydziale Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta C. na nazwisko: T.M. zamieszkały w C. przy ulicy [...] zarejestrowane są następujące pojazdy: [...]- zarejestrowany w dniu [...] r.; [...] - zarejestrowany w dniu [...] r., [...] - zarejestrowany w dniu [...] r. Jednocześnie brak jest zawiadomienia o zmianie stanu faktycznego, na podstawie zmiany danych zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym, wynikającej ze zmiany adresu miejsca zamieszkania właściciela pojazdu, powodującej konieczność zmiany właściwości miejscowej organu rejestrującego (pismo Prezydenta Miasta C. Nr [...] z dnia [...] roku wraz z uwierzytelnioną kopią akt rejestracyjnych w/w pojazdów). Mając na uwadze powyższe ustalenia organ nadzoru zauważył, iż zgodnie z przepisem art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy Ordynacja wyborcza wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) w myśl art. 7 ust. 1 ustawy przysługuje osobie mającej prawo wybierania do danej rady. Prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) do danej rady zaś art. 5 ust. 1 ustawy przyznaje każdemu obywatelowi polskiemu, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze działania tej rady. Przy ustalaniu stałego zamieszkania dla potrzeb tej ustawy ustawodawca odsyła do przepisów Kodeksu cywilnego (art. 9 ustawy). Stosownie do treści art. 25 ustawy 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania decydują więc występujące łącznie dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości (corpus) i zamiar stałego w niej pobytu (animus). Przebywanie w miejscowości musi więc wiązać się ze skupieniem w niej życiowej aktywności, związanej nie tylko z pracą ale również z rodziną. Tymczasem analizując okoliczności pobytu radnego T.M. w K. należy stwierdzić, iż jest on związany przede wszystkim z koniecznością wykonywania w tej miejscowości obowiązków zawodowych, chociaż wykonuje swą pracę zawodową nie tylko na terenie K.a, ale również i w C., gdzie prowadzi działalność gospodarczą pod firmą "A". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednakże zwraca się uwagę, że faktyczne przebywanie w danej miejscowości nie może być rozumiane jedynie jako pobyt wymuszony koniecznością wykonywania w niej swych obowiązków pracowniczych czy zarobkowych, ale musi mieć ono jednocześnie cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów (postanowienie NSA w Warszawie z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt I OW 265/05, Lex nr 198360, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt II FSK 896/08, Lex 478565). W ocenie organu nadzoru pobytowi, czy też przebywaniu w K. brakuje cech koncentracji w tym mieście życia osobistego, powiązań rodzinnych czy towarzyskich, chociaż małżonka wraz z córką przebywają na terenie tego miasta (systematycznie uczęszczają na krytą pływalnię w K.- tak wskazuje treść pisma radnego z dnia [...] r.). Z oświadczenia radnego T. M. wynika, również iż nadal pozostaje w związku małżeńskim, któremu brak cech jakiegokolwiek rozkładu pożycia, bowiem nadmienia o wspólnych planach budowy domu i wspólnego w nim zamieszkania w przyszłości. W takiej sytuacji przeciętnemu obserwatorowi trudno uznać, że tego typu relacja przeczy jedności małżonków i świadczy o oddzielnej koncentracji czynności życiowych obu małżonków w dwóch różnych miejscach zamieszkania. Przy ustalaniu zakresu pojęciowego drugiej przesłanki zamiaru - woli stałego pobytu w danej miejscowości nie można poprzestawać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby w tym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I SA/Bd 479/09, Lex nr 525680). Zamiar ten to nic innego jak identyfikowanie się z danym miejscem i utożsamianie danego miejsca z centrum swej szeroko rozumianej aktywności życiowej. To wewnętrzne