II OSK 1280/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.G. i M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1246/11 w sprawie ze skargi B.G. i M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [..] sierpnia 2011 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B.G. i M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [..] sierpnia 2011 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku o bibliotekę z czytelnią oraz aulę i pomieszczenie dydaktyczne oraz budowie urządzeń budowlanych, w tym komunikacji i parkowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [..] sierpnia 2011 roku, Nr [..], po rozpoznaniu odwołań A.Ł., Z.T., E.T., M.C., B.G., M.G., Z.R., A.D.–K., E.C. i S.H., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [..] lutego 2011 r., Nr [..] i jednocześnie umorzyło postępowanie odwoławcze wywołane wniesieniem odwołania przez Z.R. Organ I instancji decyzją z dnia [..] lutego 2011 r., po rozpatrzeniu wniosku SWSPiZ z siedzibą w Ł., ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji w Ł. przy ulicy [..], działki nr ew. [..] i [..], a polegającej na rozbudowie budynku o bibliotekę z czytelnią oraz aulę i pomieszczenia dydaktyczne oraz budowie (przebudowie, rozbudowie) urządzeń budowlanych, w tym komunikacji i parkowania. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A.Ł., Z.T., E.T., M.C., B.G., M.G., Z.R., A.D.–K., E.C. i S.H. Odwołujący podnieśli, iż decyzja organu l instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, w związku z art. 138 § 2 zd. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy wobec niewzięcia pod uwagę wskazówek organu ll instancji. Zdaniem odwołujących się, decyzja organu I instancji jest przedwczesna, bowiem nie skończyło się postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi na postanowienie uzgodnieniowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołań utrzymało w mocy decyzję I instancji oraz umorzyło postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem Z.R. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie odnosząc się do odwołania wniesionego przez Z.R. powołując treść art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził, iż stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami w sprawach o ustalenie warunków zabudowy są wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której ta inwestycja jest planowana, jak i właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadującej z terenem objętym zamierzeniem inwestycyjnym. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że współużytkownikiem wieczystym terenu sąsiedniego wobec terenu planowanej inwestycji jest A.R.. Z.R. zamieszkuje tylko pod tym adresem. Wszystkie dokumenty w sprawie kierowane były do A.R., a nie Z.R., która ma w sprawie wyłącznie interes faktyczny. Odnosząc się do odwołań wniesionych przez pozostałych współużytkowników wieczystych nieruchomości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze cytując odpowiednie zapisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stwierdziło, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzona w sprawie przez organ I instancji wykazała, że planowana inwestycja nie odbiega od sposobu zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, co wprost wynika z załącznika graficznego do decyzji. W ocenie organu, również pozostałe przesłanki warunkujące wydanie decyzji są spełnione, co stanowiło o możliwości wydania decyzji zgodnie z żądaniem inwestora. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego dołączona do akt sprawy analiza urbanistyczna nie zawiera obszernego uzasadnienia wyznaczenia granic obszaru analizowanego, jednakże nie stanowi to o wadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Jeżeli w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługowa wraz z usługami oświaty, a inwestor chce rozbudować obiekty budowlane służące w dalszym ciągu do realizacji jednej z tych funkcji – oświata wraz z konieczną infrastrukturą, to oczywistym jest, że nie ma przeszkód do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla takiej inwestycji i tym równie oczywistym jest, że przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest spełniona. Zabudowa śródmiejska jest wielofunkcyjna. Celem tzw. zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. W dalszej argumentacji organ wskazał w odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. Nr 164, poz. 1588), iż ze względu na to, że jest to centrum miasta wskazane jest dogęszczanie zabudowy i można dopuścić maksymalny wskaźnik powierzchni projektowanej zabudowy, czyli do 0,75, przy średnim wskaźniku wynoszącym 0,5, a więc zastosowano § 5 ust. 2 rozporządzenia. W odniesieniu do