II OSK 946/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 371/12 w sprawie ze skargi J. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 10 stycznia 2013 r. sygn. II SA/Po 371/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 28 listopada 2008 r. [...] sp. z o.o. w G. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy M. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie 2 turbin wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci dróg dojazdowych, sieci uzbrojenia terenu, tj. połączeń i przyłączy do GPZ, lokalizowanych na działkach nr [...] oraz [...], obręb Z., gmina M. Burmistrz Miasta i Gminy M. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. określił warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie 2 turbin wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą zlokalizowanych na działkach nr [...] oraz [...], obręb Z., gmina M. W decyzji określono m.in., że po upływie roku od dnia oddania obiektu do użytkowania należy wykonać analizę porealizacyjną celem weryfikacji realnego wpływu inwestycji na środowisko w zakresie emisji hałasu i innych uciążliwości, zaś w przypadku potwierdzenia, że mimo zastosowania planowanych rozwiązań ograniczających uciążliwości dla środowiska nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska, niezbędne będzie podjęcie dodatkowych działań gwarantujących dotrzymanie wymienionych standardów lub wskazanie terenów, dla których konieczne będzie ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania (pkt VI). Uzasadniając decyzję, organ wskazał, że planowane przedsięwzięcie znajduje się w sąsiedztwie farmy wiatrowej należącej do innego podmiotu – spółki [...] sp. z o.o. w W., suma wytworzonej mocy przez planowane siłownie wiatrowe wyniesie ponad 100 MW, wobec czego planowane przedsięwzięcie należy do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko jest obligatoryjne. Raport taki został przez inwestora przedłożony, przedsięwzięcie uzyskało wymagane prawem uzgodnienia właściwych organów. Zdaniem Burmistrza Miasta i Gminy M., zgłaszane w toku postępowania przez J. i A. K. zastrzeżenia w stosunku do wnioskowanej inwestycji nie zasługują na uwzględnienie, gdyż jak wynika z raportu, dopuszczalne poziomy hałasu na najbliżej położonych terenach objętych ochroną akustyczną nie zostaną przekroczone, a planowana inwestycja w niczym nie ogranicza możliwości ewentualnej rozbudowy obiektów na ich nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] września 2009 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez J. K. i A. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 marca 2010 r. sygn. II SA/Po 968/09 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, tj. art. 82 ust. 1 pkt 3 ustawy dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, nie stwarzała wątpliwości w sprawie sama dopuszczalność zobowiązania inwestora do wykonania analizy porealizacyjnej, jednak kontrowersje budziło powiązanie jej wyników z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania dla planowanej inwestycji polegającej na budowie siłowni wiatrowej, elektrownia wiatrowa nie mieści się bowiem w katalogu przedsięwzięć wymienionych w art. 135 ustawy - Prawo ochrony środowiska i w związku z tym nie można do niej stosować przepisu art. 82 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1642/10 oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., podzielając stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej punktu VI podpunkt 2 i w tym zakresie orzekło, że w przypadku potwierdzenia w analizie porealizacyjnej, iż mimo zastosowania planowanych rozwiązań ograniczających uciążliwość dla środowiska, nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska, niezbędne będzie podjęcie działań dodatkowych, gwarantujących dotrzymanie standardów jakości środowiska zgodnie z obowiązującymi przepisami. W pozostałej części organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. w dniu [...] maja 2009 r. uzgodnił pozytywnie warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ uzgadniający stwierdził, że każdą z planowanych turbin wiatrowych cechuje moc akustyczna 105 dB o równomiernej emisji hałasu w ciągu doby. Utrzymanie powyżej wymienionej maksymalnej wartości emisji dźwięku wydaje się jednak mało prawdopodobne. Według organu sanitarnego, ze sporządzonego raportu oddziaływania na środowisko wynika, że oddziaływanie akustyczne inwestycji jest nieznaczne, gdyż normy hałasu nie przekroczono dla sąsiednich działek, podejmowanie zatem działań zapobiegawczych w tej mierze nie wydaje się celowe. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. uzgodnił pozytywnie realizację przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie organ ten określił warunki realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu postanowienia Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. wskazał, że w otoczeniu inwestycji znajdują się obszary Natura 2000 [...] oraz [...], lecz jak wynika z informacji przedstawionych w raporcie, praca turbin nie powinna stwarzać zagrożenia dla gatunków roślin i zwierząt, dla ochrony których zostały wyznaczone wspomniane obszary. W ocenie Kolegium, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko został opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami i uzasadnia stwierdzenie, że wnioskowana inwestycja nie zagraża środowisku w sposób uniemożliwiający jej realizację. Zdaniem organu, obawy odwołujących się, że realizacja inwestycji spowoduje utratę wartości ich nieruchomości oraz uniemożliwi zmianę sposobu jej użytkowania na gospodarstwo agroturystyczne, nie mogą mieć wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Ponadto, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności z raportu oddziaływania na środowisko, przewidywana emisja hałasu nie będzie powodować przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu na najbliżej położonych terenach objętych ochroną akustyczną, a usytuowanie turbin nie stoi w konflikcie z planowaną rozbudową budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalając skargę J. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2012 r., stwierdził, że organ w zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a., zastosował się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w ww. wyrokach sądów administracyjnych, orzekając reformatoryjnie w części dotyczącej punktu VI podpunkt 2 decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. Dokonując kontroli legalności podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia, Sąd stwierdził, że raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko został w rozpatrywanej sprawie sporządzony i zawiera wszystkie informacje, o których mowa w art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i uwzględnia charakter przedmiotowego przedsięwzięcia. W ocenie Sądu, Burmistrz Miasta i Gminy M. uwzględnił zawarte w wydanych uzgodnieniach wymogi dotyczące zgodności planowanej inwestycji z koniecznością ochrony cennych wartości przyrodniczych i ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, wskazując w prawidłowy sposób wymagania dotyczące ochrony środowiska, które powinny zostać uwzględnione w trakcie realizacji inwestycji. Zobowiązał również do sporządzenia analizy porealizacyjnej w celu ocenienia rzeczywistego oddziaływania inwestycji na środowisko. Zdaniem Sądu I instancji, podnoszone przez stronę zarzuty sprowadzają się w rzeczywistości do wyrażania obawy, że w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji należąca do skarżących nieruchomość straci na wartości. Odnosząc się do tak formułowanego zarzutu, Sąd przypomniał, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ochrona interesu prawnego stron postępowania musi być mierzona parametrami oddziaływań środowiskowych. W tym znaczeniu chybiony jest więc zarzut o spadku wartości nieruchomości sąsiednich. Kwestia ta nie jest przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań, Niezasadny według Sądu okazał się również zarzut naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju, nie można się bowiem zgodzić ze stroną skarżącą, iż z tej ogólnej zasady należy wywieść obowiązek organu orzekającego w sprawie uwarunkowań środowiskowych do uwzględnienia roszczeń odszkodowawczych związanych z planowaną inwestycją. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. K. i A. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: - art. 82 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez naruszenie podstawowej zasady ochrony środowiska jaką jest zasada zrównoważonego rozwoju poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia analizy obniżenia wartości sąsiednich nieruchomości w wyniku wydania decyzji zgodnej z wnioskiem, - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie wskutek tego, że Sąd nie wyszedł poza granice skargi i nie podjął odpowiednich środków w stosunku do zarzutu strony co do wartości dowodowej opinii biegłego w zakresie uciążliwości inwestycji dla strony, - art. 5 Konstytucji poprzez przyjęcie, że interes skarżących jest chroniony, a zasada zrównoważonego rozwoju nie została naruszona zaskarżoną decyzją. Uczestnik postępowania [...] Sp. z o. o. Spółka komandytowo-akcyjna wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Podejmując próbę wykazania wadliwości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2012 r. wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał należytej staranności przy formułowaniu podstaw kasacyjnych wnoszonego środka zaskarżenia. W swoim dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, sporządzanym przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 § 1 p.p.s.a.). Wymagania formalne tego środka zaskarżenia określone zostały w art. 176 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, skarga kasacyjna powinna nie tylko czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma procesowego w postępowaniu sądowym, ale zawierać oznaczenie zaskarżonego wyroku, a nadto przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych, o których stanowi art. 176 p.p.s.a., należy rozumieć szczegółowe określenie tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i ich uzasadnienie. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd do domyślania się, który przepis prawa, w zakresie wyrażonej w nim normy prawnej, autor kasacji miał na uwadze (por. wyrok NSA z 3 listopada 2015 r. sygn. I OSK 755/14; wyrok NSA z 3 września 2015 r. sygn. II OSK 41/14; wyrok NSA z 14 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2081/13; wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r. sygn. I OSK 614/1; wyrok NSA z 7 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1280/12). W złożonej skardze kasacyjnej sformułowanie zarzutu naruszenia norm prawa materialnego nie spełnia powyżej opisanego wymogu, albowiem powołując się na naruszenie art. 82 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko skarżący nie wskazał jakiej części przepisu art. 82 cyt. ustawy dotyczyła zarzucana wadliwość. Należy przypomnieć, że zaskarżony przepis art. 82 ust. 1 jest podzielony na 5 odrębnych punktów określających wymagania, jakie powinna spełniać decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, której wydanie było poprzedzone przeprowadzeniem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Ograniczając się do wskazania sposobu rozumienia zasady zrównoważonego rozwoju, a także tego że zaskarżona decyzja została wydana bez przeprowadzenia analizy obniżenia wartości sąsiednich nieruchomości w wyniku wydania decyzji zgodnej z wnioskiem, skarżący nie nawiązał do znaczenia przypisywanego zaskarżonemu przepisowi ustawy i nie wyjaśnił w żaden sposób, z naruszeniem którego wymogu wprowadzenia do treści decyzji jego obligatoryjnego elementu łączy swój zarzut. Niedostateczne sformułowanie, na gruncie art. 176 p.p.s.a., wskazanej podstawy kasacyjnej uniemożliwiło tym samy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozważenie, czy zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego. W odniesieniu do drugiego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten sąd może naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, co zostało przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. I OSK 1234/12; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2395/10). Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. skarżący łączy z brakiem wyjścia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu poza granice skargi i niepodjęciem "odpowiednich środków w stosunku do zarzutu strony co do wartości dowodowej opinii biegłego w zakresie uciążliwości inwestycji dla strony". Taka ogólnikowa formuła zarzutu sprawia, że zarzucana Sądowi I instancji wadliwość nie przybiera postaci sformalizowanego prawnie zagadnienia, odnośnie do którego Naczelny Sąd Administracyjny mógłby się wiążąco wypowiedzieć. Warunkiem koniecznym uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw skargi kasacyjnej jest wskazanie, na czym naruszenie zarzucanego przepisu polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Dlatego też skarga kasacyjna musi zawierać konkretne wskazanie, na czym polegała błędna wykładnia przepisu czy też niewłaściwe jego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. W niniejszej sprawie Sąd szczegółowo przedstawił przyczyny, które stały za tym, że kontrolowana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie turbin wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą została uznana za zgodną z prawem i powody niedopuszczalności ochrony interesów skarżącego w zakresie przez niego żądanym. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. łączony z niesprecyzowanym brakiem dokonania przez Sąd dodatkowych ocen w przedmiocie uciążliwości inwestycji dla środowiska przyrodniczego musi zostać w tych warunkach oddalony. Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 5 Konstytucji poprzez przyjęcie przez Sąd, że interes skarżących jest chroniony, a zasada zrównoważonego rozwoju nie została naruszona zaskarżoną decyzją. Wskazany przez skarżącego przepis Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska - kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Wskazaną zasadę kierunkową ochrony środowiska rozwijają przepisy ustaw, a w odniesieniu do okoliczności rozpatrywanej sprawy przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Skarżący nie wyjaśnił w wymagany art. 176 p.p.s.a. sposób w jakim zakresie norma konstytucyjna została przez Sąd I instancji nie uwzględniona w toku kontroli legalności decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że oparcie argumentacji prawnej na wyłącznie formalnej negacji stanowiska Sądu zasadzającej się na określeniu co stwierdził Sąd odnośnie do zgodności z prawem i zaprzeczeniu poprawności tego poglądu, że nie jest działaniem, któremu można przypisać procesową skuteczność. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.