II SAB/Wr 31/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca) Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu W.T.- P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie działania naprawczego w stosunku do obiektu budowlanego w postaci kotłowni gazowej oddala skargę. Pismem z dnia 12 lipca 2012 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we W. W.T.-P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. - polegającą na niepodjęciu przewidzianych w art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) działań naprawczych w stosunku do obiektu budowlanego w postaci kotłowni gazowej w budynku przy ul. G. w J.-L., funkcjonującej bez podstawy prawnej. Strona skarżąca powołując się na przepis art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do podjęcia działań legalizujących, mających na celu doprowadzenie w/w obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem albo nakazanie rozbiórki. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Starosta Powiatowy w O. decyzją z dnia 31 października 2000 r., Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi H.P. Sp. z o.o. we W. pozwolenia na budowę kotłowni gazowej obejmującej wewnętrzną instalację gazową, montaż kotła gazowego o mocy 240 kW i komina zewnętrznego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. G. w J.-L., jednakże decyzją z dnia 17 listopada 2005r. Wojewoda D. stwierdził nieważność w/w decyzji, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 marca 2006 r., Nr [...] utrzymał rozstrzygnięcie Wojewody D. w mocy. Na powyższą decyzję inwestor wniósł skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2006 r. (sygn. VII SA/Wa 908/06) oddalił, stwierdzając, że oba organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie nieważnościowe dotyczące pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ administracji architektoniczno-budowlanej udzielając pozwolenia na budowę kotłowni gazowej w budynku przy ul. G. w J.-L., całkowicie pominął fakt, iż przedłożony projekt budowlany obejmuje, oprócz wewnętrznej instalacji gazowej i montażu kotła, również budowę komina dwuściennego, stalowego o wysokości 17 m, który jest nowym obiektem, a tym samym oznacza to, że inwestor zobowiązany był uzyskać decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Strona skarżąca podkreśliła, że od chwili unieważnienia decyzji pozwolenia na budowę, PINB w O. nie podjął żadnych działań zmierzających do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, a liczne wnioski i pisma składane w tej sprawie przez stronę A.K. rozpatrzył negatywnie. Tym samym – zdaniem Prokuratora - organ dopuścił się bezczynności, gdy przedmiotowy obiekt budowlany funkcjonuje bez ważnej podstawy prawnej i pomimo tego, że WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 17 sierpnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 427/05), wydanym w sprawie użytkowania i utrzymania przedmiotowej kotłowni gazowej, stwierdził, "że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę zaistniał stan samowoli budowlanej, który jako naruszający normy prawa budowlanego, wymusza na organach nadzoru budowlanego konieczność podjęcia przewidzianych prawem czynności zmierzających do jego likwidacji". Dalej strona skarżąca wskazała, że zgodnie z przepisami kompetencyjnymi zawartymi w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego zobowiązany był podjąć czynności naprawcze, o których mowa w art. 50 i 51 cyt. ustawy, aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Organ do chwili obecnej nie wydał żadnej decyzji w tej sprawie twierdząc, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Starosty O. z dnia 11 kwietnia 2001r., Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie spornej kotłowni gazowej. Rzecz jednak w tym, że powyższa decyzja pozwolenie na użytkowanie obiektu wydana została na podstawie pkt. 5 decyzji pozwolenia na budowę z dnia 31 października 2000 r., którą w 2006 r. wyeliminowano z obrotu prawnego. Ponadto, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając w innym postępowaniu odwołanie A.K. od decyzji PINB w O. z dnia 8 marca 2012 r. "w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do uchylenia decyzji Starosty Powiatu O. z dnia 11.04.2001r.", decyzją z dnia 4 maja 2012 r., Nr [...], stwierdził, że decyzja Starosty O. z dnia 11 kwietnia 2001 r., Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na ziszczenie się okoliczności wymienionej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., jednakże odmówił jej uchylenia z powodu upływu czasu. Zdaniem strony skarżącej, organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do podjęcia działań określanych jako legalizacyjne. Oceny tej nie zmienia fakt wydania w sprawie decyzji pozwolenie na użytkowanie, skoro decyzja ta opiera się na unieważnionej decyzji pozwolenie na budowę. Pozwolenie na użytkowanie co do zasady nie jest zaś tym postępowaniem, które może "zastąpić" właściwe postępowanie naprawcze, w sytuacji gdy różne przesłanki prawne decydują o ich prowadzeniu. Informacyjnie Prokurator podał, że nie uczestniczył w postępowaniu administracyjnym przez organami w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że postępowanie w sprawie zaadoptowania pomieszczenia gospodarczego na potrzeby kotłowni gazowej jak i jej użytkowanie w budynku wielorodzinnym przy ul. G. w J.