parametru określonego w § 6 w/w rozporządzenia, a mianowicie szerokości elewacji frontowej organ podniósł, iż z uwagi na usytuowanie planowanej inwestycji na tyłach istniejącego budynku (zajmującego całą szerokość działki) dopuszcza się szerokość nowej zabudowy na całą szerokość działki, o ile spełnione będą inne przepisy odrębne. Kolejnym parametrem określonym w decyzji o warunkach zabudowy jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 w/w rozporządzenia). Organ wskazał, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa i usługowa z początku XX wieku o wysokości od l do V kondygnacji nadziemnych, a na działce inwestora usytuowany jest budynek pięciokondygnacyjny. Uwzględniając powyższe oraz wnioskowane usytuowanie budynku – w głębi działki, organ określił wysokość planowanego obiektu na 2 – 3 kondygnacje (po 3,60 m – 4,50 m), co będzie średnią wielkością. Planowana inwestycja nie przewyższy zatem obiektów istniejących w obszarze analizowanym. W odniesieniu do określenia geometrii dachu (§ 8 w/w rozporządzenia) organ podniósł, iż w obszarze analizowanym wzdłuż ulicy [..] oraz ulicy [..] występują różnorodne formy dachów o kącie nachylenia głównych połaci dachowych do 30°, kierunek głównych kalenic dachów jest równoległy (w budynkach frontowych) i prostopadły do frontów działek (w budynkach oficynowych). Jednocześnie obiekty z dużymi salami widowiskowymi, jak sale teatralne, filharmonijne, wykładowe, kościelne wymagają indywidualnych rozwiązań konstrukcyjnych, zatem i indywidualnych architektonicznych rozwiązań dachów. Uwzględniając to, organ określił dla projektowanej zabudowy geometrię dachu tak, że kąt nachylenia głównych połaci dachowych ma wynosić do 30°, kierunek głównej kalenicy dachu – równoległy lub prostokątny do frontu działki, układ połaci dachowych jedno- lub wielospadowy, dopuszcza się dach pogrążony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wyniki analizy urbanistycznej znalazły swe odzwierciedlenie w ustaleniach określonych w decyzji o warunkach zabudowy, a więc w warunkach i wymaganiach ochrony i kształtowania układu przestrzennego. Nie budzi wątpliwości organu, iż w zakresie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jak i geometrii dachu organ l instancji zastosował regulacje zawarte w § 5 ust. 2, jak i § 8 w/w rozporządzenia. W przypadku wskaźnika powierzchni nowej zabudowy zastosowano wyjątek określony w § 5 ust. 2 rozporządzenia i uzasadniono zastosowanie tego wyjątku, co znajduje swój wyraz w wynikach analizy architektonicznej. W przypadku geometrii dachu, mając na uwadze różnorodność ukształtowania istniejących dachów w obszarze analizowanym, określono to ukształtowanie mając właśnie na uwadze tę różnorodność, jak i charakter planowanej zabudowy. Organ odwoławczy wskazał, iż w przypadku wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyk oraz szerokości elewacji frontowej, można by wywodzić, że organ l instancji nie jest konsekwentny, bowiem nie wyznaczył szerokości elewacji frontowej w wydanej decyzji, a określił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, ale zdaniem organu odwoławczego, taka sytuacja nie ma miejsca. Organ wskazał, iż w przepisie § 2 ust. 5 rozporządzenia zawarto definicję legalną frontu działki, przez który należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 % (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Natomiast, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyk wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, z zastrzeżeniem, iż dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika, to z analizy (§ 7 rozporządzenia). Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, iż z samego porównania brzmienia zacytowanych norm wynika, że w przypadku szerokości elewacji frontowej, jasno i precyzyjnie ustawodawca odnosi się do elewacji od strony frontu działki, zaś w przypadku wysokości elewacji frontowej takiego uściślenia nie ma. Tym samym w przypadku szerokości elewacji frontowej niewątpliwie należy mieć na uwadze fakt, iż dana inwestycja musi być na froncie działki, w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia. W przypadku zaś wysokości elewacji frontowej użycie tego określenia odnosi się do planowanego obiektu budowlanego, który to zawsze ma swój front, co oznaczać może zarówno określenie wysokości elewacji frontowej od strony frontu działki, jak i określenia wysokości elewacji frontowej tej zabudowy, która to nie musi znajdować się na froncie działki. Na tej podstawie organ za prawidłowe uznał określenie w wydanej decyzji – z powołaniem się na wyniki analizy – wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanej zabudowy mimo, że nie ma być ona realizowana od strony frontu działki. Brak określenia szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy – skoro nie ma ona być realizowana na froncie działki – jest również prawidłowe. Za prawidłowe organ ocenił także określenie geometrii dachu z uwagi na stwierdzoną w obszarze analizowanym różnorodność oraz określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej obiektu. Słusznie jednocześnie pominięto konieczności określenia szerokości elewacji frontowej od strony frontu działki, bowiem planowana inwestycja nie obejmuje realizacji obiektu budowlanego od strony frontu działki. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzja o warunkach zabudowy wraz z załącznikami tworzy spójną całość, a nadto zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 54, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności, żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia wykonawczego do niej, jak i żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wymogu, iż załączniki do decyzji powinny być podpisane przez osobę upoważnioną do wydania decyzji, koniecznym jest jedynie oznaczenie, iż stanowią one załącznik do decyzji. Organ I instancji nie doręczył stronom decyzji wraz z załącznikami, ale przed wydaniem decyzji umożliwił stronom zapoznanie się z aktami sprawy, w tym również z analizą urbanistyczną. Wobec tego uchybienie w tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło jako nie mające wpływu na rozstrzygnięcie. Zdaniem organu odwoławczego, w decyzji organ I instancji prawidłowo także określił wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, jak również wskazał, iż projekt budowlany musi być zgodny z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodność projektu budowlanego z tymi przepisami, zdaniem organu, szczególnie odnosi się do kwestii szerokości planowanej inwestycji. Szerokość tej inwestycji winna być możliwie maksymalna z uwagi na jej planowane usytuowanie (w tyle działki za istniejącym budynkiem), o ile spełnione będą przepisy budowlane. Kwestie bowiem konkretnego usytuowania danego obiektu budowlanego, w tym konkretnych odległości od już istniejących budynków reguluje Prawo budowlane. Niewątpliwie interes właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji jest, w tym zakresie, chroniony. Organ odwoławczy wskazał, iż w odwołaniach wskazano na naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niedostateczne rozważenie wpływu planowanej inwestycji na ład przestrzenny, walory architektoniczne i krajobrazowe, ochronę środowiska, dziedzictwa kulturowego i zabytków, bezpieczeństwo ludzi, potrzeby osób niepełnosprawnych, prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego, przy czym odwołujący się w żaden sposób nie podjęli próby wykazania, że planowana inwestycja ma negatywny wpływ na wymienione elementy. Zdaniem organu odwoławczego, powołane przepisy odnoszą się do planów zagospodarowania przestrzennego i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W sprawie nie ma miejsca naruszenie ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, bowiem planowane zamierzenie inwestycyjne nie będzie dominowało nad istniejącą zabudową, jak również nie będzie stanowiło wprowadzenia elementu który zaburzy, czy też zniszczy istniejący ład. Organ nie stwierdził także naruszenia walorów architektonicznych czy też krajobrazowych, gdyż w okolicy istnieje krajobraz zabudowy śródmiejskiej. Nie wystąpi naruszenie wymagań ochrony środowiska, w tym również w zakresie gospodarowania wodami i ochroną gruntów rolnych i leśnych, bowiem na uwadze mieć należy zamiar inwestycyjny oraz fakt, iż w centrum miasta nie ma w tym przypadku gruntu rolnego, jak i leśnego. Nie wystąpi także naruszenie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, gdyż planowana inwestycja w żaden sposób nie ingeruje w te chronione dobra, ani naruszenia wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeb osób niepełnosprawnych, bowiem w żaden sposób planowana inwestycja nie oddziałuje w te sfery, a oczywistym jest, iż w przypadku faktycznej realizacji inwestycji to projekt budowlany musi spełniać wymogi odnoszące się do zapewnienia dostępu osobom niepełnosprawnym. Planowana inwestycja nie ingeruje w prawo własności (czy też prawo użytkowania wieczystego). Uwzględniając funkcje planowanej inwestycji organ stwierdził, iż pozostaje ona w zgodzie z interesem publicznym. Na tym terenie nie jest obecnie planowana jakakolwiek inwestycja celu publicznego. Ustosunkowując się do zarzutu odwołań stanowiącego o przedwczesności decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż rozstrzygnięcie uzgodnieniowe kwestionowane w drodze skargi do sądu administracyjnego jest ostateczne. Niezależnie od tego, na