II GW 15/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej wniosku Wojewody M. z dnia 31 lipca 2012 r. nr WPS-IV.053.1.2012.JJ o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą M. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w R. w przedmiocie organu właściwego do rozpatrzenia odwołania Gminy Miasto R. od decyzji Starosty R. z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], o określeniu wysokości zobowiązania z tytułu dotacji celowej na współfinansowanie Powiatowego Urzędu Pracy postanawia: wskazać Wojewodę M. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy Decyzją z dnia 29 marca 2012 r. Starosta Radomski orzekł o określeniu wysokości zobowiązania Gminy Miasta Radom wobec Powiatu Radomskiego z tytułu dotacji celowej na współfinansowanie Powiatowego Urzędu Pracy za miesiąc styczeń 2012 roku na kwotę 162 407,40 zł. Gmina Miasto Radom wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zgodnie z pouczeniem w niej zawartym, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu, które na podstawie art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., przekazało je do Wojewody Mazowieckiego. Uzasadniając przekazanie odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że zgodnie z art. 10 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), dalej: ustawa o promocji zatrudnienia, w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej organem właściwym jest starosta, a organem wyższego stopnia jest wojewoda. SKO wskazało, że wojewoda sprawuje nadzór na realizacją zadań wykonywanych między innymi przez starostę czy powiatowe urzędy pracy, a inne przepisy ustawy nie przekazują kompetencji w sprawach będących przedmiotem zaskarżonej decyzji innemu organowi niż starosta, jak również nie wyznaczają innego organu wyższego stopnia, choć ustawodawca w niektórych przypadkach skorzystał z tej możliwości. Konstrukcję prawną zawartą w art. 10 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku gdy ustawa wyraźnie nie wskazuje określonego organu do wykonywania zadań wynikających z ustawy, organem tym jest starosta, w stosunku do którego organem wyższego stopnia jest wojewoda. We wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Wojewoda Mazowiecki domagał się wskazania, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania Gminy Miasta Radom od decyzji Starosty Radomskiego z dnia 29 marca 2012 r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wprawdzie art. 10 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy określa wojewodę jako organ wyższego stopnia, jednakże dotyczy to tylko zadań starosty wynikających z ustawy. Zadania te wymienione zostały enumeratywnie w art. 9 ust. 1 tejże ustawy. Ustawodawca zastosował zamknięty katalog zadań starosty, co skutkuje brakiem możliwości rozszerzenia go o inne zadania określone w kolejnych przepisach ustawy. Decyzja Starosty Radomskiego wydana została natomiast na podstawie art. 9a ustawy o promocji zatrudnienia, określającego organizację współpracy powiatów, które zawierają porozumienia i dotyczy funkcjonowania urzędów pracy, a nie realizacji przez nie zadań ustawowych. W wymienionym w art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia katalogu zadań wojewody brak jest ustawowej delegacji do sprawowania funkcji organu wyższego stopnia w sprawach związanych z organizacją współpracy i zawierania porozumień między powiatami na współfinansowanie kosztów funkcjonowania powiatowego urzędu pracy, a jak wykazano wyżej, nie jest to zadanie starosty wynikające z ustawy. Wprost przeciwnie art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy wyraźnie wskazuje, że wojewoda jest organem wyższego stopnia jedynie w sprawach dotyczących świadczeń z tytułu bezrobocia. Takie skonstruowanie przepisu wskazuje wyraźnie, że ustawodawca powierzył wojewodzie sprawowanie funkcji organu wyższego stopnia jedynie w sprawach świadczeń z tytułu bezrobocia, a więc zadań wymienionych w art. 9 ust. 1 ustawy rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że jako organ administracji rządowej, nie jest uprawniony do rozpatrywania spraw związanych z funkcjonowaniem i współpracą jednostek samorządu terytorialnego w zakresie ich zadań własnych, bez wyraźnej delegacji ustawowej w tym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są, w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W świetle przepisów ustawy o promocji