przekonanie, że to, a nie inne miejsce, jest miejscem głównej ośrodkiem trwałej życiowej działalności obejmującej wiele aspektów tego życia, również i prywatnego. To pewne mentalne i trwałe związanie z tym miejscem z uwagi na warunki bytowo-rodzinne. Nie należy jednakże rozumieć tego jako sentyment do danego miejsca z uwagi na przeszłość, określoną sympatię do danego miejsca, czy też pragnienia pobytu w danym miejscu. Na taki charakter związania z miastem K. wskazuje radny T.M. w swym oświadczeniu (sentyment związany z pacjentami, z uczęszczaniem w przeszłości do przedszkola, szkoły, pragnienie osiedlenia się tam w przyszłości). Okoliczności te przesądzają o pewnym pozytywnym stosunku emocjonalnym do danej miejscowości, czy jej mieszkańców, co oczywiście jest powszechne u wielu osób. Pozytywny stosunek emocjonalny nie może być jednak utożsamiany z wolą koncentrowania czynności życiowych, wynikającą czasem nawet i z pewnej konieczności z uwagi na warunki bytowe, lokalowe, osobiste czy rodzinne. W tej sytuacji plany radnego T. M. i jego rodziny, wybudowania w niesprecyzowanej przyszłości domu w K. i przeniesienia tam swojego centrum życiowego nie mają dla sprawy żadnego znaczenia, albowiem na dzień wyborów zamieszkiwał wraz z rodziną w C. Należy również podkreślić, że składnik mentalny animus - to nie tylko wewnętrzne przekonanie, czy pewna deklaracja. Musi się on również manifestować w postaci konkretnych, obiektywnie sprawdzalnych zachowań składających się na corpus, a ich rozdzielenie w rozważaniach prawnych organu nadzoru służy tylko potrzebom teoretycznego opisu. Nie wystarczy więc w tej mierze jedynie złożenie oświadczenia przez zainteresowaną osobę o takim zamiarze. Przez zamiar należy bowiem pojmować nie tylko wolę wewnętrzną, ale wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych możliwych do stwierdzenia okoliczności. Chodzi tu o obiektywne okoliczności, które potwierdzają, że dane miejsce jest centrum życiowej działalności radnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I SA/Bd 479/09, Lex nr 525680). Animus musi być więc wystarczająco uzewnętrzniony w postaci określonych zachowań psychofizycznych, w szczególności czynności prawnych (administracyjnych, pracowniczych, cywilnoprawnych, rodzinno-prawnych). Tymczasem analizując kwestię wyrażenia przez radnego T.M. jego "animusu" w zakresie miejsca zamieszkania należy stwierdzić w sposób jednoznaczny, że w codziennych czynnościach faktycznych i prawnych deklaruje on adres C. ulica [...] jako adres zamieszkania. Identyfikowanie się z tym miejscem zamieszkania należy traktować jako przejaw zamiaru jego pobytu stałego w mieście C. w rzeczywistości. Deklaracja zaś w przedmiocie miejsca zamieszkania w K. dokonana: w oświadczeniu o wyrażeniu zgody na kandydowanie na radnego z dnia [...] roku, we wniosku o wpisanie do rejestru wyborców w K. z dnia [...] roku - nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w ocenie organu nadzoru, wobec wielości powyżej przedstawionych przykładów identyfikacji radnego z miejscem zamieszkania w C. (przybierających formę konkretnych czynności prawnych), została ona sporządzona w konkretnym celu i na użytek sprawy - to jest w zamiarze zarejestrowania swojej osoby w rejestrze wyborców w K.u i w związku z tym uzyskania prawa wybieralności, co za tym idzie nie odzwierciedla ona rzeczywistego miejsca jego zamieszkania. Odnosząc się z kolei do załączonego do pisma radnego T.M. z dnia [...] roku dowodu jego identyfikowania się z miejscem zamieszkania w K.u - w postaci wydruku z portalu internetowego Allegro - należy stwierdzić, że nie istnieje żaden przepis prawa stanowionego - bezwzględnie obowiązujący - rozstrzygający o sposobie rejestracji i konieczności uwzględnienia w jej ramach powyższych danych. Dokonanie