dzień wydania decyzji przez organ l instancji, skarga na to postanowienie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lutego 2011 roku, sygn. akt: ll SA/Łd 768/10, a na dzień wydania decyzji II instancji, wyrok ten jest prawomocny. W skardze na powyższą decyzję B. i M.G. wnosząc o jej uchylenie wskazali na naruszenie prawa materialnego i przepisów procesowych. Zdaniem skarżących, w sprawie doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż organ błędnie przyjął, iż zawarte w tym przepisie normy nie mogą stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, a nadto organ w sposób niedostateczny rozważył wpływ inwestycji na ład przestrzenny, walory architektoniczne i krajobrazowe, ochronę środowiska, dziedzictwa kulturowego i zabytków, bezpieczeństwo ludzi, potrzeby osób niepełnosprawnych, prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego. W sprawie, w ocenie skarżących doszło do naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, w zw. z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy przemilczał związanie organu I instancji zaleceniami zawartymi we wcześniejszej kasacyjnej decyzji organu odwoławczego. Zalecenia te odnosiły się do konieczności uzasadnienia ustalonych w decyzji zasad zabudowy w odniesieniu do wielkości zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji, jak i obowiązku określenia w decyzji o warunkach zabudowy geometrii dachu, w sytuacji gdy decyzja w tym zakresie stwarza jedynie pozory. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd I instancji zważył, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślono, że w toku postępowania administracyjnego organ I instancji wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd I instancji wskazał, że przepis § 3 ust. 3 powołanego rozporządzenia określa, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W stanie faktycznym sprawy, z akt administracyjnych nie wynika jaki organ I instancji wyznaczył obszar analizowany. Inwestor na swojej działce posiada już obiekt o charakterze dydaktyczno – naukowym. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ewentualne naruszenie przepisów w tym zakresie należy ocenić, jako nie mające wpływu na rozstrzygnięcie. Sąd I instancji wskazał, że inwestor na terenie swojej działki planuje rozbudowę budynku dydaktycznego o budynek auli i biblioteki z czytelnią i towarzyszącymi pomieszczeniami dydaktycznymi. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z zestawienia rodzaju zabudowy stwierdzonej przede wszystkim na działce objętej zamierzeniem inwestycyjnym i planowanej w chwili obecnej, nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy. Sąd I instancji wywodził, że w decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie niezbędne postanowienia wynikające z przepisów § 4 – § 8 rozporządzenia, które organ miał obowiązek w stanie faktycznym sprawy zawrzeć. Organ, stosownie do regulacji § 5 rozporządzenia określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Przepis ten określa, iż rzeczony wskaźnik w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy czym, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Organ korzystając z zacytowanej regulacji § 5 ust. 2 rozporządzenia określił wskaźnik zabudowy w sposób odmienny niż wielkość średnia dla obszaru analizowanego. Nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnymi warunkami. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie innego wskaźnika zabudowy wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolejnym kwestionowanym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest konieczność określenia szerokości elewacji frontowej, której wyznaczenie normuje przepis § 6 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W stanie faktycznym sprawy ze względu na usytuowanie inwestycji na tyłach istniejącego budynku, który obejmuje całą szerokość działki, organ uznał, że dopuszczalna jest maksymalna szerokość planowanej inwestycji, pod warunkiem, iż spełnione będą przepisy odrębne – tj. przepisy prawa budowlanego. W tej sytuacji określenie szerokości elewacji frontowej na maksymalnym poziomie nie narusza zacytowanego przepisu § 6 rozporządzenia. Sąd I instancji stwierdził, że w decyzji o warunkach zabudowy ustalić także należy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z postanowieniami § 7 rozporządzenia. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). W sprawie organ określił tę wielkość na poziomie 2 – 3 kondygnacji nadziemnych, każda po od 3,6 m do 4,5 m wysokości. W analizie wskazano, że w obszarze analizowanym występują budynki od I do V kondygnacyjnych. Przy czym, z analizy wynika, iż obiekt istniejący na działce inwestora ma V kondygnacji, co zdaniem organu, przemawiało za wyznaczeniem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 2 – 3 kondygnacji. W tej sytuacji również w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zdaniem Sądu I instancji nie można poczynić zarzutu organowi w sytuacji, gdy określił wysokość górnej krawędzi elewacji na średnim poziomie. Końcowym elementem decyzji wynikającym z treści § 8 rozporządzenia są postanowienia odnoszące się do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), którą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W decyzji I instancji organ wskazał, iż w obszarze analizowany występują różnorodne formy dachów. Organ ten ostatecznie zawarł zapis, iż kąt nachylenia głównych połaci dachowych ma wynosić do 30 stopni, kierunek głównej kalenicy dachu ma być równoległy lub prostokątny do frontu działek, układ połaci dachowych jedno – lub wielospadowy, a dopuszczeniem dachu pogrążonego. Zdaniem skarżących, zapis taki jest pozorny. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił tego poglądu. Sąd I instancji wywodził, że geometria dachu, w decyzji o warunkach zabudowy została określona szeroko, tym niemniej uzasadnieniem do tego było stwierdzenie, iż w obszarze analizowanym występuje duża różnorodność w tym zakresie. W tej sytuacji ustalenie geometrii dachu w sposób ścisły i wąski, było niemożliwe, bowiem naruszałoby wnioski analizy architektonicznej. Sąd I instancji argumentował, że w decyzji o warunkach zabudowy organ ma obowiązek wyznaczenia także linii zabudowy dla nowej inwestycji zgodnie z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przy czym, frontem działki jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 ust. 5 rozporządzenia). Planowana inwestycja realizowana będzie na tyłach działki. Od frontu działki planowana inwestycja oddzielona będzie istniejącym obiektem należącym do inwestora. W tym miejscu przywołać należy tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r. (sygn. akt: II OSK 496/10, Lex Nr 863095), iż zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. W istocie jedynym wówczas wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym iż ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela zacytowany pogląd. Nawiązując do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd I instancji stwierdził, że zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. Działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nadto, decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że teren planowanej inwestycji znajduje się w centrum miasta, gdzie występuje zwarta, a jednocześnie bardzo zróżnicowana zabudowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, że zgodnie z przepisem § 9 ust. 1 warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, także stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Podkreślono, że lektura akt I instancji wskazuje, iż istotnie strony nie otrzymały wszystkich załączników do decyzji. Tym niemniej, strony postępowania miały możliwość zapoznania się z tymi dokumentami, zatem także w odniesieniu do tego naruszenia Sąd uznał, że nie ma ono wpływu na rozstrzygnięcie. Niewątpliwie treść odwołań potwierdza fakt zapoznania się stron z dokumentami zgromadzonymi przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku sygn. akt OSK 1862/06 z dnia 16 stycznia 2008 r., gdzie stwierdzono, że brak podpisu na załączniku nie stanowi naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołany przepis reguluje przede wszystkim kwestię podpisu na decyzji, jako jej niezbędnego składnika. Decyzja o warunkach zabudowy odsyła w swej treści do załącznika graficznego, który winien być opisany w sposób niebudzący wątpliwości co do jego związku z decyzja. W tym przypadku to decyzja określa jaki dokument stanowi jej załącznik a nie odwrotnie. Załącznik zaś powinien być tak opisany by nie budził żadnych wątpliwości co do jego związku z określoną decyzją. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, zostały opisane w sposób nienasuwający żadnych wątpliwości co do ich związku z decyzją, poprzez wskazanie daty wydania decyzji oraz jej numeru. W świetle powyższych rozważań prawnych Sąd I instancji stwierdził, że brak podpisu Prezydenta Miasta na wskazanych i omówionych załącznikach nie stanowi sam w sobie naruszenia prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w przedmiocie warunków zabudowy. Mimo braku podpisu organu wydającego decyzję, na załącznikach, przy istniejącym ich dokładnym oznaczeniu w adnotacjach, pozwala to zidentyfikować te dokumenty jako załącznik do konkretnej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. i M. małżonkowie G. Zaskarżyli wyrok w całość i zarzucili