zatrudnienia, właściwość wojewody jako organu wyższego stopnia dotyczy tylko spraw w zakresie polityki rynku pracy nie zaś współpracy, funkcjonowania i finansowania urzędów pracy z budżetów powiatów. W związku z czym brak jest podstaw do uznania, że jest to zadanie wojewody wynikające z art. 10 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Spory kompetencyjne stosownie do art. 166 ust. 3 Konstytucji RP między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Normę konstytucyjną uzupełnia art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., który stanowi, że: "Sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne miedzy organami tych jednostek a organami administracji rządowej." W myśl art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. właściwy do rozpoznania sporu kompetencyjnego jest zawsze Naczelny Sąd Administracyjny. Sądy administracyjne pierwszej instancji nie mają natomiast uprawnień do rozstrzygania sporów kompetencyjnych (o właściwość). Rozstrzygniecie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie zapada w szczególnym postępowaniu jednoinstancyjnym (por. R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk: Dwuinstancyjne sądownictwo, Warszawa-Zielona Góra 2003, s. 39 i nast.). Dodać należy, że spór kompetencyjny powstaje jedynie w razie, gdy z uwagi na niedoskonałość przepisów prawa zachodzi konieczność wyprowadzenia w wyniku złożonego procesu wykładni właściwości organów administracji publicznej. Przepis art. 17 kodeksu postępowania administracyjnego określa właściwość instancyjną w postępowaniu administracyjnym. W literaturze przedmiotu zwrócono uwagę, że dla ustalania organów wyższego stopnia ustawodawca stosuje dwie zasadnicze metody oznaczania tych organów. Pierwsza polega na wyraźnym oznaczeniu tego organu jako organu wyższego stopnia w sprawach regulowanych w danej ustawie i nie musi być to koniecznie tylko jeden organ - funkcje te wykonywać mogą w zależności od przedmiotu sprawy różne organy wyższego stopnia w stosunku do danego organu orzekającego w pierwszej instancji. Taka metoda regulacji nie stwarza wątpliwości co do ustalenia właściwości instancyjnej. Metoda druga to klauzula generalna określająca właściwość danego organu w określonych sprawach, ze wskazaniem, że właściwość ta może być wyłączona przez przepis ustawy szczególnej, jak to ma miejsce w odniesieniu do samorządowych kolegiów odwoławczych (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX, 2005, t. I, Wyd. II). Podstawową przesłanką dla ustalenia właściwości rzeczowej jest przedmiot sprawy administracyjnej. Po tych uwagach natury ogólnej stwierdzić należy, że przedmiotem sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Radomiu jest rozpoznanie odwołania Gminy Miasta Radom od decyzji z dnia 29 marca 2012 r. Starosty Radomskiego orzekającej o określeniu wysokości zobowiązania Gminy Miasta Radom wobec Powiatu Radomskiego z tytułu dotacji celowej na współfinansowanie Powiatowego Urzędu Pracy za styczeń 2012 r. W świetle przepisu art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawa stanowi inaczej. Problemem do rozstrzygnięcia staje się zatem kwestia czy istnieje przepis, który - inaczej niż k.p.a. - regulowałby właściwość instancyjną w sprawach określenia wysokości zobowiązania powiatu dotującego wobec powiatu prowadzącego z tytułu dotacji celowej na współfinansowanie powiatowego urzędu pracy, obejmującego obszarem swojego działania kilka powiatów. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2012 r. (nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 414 ze zm.) wymienia zadania samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy. Zadania te, stosownie do treści ust. 2 tegoż artykułu ustawy, są wykonywane przez powiatowe urzędy pracy wchodzące w skład powiatowej administracji zespolonej. Art. 9a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy normuje sytuację gdy powiatowy urząd pracy realizując zadania, o których mowa w art. 9 ust. 1 tej ustawy, obejmuje obszarem swego działania kilka powiatów. W tej szczególnej sytuacji jest on współfinansowany z budżetów tych powiatów (art. 9a ust. 1 ustawy). "Powiat, którego jednostką organizacyjną jest urząd pracy, o którym mowa jest w ust. 1, zwany dalej "powiatem prowadzącym", otrzymuje dotacje celowe na wydatki bieżące z budżetów innych powiatów, których zadania realizuje, zwanych dalej "powiatami