rejestracji i związana z nią adnotacja o miejscu zamieszkania wynika jedynie z wewnętrznych unormowań regulaminowych, które wiążą jedynie konkretne strony stosunku obligacyjnego. Ponadto, podawane w ramach rejestracji informacje są praktycznie niezweryflkowalne. Jakkolwiek odstąpienie w prawie wyborczym od ustalania miejsca zamieszkania według reguł dotyczących ewidencji ludności uznać należy za słuszne (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie uzależnia bowiem korzystania z praw wyborczych od zameldowania, dzięki temu w wyborach mogą brać udział osoby nigdzie nie zameldowane), to jednak nie powinno to prowadzić do całkowitego zerwania z instytucją zameldowania, bowiem w przypadku osób posiadających stałe zameldowanie fakt ten, przynajmniej formalnie, potwierdza ich zamiar stałego pobytu w miejscu stałego zameldowania i nie może być traktowany jako okoliczność bez znaczenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 8/08, Lex 514980 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt IFSK 212/05, Lex nr 195823). Dodatkowo należy zauważyć, że wobec istniejącego zagrożenia karą na skutek niedopełnienia obowiązku meldunkowego (art. 56 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych w związku z art. 147 § 1 Kodeksu wykroczeń) i oczywistej świadomości radnego tego zagrożenia (przepisy te są powszechnie znane), nie sposób uznać, że poprzez swe zaniedbanie i uporczywość działania radny przez tyle lat (26, a przynajmniej 16 biorąc pod uwagę oświadczenie radnego o przebywaniu na terenie miasta K. od 1996 roku) mógł narażać się na "odpowiedzialność wykroczeniową". Rozważenie powyższych okoliczności prowadzi zdaniem organu nadzoru do uznania, iż miejsce zamieszkania radnego T.M. na dzień wyborów do rady powiatu istotnie znajdowało się w C., a nie na terenie Powiatu [...]. Należy więc stwierdzić, że jako osoba nie zamieszkująca stale na terenie tego Powiatu T.M. nie posiadał prawa wybieralności w dniu wyborów. Tym samym zachodzi przesłanka określona przepisem art. 191 ust. 1 pkt 3 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw przesądzająca o konieczności stwierdzenia wygaśnięcia mandatu T.M. W skardze z dnia 10 lipca 2012 roku T.M. wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucił błąd w ustaleniach organu nadzoru, dotyczący braku posiadania przez niego prawa wybieralności w rozumieniu art. 7 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Zaznaczył, iż błędnie wywiedziono, iż jego żona i dziecko przebywają w C. przy ulicy [...]. Na tę okoliczność, w piśmie z dnia [...] r., skierowanym do Wydziału Nadzoru podał tylko informację, że żona z córką jest zmuszona przebywać większość czasu w C. Skarżący zauważył, iż nie odróżniał miejsca zamieszkania od miejsca zameldowania - [...] adresu rodziców. W prywatnej korespondencji i w Biurze Rady Powiatu w K. skarżący podał adres w K. i tak też czyni w korespondencji na portalu allegro od 2005 r. Dokonując wykładni art. 25 Kodeksu cywilnego skarżący zaznaczył, iż przebywa w K. z zamiarem przebywania tam na stałe. W K. wykonuje pracę zawodową w ramach prowadzonej działalności, jak i umowy kontraktowej na dyżury lekarskie oraz pracy w poradni [...]. Skarżący następnie powołując się na orzeczenie Sądu Najwyższego postawił zarzut, iż przy rozpatrywaniu jego sprawy nie wzięto pod uwagę jego odczuć i wewnętrznego przekonania, które mogłyby przesądzić o zamiarze jego pobytu w K., ale skupiono się głównie na czynności administracyjnej, jaką jest zameldowanie, uznając, że miejscem jego zamieszkania jest C. Zdaniem skarżącego, organ traktuje zameldowanie jako przesłankę niezbędną do ustalenia miejsca jego zamieszkania, podnosząc jedynie jego długi okres zameldowania w C. i brak zmiany w tym zakresie, chociaż samo miejsce zameldowania nie przesądza o miejscu zamieszkania. Skarżący sam z własnej inicjatywy chciał wyjaśnić organowi nadzoru relacje rodzinne i osobiste, jednak w przeprowadzonej rozmowie telefonicznej przedstawiciel organu nadzoru poinformował skarżącego, iż nie ma takiej potrzeby. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi zaznaczył, iż skarżący zaprzeczył, jakoby jego małżonka stale zamieszkiwała C. przy ulicy [...], ale nie wskazał na żadne konkretne miejsce jej zamieszkania, w szczególności nie wykazał, że tym miejscem jest K. lub teren Powiatu [...], co mogłoby świadczyć o koncentracji tam jego życia rodzinnego, w związku z tym ewentualnie przesądzać (w pewnym stopniu) o posiadaniu prawa wybieralności w dniu wyborów. Powołując się na tradycyjną maksymę prawa rzymskiego ignorantia iuris nocet, organ zauważył, iż nie można się tłumaczyć nieznajomością prawa należycie ogłoszonego, przyjmuje się bowiem, że każdy zainteresowany treścią adresowanych do niego norm prawnych ma możliwość zapoznania się z obowiązującymi aktami prawnymi. Zwłaszcza, gdy - tak jak w tym przypadku - o danej kwestii nie przesądzają skomplikowane i nieznane przeciętnemu odbiorcy przepisy szczególne, ale powszechnie znane regulacje kodeksowe. Zatem nieznajomością prawa nie powinien zasłaniać się szczególnie radny organu jednostki samorządu terytorialnego, który jest funkcjonariuszem publicznym i w jego działaniu oczekuje się pełnego profesjonalizmu (por. art. 115 § 13 Kodeksu karnego), bowiem bierze czynny udział w procesie tworzenia prawa, w tym prawa bezwzględnie obowiązującego na danym terenie. Skarżący w chwili przystępowania do wyborów powinien dochować należytej staranności i pozyskać wiedzę, a tym samym mieć pełną świadomość, czy obowiązujące przepisy prawa w jego sytuacji prawnej, przyznają mu bierne prawo wyborcze na danym terenie. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, organ powołał się na treść art. 98 i art. 98a ustawy o samorządzie gminnym uznając, iż w postępowaniach dotyczących zarządzeń zastępczych przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają żadnego zastosowania. Niemożliwe, czy wręcz nawet niedopuszczalne więc byłoby realizowane w oparciu o K.p.a. - przesłuchanie stron, konfrontowanie zeznań świadków, czy przeprowadzenie rozprawy, nie byłoby również dopuszczalne umożliwienie stronom zapoznania się z zebranymi dowodami i wypowiedzenia się, w sposób przewidziany w przepisach kpa. Należy jednakże zauważyć, że pomimo powyższych ograniczeń organ, działając na podstawie przyznającego mu określone uprawnienia nadzorcze przepisu art. 77a ustawy o samorządzie powiatowym, występował trzykrotnie w toku postępowania do skarżącego o przedłożenie stosownych wyjaśnień (to jest w dniach: 16 listopada 2011r., 25 listopada 2011r. oraz 1 lutego 2012 r.). Tym samym zarzut skarżącego "o pozbawieniu go prawa do obrony" należy uznać za bezpodstawny, albowiem organ nadzoru dołożył wszelkich starań, aby umożliwić mu wypowiedzenie się we własnej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Zatem Sąd rozpoznając skargę na akt nadzoru dokonuje oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji publicznej. Kontrolę sądową zaskarżonej uchwały w niniejszej sprawie zainicjowała skarga T.M. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...], wniesiona na podstawie art. 85a ust. 3 w związku z art. 85 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.p. Na wstępie należy wskazać, iż administracja rządowa, jak i administracja samorządowa wspólnie tworzą administrację publiczną, której zadaniem jest nadanie ram organizacyjnych życia społeczno-gospodarczego na terenie Polski. Dwa elementy administracji publicznej, tj. administracja rządowa i samorządowa nie są sobie przeciwstawne, wspólnie bowiem działają w celu tworzenia i ochrony dobra wspólnego, jakim jest Państwo Polskie. Przypomnieć tu należy treść art. 3 Konstytucji RP, wedle którego Rzeczpospolita Polska jest państwem jednolitym, a zatem jednostki samorządu terytorialnego nie stanowią swego rodzaju autonomicznych podmiotów, które w ograniczonym zakresie mogą być przedmiotem kontroli administracji centralnej. Przyjęcie takiego założenia oznacza, że administracja rządowa ma uprawnienie do ingerencji w działalność samorządu terytorialnego. Ingerencja ta nie jest nieograniczona, ale jej zadaniem jest przede wszystkim ochrona prawidłowości funkcjonowania ważnego ogniwa administracji publicznej, jaką jest administracja samorządowa. Wynika to z treści art. 171 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, który statuuje uprawnienie nadzorcze administracji rządowej. W tym miejscu wskazać należy, że nadzór jest pojęciem oznaczającym uprawnienie podmiotu nadzorującego do kontroli, czyli badania działalności podmiotu nadzorowanego oraz stosowania przewidzianych w prawie środków nadzoru. Środki nadzoru mogą mieć charakter personalny np. odwołanie danej osoby ze stanowiska lub merytoryczny np. uchylenie danego aktu prawnego (por. Prawo administracyjne materialne red. M. Chmaja Warszawa 2002). Nadzór ten jest ograniczony do jednego kryterium-legalności rozumianej jako zgodność z Konstytucją RP i ustawami. Środki nadzoru, w jakie ustawodawca wyposażył administrację rządową mają chronić ważne ogniwo administracji publicznej w Polsce, jakim jest administracja samorządowa przed łamaniem woli ustawodawcy wyrażonej w aktach prawnych. Rzeczpospolita Polska jest wedle treści art. 2 Konstytucji RP, demokratycznym państwem prawnym, co oznacza, że "w demokratycznym państwie prawnym byt organu państwowego opiera się na prawie, które określa zarazem kompetencje tego organu i wyznacza granice jego działalności". (W. Skrzydło Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Zakamycze 2002, opublikowany w Zbiorze Komentarzy Lex). Zasada demokratycznego państwa prawa podkreśla, iż podstawą funkcjonowania wszystkich organów państwa jest prawo. Administracja publiczna jest związana prawem, co wynika z treści art. 7 Konstytucji RP. Przyznanie obywatelom polskim czynnego prawa wyborczego do organów samorządu terytorialnego ma podstawy konstytucyjne, a zgodnie z art. 8 Konstytucji RP, to właśnie Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio. W tym miejscu należy się odwołać do treści art. 62 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat. Zacytowana norma przepisu konstytucyjnego mówi jedynie o obywatelu polskim i o cenzusie wieku, a nie zamieszkiwaniu. Nie wprowadza zatem innych ograniczeń prawa wyborczego niż przewidziane ukończenie 18 lat. Co więcej zamieszkiwanie nie stanowi warunku uczestniczenia w innych wyborach do sejmu i senatu czy w wyborach na urząd Prezydenta RP. Natomiast zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 z późn. zm.), wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Stosownie do treści art. 5 i art. 7 tej samej Ordynacji bierne prawo wyborcze (prawo wybieralności) przysługuje osobie mającej prawo wybierania do danej rady, a więc czynne prawo wyborcze. Prawo to ma każdy obywatel polski, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze działania tej rady. W świetle tej regulacji prawo wybierania do danej rady warunkowane jest posiadaniem obywatelstwa polskiego, odpowiedniego wieku i stałym zamieszkiwaniem na obszarze działania tej rady. Wprowadzenie tego ostatniego wymogu do przepisu art. 5 ust. 