IV SA/Wa 873/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2012 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego B. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 152 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B.S. o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji - budowy drogi ekspresowej [...] na odcinku S-W. (część II), odmówił wstrzymania wykonania tej decyzji. Jednocześnie w tym samym dniu ([...] maja 2011 r.) Wojewoda [...] odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego tą ostateczną decyzją Wojewody [...] (z dnia [...] sierpnia 2007 r.). Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. - zaskarżonym przez B.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia B.S., utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o uchyleniu decyzji. W ocenie organu odwoławczego, okoliczności rozpatrywanej sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B.S., domagając się "prawidłowego oznaczenia granic działki o nr Ew. [...]" na mapie stanowiącej załącznik do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji - budowy drogi ekspresowej [...] na odcinku S. –W. (część II). Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że skoro postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało wznowione (postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Minister odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania), to prawdopodobieństwo uchylenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie, nie występuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Kontroli Sądu podlegało postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji - budowy drogi ekspresowej [...] na odcinku S. –W. (część II). Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji stanowił art. 152 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Przez "okoliczności sprawy" należy rozumieć okoliczności faktyczne wynikające z akt sprawy wznowieniowej i zakończonej w trybie zwyczajnym. Natomiast "prawdopodobieństwo uchylenia" decyzji w wyniku wznowienia postępowania powinno być ocenione przez właściwy organ na tle okoliczności faktycznych i prawnych, a taka ocena winna być zamieszczona w uzasadnieniu postanowienia. Przesłanką wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 k.p.a. jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o uchyleniu decyzji. W konsekwencji zaniechanie przez organ wskazania w postanowieniu o wstrzymaniu wykonania decyzji tego rodzaju okoliczności stanowi niewątpliwie uchybienie procesowe (wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 474/97, Lex nr 46812). Analogicznie zatem, w sytuacji odmowy wstrzymania wykonania decyzji, obowiązkiem organu jest wykazanie okoliczności, które nie wskazują na wystąpienie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 K.p.a. lub jego odmowa, nie zależy od swobodnego uznania organu., co oznacza, że stanowisko organu w tym zakresie wymaga uzasadnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma odpowiedź na pytanie o dopuszczalność wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej w okresie "przedpostępowania" (tj. po wpłynięciu wniosku strony o wznowienie postępowania - z jednej strony, a przed wydaniem postanowienia o wznowieniu - z drugiej strony). Na to pytanie ustawodawca nie dał odpowiedzi wyraźnej, niebudzącej wątpliwości. Stanowisko orzecznictwa i literatury przedmiotu nie jest pozbawione wahania. Zdaniem M. Jaśkowskiej "przy braku szczegółowej regulacji postanowienie w sprawie wstrzymania wykonalności decyzji można wydać zarówno przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, w fazie wszczęcia postępowania wznowieniowego, łącznie z postanowieniem o wznowieniu, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego" (M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 848). Podobne stanowisko wyraził Zbigniew Janowicz (Zbigniew Janowicz, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex Polonica), stwierdzając, że organ obowiązany jest wstrzymać wykonanie decyzji także przed wznowieniem postępowania, jeżeli istnieją przesłanki określone w § 1, to znaczy "okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Jednakże można również spotkać się z opiniami bardziej ostrożnymi. W wyroku z dnia 26 czerwca 2008 r., II OSK 720/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postanowienie, o którym mowa w art. 152 k.p.a., może być wydane (dopiero) łącznie z postanowieniem o wznowieniu postępowania, bowiem w tym czasie organ dysponuje już wystarczającą wiedzą pozwalającą na rozstrzygnięcie, na wniosek strony lub z urzędu, czy zachodzą warunki do wstrzymania wykonania decyzji dotychczasowej." W wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r., I QSK1711/07 NSA podkreślili natomiast, że badanie przyczyn wznowienia postępowania nie należy do stadium wszczęcia postępowania, o czym stanowi expressis verbis art. 149 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W fazie tej nie można ustalić prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, chyba że przesłanka wznowienia postępowania jest oczywista (np. zapadło prawomocne orzeczenie Sądu o przestępstwie w związku z wydaną decyzją). Natomiast w wyroku z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 965/09 (publ. Lex nr 597981) NSA stwierdził, że dopiero po wszczęciu postępowania wznowieniowego możliwe jest rozpoznanie na podstawie art. 152 K.p.a. wniosków o wstrzymanie wykonania decyzji której dotyczy wniosek o wznowienie. W warunkach sprawy, w której wydane zostało zaskarżone postanowienie, oraz mając na uwadze okoliczność, że rozstrzygnięcia organów obu instancji (Wojewody i Ministra) w sprawie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zostały uchylone przez Sąd (wyrok z dnia 1 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 874/12) postanowienia organów obu instancji odmawiające wstrzymania wykonania decyzji (art. 152 K.p.a.) nie mogły się ostać w obrocie prawnym. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, ocenę zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. o ustaleniu lokalizacji drogi ekspresowej [...] na odcinku S. – W. będzie można dokonać dopiero po zakończeniu postępowania z wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania (wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania lub jego odmowie). Należy ponadto zauważyć, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji stwierdził, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, bez jednoczesnego podania tego rodzaju okoliczności. Ocena w tym zakresie powinna zostać zawarta w uzasadnieniu postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji, a jej brak stanowi naruszenie art. 124 § 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., a także art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Uchybienia te musiały zatem skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 cyt. ustawy. Jednocześnie w oparciu o przepis art. 152 ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.