dotującymi" (ust. 2 art. 9a ustawy). "Powiaty dotujące oraz powiaty prowadzące zawierają dwustronne porozumienia określające wysokość, terminy i zasady przekazywania dotacji celowej na współfinansowanie kosztów funkcjonowania powiatowego urzędu pracy z uwzględnieniem zmniejszenia dotacji o kwotę refundacji ze środków Funduszu Pracy, o której mowa w art. 9 ust. 2d, na realizację przez powiat prowadzący projektów współfinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Pracy dotyczących powiatu dotującego." (ust. 3). "W przypadku niezawarcia porozumienia, o którym mowa w ust. 3, wysokość roszczenia przysługującego powiatowi prowadzącemu jest ustalana jako udział w całości poniesionych kosztów, w tym inwestycji i zakupów inwestycyjnych, równy ilorazowi liczby mieszkańców z terenu powiatu dotującego do łącznej liczby mieszkańców z całego obszaru działania powiatowego urzędu pracy według stanu na koniec roku poprzedzającego rok budżetowy, w którym koszty zostały poniesione - pomniejszony o kwotę refundacji, o której mowa w art. 9 ust. 2d, na realizację przez powiat prowadzący projektów współfinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Pracy dotyczących powiatu dotującego." (ust. 4). Jednocześnie art. 10 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi, że: "W postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej: 1) organem właściwym jest starosta, 2) organem wyższego stopnia jest wojewoda". Wskazany przepis ma charakter klauzuli generalnej i to w odniesieniu do organu pierwszej instancji i do organu odwoławczego. (tak NSA w postanowieniu z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II GW 2/08, LEX nr 527799; postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt I OW 90/07, LEX nr 460763; teza nr 1 postanowienia NSA z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt I OW 79/07, LEX nr 460747; postanowienie NSA z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt I OW 64/07, LEX nr 381603). W sprawach unormowanych w art. 9a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ustawa nie wskazuje innych organów pierwszej i drugiej instancji (nie stanowi inaczej). Zatem skoro w art.9a ustawy zostały określone obowiązki powiatów (realizowane przez powiatowe urzędy pracy) związane z wykonywaniem zadań wynikających z art. 9 ust. 1 ustawy, to w sprawie będącej przedmiotem analizowanego sporu kompetencyjnego organem wyższego stopnia (organem odwoławczym) w świetle unormowań zawartych w art. 10 ust. 7 ustawy jest Wojewoda Mazowiecki. Należy zauważyć, iż ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wyraźnie określa kompetencje organów, zarówno jeśli idzie o organy pierwszej, jak i drugiej instancji. Wobec tego należy dojść do wniosku, że o ile ustawa ta nie wskazuje organu właściwego do działania w pierwszej instancji, to jest nim starosta z mocy art. 10 ust. 7 pkt 1 tej ustawy, a wówczas organem wyższego stopnia jest wojewoda, o czym przesądza pkt 2 tego ustępu. W myśl art. 10 ust. 1 tej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do zadań wojewody w zakresie polityki rynku pracy należy sprawowanie nadzoru nad realizacją zadań wykonywanych przez marszałka lub starostę, wojewódzkie lub powiatowe urzędy pracy. Rozstrzygając spór kompetencyjny, nie można ograniczyć się wyłącznie do analizy przepisów prawa materialnego bezpośrednio rozdzielających kompetencje pomiędzy organami będącymi w sporze. Konieczne jest również ustalenie znaczenia normy kompetencyjnej przez odwołanie się do innych, pozajęzykowych reguł wykładni, przede wszystkim zaś do wykładni systemowej i celowościowej (postanowienie NSA z dnia 23 maja 2006 r. sygn. akt II FW 2/06, OSP 2007/3/27 z glosą aprobującą A. Niezgoda). Analiza ww. uregulowań ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prowadzi do wniosku, że wskazanie wojewody jako organu wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie jest logiczną konsekwencją umiejscowienia wojewody jako organu nadzoru w tych sprawach. W tej sytuacji na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. jako organ właściwy do rozpoznania odwołania Miasta Gminy Radom od decyzji Starosty Radomskiego z dnia 29 marca 2012 r. określającej wysokość zobowiązania Gminy Miasta Radom wobec Powiatu Radomskiego z tytułu dotacji celowej na współfinansowanie Powiatowego Urzędu Pracy za miesiąc styczeń 2012 r. należało wskazać Wojewodę Mazowieckiego.