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw budzi wątpliwości co do jego zgodności z Konstytucją RP, która nie uzależnia korzystania z praw wyborczych od zameldowania, dzięki czemu poszerza się krąg wyborców i w wyborach mogą brać udział osoby nigdzie nie zameldowane, np. osoby bezdomne, o ile deklarują przebywanie w znaczeniu fizycznym w danej miejscowości z zamiarem stałego w niej pobytu. Zgodnie z art. 9 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, przy ustalaniu faktu stałego zamieszkania dla potrzeb ustawy stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Stosownie do treści art. 25 ustawy 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania decydują występujące łącznie dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości i zamiar stałego pobytu. Jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, powoduje to utratę miejsca zamieszkania. Na stałość pobytu w danej miejscowości wskazuje skupienie w niej życiowej aktywności, związanej z pracą czy rodziną. W praktyce powstają trudności zwłaszcza z ustaleniem zamiaru stałego pobytu, bowiem jest to element w dużej mierze subiektywny. Odstąpienie w prawie wyborczym od ustalania miejsca zamieszkania według reguł dotyczących ewidencji ludności uznać należy za słuszne. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie uzależnia bowiem korzystania z praw wyborczych od zameldowania, dzięki temu w wyborach mogą brać udział osoby nigdzie nie zameldowane. Nie powinno to jednak prowadzić do całkowitego zerwania z instytucją zameldowania, bowiem w przypadku osób posiadających stałe zameldowanie fakt ten przynajmniej formalnie potwierdza ich zamiar stałego pobytu w miejscu stałego zameldowania i nie może być traktowany jako okoliczność bez znaczenia. W takich przypadkach należy mieć na uwadze oświadczenie osoby zainteresowanej, ale z uwzględnieniem okoliczności zewnętrznych świadczących o tym, że dana osoba rzeczywiście zamierza stale przebywać w danej miejscowości. Na pewno trudno w sposób nie budzący wątpliwości ustalić pewny i w miarę obiektywny miernik stałego pobytu, gdyż każdy przypadek należy oceniać w sposób indywidualny. Ustawodawca dla potrzeb określenia praw wyborczych nie wiąże oceny stałego zamieszkania z zameldowaniem i odstąpił od ustalenia miejsca zamieszkania według zasad ewidencji ludności, określonych w ustawie z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 z późn. zm.), nakazując przy ustalaniu faktu stałego zamieszkania dla tych osób stosować przepisy Kodeksu cywilnego (art. 9 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw). Zdaniem Sądu można uznać osobę za zamieszkałą, w rozumieniu art. 25 K.c., w miejscu nie będącym miejscem jej stałego zameldowania tylko wtedy, gdy wyjaśnione zostaną przyczyny rozbieżności pomiędzy stałym zameldowaniem a faktycznym stałym pobytem i wykazane, że w tym nowym miejscu pobytu skupia się na stałe jej aktywność życiowa. Ustalenie faktu stałego zamieszkania dla potrzeb określenia, kto posiada czynne prawo wyborcze powinno mieć z jednej strony na względzie ułatwienie obywatelom dostępu do udziału w wyborach, z drugiej zaś strony nie może być jednak przyzwoleniem na nadużywanie tego prawa. Z tego powodu dla oceny miejsca stałego pobytu nie należy kierować się wyłącznie oświadczeniami osoby zainteresowanej, konieczne jest bowiem uwzględnienie okoliczności zewnętrznych mogących świadczyć o tym, że dana osoba rzeczywiście zamierza stale przebywać w tej miejscowości. Nie tracąc z pola widzenia okoliczności, iż to ogół mieszkańców tworzy wspólnotę samorządową oraz wybiera swoich reprezentantów do organu przedstawicielskiego. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżone zarządzenie zastępcze nie mogło być pozostawione w obrocie prawnym, gdyż zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru uznał, iż na dzień wyborów do rady powiatu, tj. dnia 21 listopada 2010 r. miejsce zamieszkania skarżącego znajdowało się w C. przy ulicy [...] i to od dnia [...] r., co ustalono między innymi na podstawie pisma Naczelnika Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta w C. Nr [...] z dnia [...] r., oraz w dniu tym skarżący nie posiadał zameldowania na pobyt stały ani czasowy na terenie Powiatu [...]