mu: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie: - § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) wobec przyjęcia, iż nie wskazanie obszaru analizowanego w decyzji o warunkach zabudowy nie może mieć wpływu na treść decyzji jeżeli dotyczy ona inwestycji polegającej na wzniesieniu budynku o takiej samej funkcji co budynek już posadowiony na działce, w sytuacji, gdy na podstawie analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania obszaru analizowanego określa się warunki inwestycji, zatem odstąpienie od wskazania obszaru analizowanego uniemożliwia dokonanie jego analizy i określenie wymagań dla planowanej inwestycji; - § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec uznania, iż wielowariantowe określenie geometrii dachu dla planowanej inwestycji jest dopuszczalne, w sytuacji gdy stwarza inwestorowi dowolność w ustaleniu geometrii dachu, - § 6 i § 7 rozporządzenia wobec uznania, iż możliwe jest określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki dla inwestycji posadowionej w głębi działki, w sytuacji gdy ta sama okoliczność ma być usprawiedliwieniem do odstąpienia od oznaczenia wyznaczonej szerokości elewacji frontowej, 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw, a mianowicie: - art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ II instancji w sposób mający wpływ na treść decyzji, a mianowicie § 3, 8, 6 i 7 ust. 1 rozporządzenia, - art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez oddalenia skargi mimo naruszenia przepisów proceduralnych przez organ II instancji w toku postępowania administracyjnego w sposób mający wpływ na treść decyzji, to jest Art. 7, 10 § 2, 77 § 1, 80 oraz Art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. art. 140 k.p.a. i art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. wobec: a) przejścia przez Sąd I instancji do porządku dziennego nad milczącym przyjęciem przez organ II instancji, iż organ I instancji nie był związany jego wskazówkami zawartymi w uzasadnieniu decyzji z dnia [..] czerwca 2010 r., co do okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy odnośnie do konieczności uzasadnienia ustalonych w decyzji zasad zabudowy w zakresie wskaźnika wielkości zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji i przyjęcia, że odnosi się ona nie do uzasadnienia decyzji lecz do analizy urbanistycznej, która rzekomo stanowiąc integralna część decyzji nie została doręczona stronom i nie zawiera "podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji" oraz konieczności określenia w decyzji geometrii dachu, w sytuacji gdy skarżona decyzja w tym zakresie stwarza jedynie pozory, b) uznania przez Sąd I instancji, iż niewskazanie obszaru analizowanego w decyzji o warunkach zabudowy jest uchybieniem, które nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, w sytuacji gdy decyzja taka nie podlega kontroli sądowej, a jej ustalenia jawią niejako dowolne. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego za obie instancje według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) wobec przyjęcia, iż nie wskazanie obszaru analizowanego w decyzji o warunkach zabudowy nie może mieć wpływu na treść decyzji, jeżeli dotyczy ona inwestycji polegającej na wzniesieniu budynku o takiej samej funkcji, co budynek posadowiony na działce. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że § 3 powołanego rozporządzenia składa się z dwóch jednostek redakcyjnych. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07 Lex nr 422065). Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania. Przepis art. 3 p.p.s.a. który składa się z 3 paragrafów, a paragraf 2. zawiera 8 punktów. W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia nie został dokładnie określony, ponieważ nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, Nr 3, poz. 72). Zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie został wyznaczony wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice tego obszaru zostały wyznaczone na kopii mapy. Nie wyjaśniono jednak w jakiej odległości od działki budowalnej objętej wnioskiem wyznaczono powyższy obszar (§ 3 ust. 2) rozporządzenia. Jednakże ani z zarzutu skargi, ani z jej uzasadnienia nie wynika, co stanowi podstawę zaskarżenia w tym zakresie. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, Nr 3, poz. 72). Z tego względu ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadności tego zarzutu nie była możliwa. Pozbawiony zasadności jest zarzut dotyczący naruszenia § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez uznanie dopuszczalności wielowariantowego geometrii dachu dla planowanej inwestycji, co zdaniem skarżącego kasacyjnie stwarza inwestorowi dowolność w ustaleniu geometrii dachu. Powołany przepis stanowi, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że w decyzji zawarto zapis, iż kąt nachylenia głównych połaci dachowych ma wynosić do 30 stopni, kierunek głównej kalenicy dachu ma być równoległy lub prostokątny do frontu działek, układ połaci dachowych jedno – lub wielospadowy, z dopuszczeniem dachu pogrążonego. Skoro więc, w obszarze analizowanym występuje duża różnorodność w zakresie geometrii dachu, to zasadnie Sąd I instancji przyjął, że w takiej sytuacji dopuszczalne było określenie jej w taki sposób jak uczyniono to w decyzji. Tym bardziej, że jak wynika z analizy obiekt będący przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy ze względu na większą niż zwykle rozpiętość konstrukcji, wymaga indywidualnych rozwiązań konstrukcyjnych, zatem i indywidualnych architektonicznych rozwiązań dachów. W analizie podkreślono jednocześnie, że za koniecznością określenia w taki sposób geometrii dachu przemawia też konieczność uwzględnienia sąsiedztwa – przyleganie niższego planowanego budynku do wyższego już istniejącego, a za tym sprowadzanie wód opadowych od ściany istniejącego budynku szkoły, aby nie narzucać architektowi precyzyjnych rozwiązań konstrukcyjnych. Skoro więc powyższe ustalenie dokonane były w oparciu o ustalenie w tym zakresie dokonane w obszarze analizowanym, to nie można stwierdzić, że są one sprzeczne z brzmieniem § 8 rozporządzenia, tym bardziej, iż wyniki analizy stanowiące załącznik do decyzji wyjaśniają w sposób racjonalny przyczyny takiego określenia geometrii dachu. Powyższe okoliczności przesądziły o bezzasadności tego zarzutu. Nie zawiera usprawiedliwionych podstaw także zarzut dotyczący naruszenia § 6 i § 7 ust. 1 rozporządzania w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący kasacyjnie kwestionuje braku ustalenia szerokości elewacji frontowej. Zwrócić należy uwagę, że szerokość elewacji fontowej - wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie - została w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczona. Przy czym szerokość elewacji frontowej została określona w oparciu o ust. 2 § 6 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Ustalając inną szerokość elewacji frontowej wzięto pod uwagę, że ta strona ulicy, gdzie planowana jest inwestycja nie ma jednoznacznie wykształconej pierzei. Przesłanką, która wpłynęła na inne ustalenie szerokości elewacji frontowej jest fakt, że inwestycja ta planowana jest w głębi działki, a nie na froncie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe okoliczność przesądzają, o tym że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia § 6 rozporządzenia. Nie można dopatrzeć się naruszenia § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do ustalenia szerokości elewacji frontowej, albowiem przepis ten dotyczy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Nie stwierdzenie naruszeń prawa materialnego, to jest § 3, 6, 7 i 8 rozporządzenia przedstawionych w skardze kasacyjnie, czyni bezzasadnym zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z powołanymi wyżej przepisami prawa materialnego. Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także drugi z zarzutów dotyczący naruszenia przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się bowiem naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, albowiem w sprawie nie doszło do uchybienia przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, 10 § 2, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i 138 § 2 zd. 2 k.p.a. Naruszenia powyższych przepisów skarżący kasacyjne upatrują w tym, że organ I instancji nie zastosował się do wskazówek organu odwoławczego w odniesieniu do okoliczności jakimi był związany przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto uchybienie powyższym przepisom, miało polegać na doręczeniu decyzji o warunkach zabudowy bez jej załączników. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie przyjął, że powyższe uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem strona miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Ponadto zauważyć należy, że organ I instancji nie jest związany ocenami prawnymi zawartymi w decyzji kasacyjnej. Decyzja ta oparta o teść art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym ( por. wyrok z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11, LEX nr 1121155 ). Przesądza to o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej. Naruszenie powyższych przepisów skarżący kasacyjnie upatrywała także w niewskazaniu obszaru analizowanego w decyzji o warunkach zabudowy. Kwestia ta był już przedmiotem wcześniejszych rozważań i nie została uznana za zasadną. Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.