. Zatem jako osoba w dniu wyborów niezamieszkująca stale na terenie powiatu skarżący nie posiadał prawa wybieralności, czym wyczerpana została przesłanka określona przepisem art. 191 ust. 1 pkt 3 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Przedmiotem sporu stało się natomiast ustalenie, czy w wymienionych wcześniej okolicznościach skarżący naruszył art. 5 ust. 1 w związku z art. 7 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, czym wyczerpana zostałaby przesłanka określona przepisem art. 191 ust. 1 pkt 3 tej samej ustawy. Tymczasem z pola widzenia organu nadzoru całkowicie umknął fakt, iż już dniu [...] r. skarżący złożył wniosek o wpisanie do rejestru wyborców w K., a poprzez uzyskanie stosownej decyzji Burmistrza Gminy K. nr [...], z dnia [...] r., mógł od tego czasu być umieszczany w spisach wyborców. Uprawniony organ sam dokonał pozytywnej weryfikacji spornej okoliczności (por. zbiór meldunkowy Gminy K. oraz akta administracyjne). Należy zaznaczyć, iż figurowanie w rejestrze wyborców pod adresem stałego zamieszkania w K. dało skarżącemu uprawnienie nabycia czynnego i biernego prawo wyborczego już od dnia [...] r., z którego skorzystał. Spis wyborców zawiera osoby, którym przysługuje prawo wybierania i służy dla wyborów do rad, do których zostały sporządzone i jest prowadzony oddzielnie dla każdego obwodu głosowania, według miejsca zamieszkania wyborców (por. art. 33 i art. 34 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw). Jednocześnie w dniu wyborów (21 listopada 2010 r.) spis wyborców, prowadzony był na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. - Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 190, poz. 1360 z późn. zm.), wówczas w oparciu o art. 11 ust. 1 i art. 12 wyborcy będący obywatelami polskimi, zameldowani na pobyt stały, byli wpisywani do rejestru wyborców z urzędu. Natomiast wyborcy stale zamieszkani na obszarze gminy bez zameldowania na pobyt stały, wpisywani byli do rejestru, po złożeniu w tej sprawie w urzędzie gminy pisemny wniosek zawierający stosowne dane. Przepisy powyższe odnosiły się również do wyborcy nigdzie niezamieszkałego, przebywającego na obszarze danej gminy. Bezspornie w dniu wyborów, tj. dnia 21 listopada 2010 r. skarżący był wpisany do rejestru wyborców w K. Z tego powodu przysługiwało mu zarówno bierne, jak i czynne prawo wyborcze. Zostało to potwierdzone w oświadczeniu skarżącego o wyrażeniu zgody na kandydowanie na radnego z dnia [...] r., w którym wskazał adres stałego zamieszkania w K., ten sam co w decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] r. Z akt administracyjnych nie wynika, aby wówczas kompetentne organy zakwestionowały powyższą okoliczność i aby przeprowadzone było postępowanie weryfikacyjne czy też sprawdzające. Organ nadzoru skoncentrował się na przesłance stałego zamieszkania, natomiast pominął mającą zasadnicze znaczenie dla sprawy przesłankę, iż bierne prawo wyborcze ma mieszkaniec uprawniony do głosowania. Tak więc poza elementem stałego zamieszkiwania danej osoby, dla którego oczywiście nie ma decydującego znaczenia kwestia zameldowania, osoba taka musi być uprawniona do głosowania. Organ nadzoru błędnie interpretuje dokonaną czynność wpisu do rejestru wyborców w K. jako nie odzwierciedlającą rzeczywistego miejsca zamieszkania skarżącego i sporządzoną tylko w konkretnym celu oraz na użytek konkretnej sprawy w zamiarze zarejestrowania swojej osoby i uzyskania prawa wybieralności. Taka konstatacja nie zasługuje na uwzględnienie i byłaby możliwa jedynie wówczas, gdyby w 2010 r. skarżący pierwszy raz złożył wniosek o wpisanie do rejestru wyborców w K. Odnosząc powyższe do okoliczności rozstrzyganej sprawy stwierdzić trzeba, że fakt zameldowania skarżącego na stałe w C. nie świadczy o zamiarze stałego pobytu w tym miejscu, nie świadczy o tym też fakt posiadania udziału we współwłasności domu oraz prowadzenia działalności gospodarczej z udziałem mienia ruchomego tam zarejestrowanego. Zamiar zamieszkiwania wiąże się nierozerwalnie ze skoncentrowaniem wszystkich życiowych funkcji w jednym miejscu. Na pełną aprobatę zasługuje taka postawa, gdy dobrowolna służba publiczna na rzecz mieszkańców jest do pogodzenia z obowiązkami zawodowymi i rodzinnymi, mimo, że wiążą się z nią dodatkowe obciążenia i obowiązki, na co wskazuje zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja obrazująca przebieg zatrudnienia skarżącego. Zdaniem Sądu, okoliczności przywoływane w skardze, jak i na rozprawie uzasadniają tezę, iż skarżący nie naruszył omówionych i przywołanych powyżej przepisów. Niewątpliwie organ nadzoru zebrał obszerny materiał dowodowy w sprawie, ale poczynione ustalenia i dokonana ich ocena doprowadziła do zbyt jednostronnego wniosku, iż stałe zameldowanie skarżącego oznacza stałe tam zamieszkiwanie. Podniesione w skardze okoliczności oraz wyjaśnienia skarżącego nie dają podstaw do podjęcia zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy obowiązujące prawo nie daje podstaw do uznania, iż skarżący sprawuje mandat władzy przedstawicielskiej w powiecie, w którym w dniu wyborów na stałe nie zamieszkiwał. Przeczy temu fakt posiadania mieszkania, wykonywania pracy zawodowej oraz zaufanie, jakim obdarzyli go wyborcy, mieszkańcy Powiatu [...]. Wadliwie oceniono, iż centrum życiowe skarżącego znajduje się w C., chociaż powszechnie wiadomo, iż specjaliści z zakresu medycyny pracują na kilka etatów w różnych miejscach. Jednostronnie organ nadzoru wywiódł, iż miejsce pobytu najbliższej rodziny skarżącego jest w C. przy ulicy [...], chociaż nie poparł tego żadnym dowodem, a skarżący wywodzi, iż żona mieszka w C., ale na innej ulicy. Wobec takich rozbieżności nie sposób uznać, iż sprawa została należycie wyjaśniona i to na dzień 21 listopada 2010 r. Tymczasem skarżący wyczerpująco przedstawia ciążące na nim obowiązki zawodowe i z tego powodu wskazuje na miejsce ich wykonywania w K. u przez 12 godzin dziennie. Złożone w tym zakresie oświadczenia skarżącego, podtrzymane na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. nie były przedmiotem rozważań organu. W sprawie nie sposób pominąć tej kwestii, bowiem właśnie oddając głos na skarżącego, wyborcy potwierdzili jego związek z daną wspólnotą samorządową i odpowiedzialnie powierzyli mu sprawowanie mandatu władzy przedstawicielskiej. Z drugiej jednak strony wiadomym jest, iż wykonywanie funkcji publicznych w wielu przypadkach pozbawia lub ogranicza prawa tychże osób również w sferze zatrudnienia (np. wykorzystując mienie jednostki samorządu terytorialnego). Zaskarżone zarządzenie zastępcze nie jest zgodne z prawem, bowiem narusza treści art. 85a ust. 2 u.s.p. w związku z art. 62 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Mając powyższe na względzie, wobec błędnej interpretacji normy prawnej przyjętej za podstawę zaskarżonego zarządzenia zastępczego oraz poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, Sąd, na podstawie art. 148 w związku z art. 3 § 2 pkt 7 i art. 134 § 1 p.p.s.a., orzekł jak sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1-3 p.p.s.a. oraz art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 z późn. zm.) w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), na które składają się podwyższona stawka opłaty minimalnej do kwoty 283, -zł. oraz zwrot poniesionej opłaty za pełnomocnictwo w kwocie 17,- zł.