-L. toczy się obecnie przed WSA w Warszawie na skutek zaskarżania decyzji wydanych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.. W chwili obecnej sytuacja prawna obiektu jest następująca: – z obiegu prawnego została wyeliminowana decyzja pozwolenie na budowę poprzez stwierdzenie jej nieważności, – w obiegu prawnym znajduje się decyzja pozwolenie na użytkowanie, – decyzją Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję PINB w O. w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do uchylenia decyzji pozwolenia na użytkowanie Nr [...] z dnia 11 kwietnia 2001 r., ale jednocześnie stwierdził, że w/w decyzja została wydana z naruszeniem prawa, jednakże odmawia się jej uchylenia ze względu na upływ okresu przedawnienia, tj. upływu pięciu lat od dnia jej doręczenia. Na decyzję Nr [...], a wydaną przez DWINB we W., A.K. wniosła skargę do WSA we Wrocławiu. – w inspektoracie w O. było prowadzone postępowanie w zakresie utrzymania i użytkowania obiektu. Decyzją wydaną przez PINB w O. umorzono postępowanie w tym zakresie. Na skutek wniesionej skargi przez A.K. wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2006 r. WSA we Wrocławiu oddalił skargę (sygn. akt II SA/Wr 427/05). W tak kształtującym się stanie prawnym na wniosek Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej, PINB w O. w dniu 25 maja 2012r. wydał postanowienie Nr [...], którym odmówił wszczęcia postępowania. Postanowienie to stało się prawomocne i ostateczne, gdyż żadna ze stron nie wniosła zażalenia. Strona skarżąca po zapoznaniu się z odpowiedzią na skargę, podtrzymała swe stanowisko, podkreślając, że wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2006r. ,sygn. II SA/Wa 908/06 stwierdzający prawidłowość przeprowadzonego przez organy postępowania nieważnościowego dotyczącego pozwolenia na budowę oznacza, że sprawa wybudowanej kotłowni gazowej jest nadal otwarta i zbędne było wydawanie przez organ postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego. Konieczne jest natomiast – zdaniem Prokuratora - podjęcie przez organ nadzoru budowlanego takich czynności, aby doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania. Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje jedynie stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j./, zwanej dalej p.p.s.a.", kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Powyższa regulacja oznacza, że zaskarżenie bezczynności organów administracji dopuszczalne jest tylko w zakresie określonym w cyt. wyżej art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., czyli w zakresie wydania podanych wyżej decyzji, postanowień lub innych aktów i czynności. Wskazać przy tym należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia, jak też innego aktu lub też nie podjął stosownej czynności. Kontrola Sądu w takich sprawach sprowadza się do zbadania, czy rzeczywiście organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce. W sytuacji zatem, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność organu administracji publicznej, a Sąd uwzględniając skargę na bezczynność - na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Celem skargi na bezczynność organu jest zatem doprowadzenie do wydania aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Istotne jest przy tym, że w sprawach skarg na bezczynność organów administracji, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeka biorąc pod uwagę stan rzeczy istniejący w chwili wydawania orzeczenia. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we wniesionej do Sądu skardze zarzucił organowi I instancji bezczynność polegającą na niepodjęciu przewidzianych w art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) działań naprawczych w stosunku do obiektu budowlanego w postaci kotłowni gazowej w budynku przy ul. G. w J.-L., wskazując, że funkcjonuje ona bez podstawy prawnej, jako, że stwierdzono nieważność decyzji Starosty Powiatowego w O. z dnia 31 października 2000r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w/w obiektu. Prokurator wniósł o zobowiązanie w/w organu do podjęcia działań legalizujących, mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem albo nakazanie rozbiórki. Niesporne jest w niniejszej sprawie, że w dniu 31 października 2000 r. Starosta Powiatowy w O. decyzją Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi H.P. Sp. z o.o. we W. pozwolenia na budowę kotłowni gazowej obejmującej wewnętrzną instalację gazową, montaż kotła gazowego o mocy 240 kW i komina zewnętrznego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. G. w J.-L.. Decyzją z dnia 17 listopada 2005 r. Wojewoda D. stwierdził nieważność w/w decyzji, zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 marca 2006 r., Nr [...] utrzymał rozstrzygnięcie Wojewody D. w mocy. Na powyższą decyzję inwestor wniósł skargę, która została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 908/06. Wyrok ten jest prawomocny. Oznacza to niewątpliwie, że pozwolenie na budowę spornej kotłowni gazowej zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Niemniej jednak istotne jest w sprawie, że w obrocie prawnym funkcjonuje nadal decyzja Starosty O. z dnia 11 kwietnia 2001 r., Nr [...] o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej kotłowni. Stąd równie istotne jest to, że decyzją z dnia 25 marca 2010 r., Nr [...], podjętą na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty z dnia 11 kwietnia 2001r., Nr [...], a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A.K. decyzją z dnia 14 maja 2010r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję DWINB. Z urzędu jest Sądowi wiadomym, że wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1278/10 oddalona została skarga A.K. na opisaną wyżej decyzję GINB. Skargę kasacyjną od tegoż wyroku wniosła A.K., jednakże Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 lipca 2012r., sygn. akt II OSK 659/11 zawiesił - na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - postępowanie kasacyjne z uwagi na wniosek Prezesa NSA z dnia 19 marca 2012 r., którym wystąpił o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów NSA, wyjaśniającej: "Czy stwierdzenie nieważności decyzji, na której oparto inną decyzję zależną, jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, czy też stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.". Zważyć także należy, że przed organami nadzoru budowlanego toczy się postępowanie wznowieniowe w sprawie opisanej wyżej decyzji Starosty o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej kotłowni. I tak po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia 8 marca 2012 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowił nie uchylać decyzji Starosty Powiatu O. z dnia 11 kwietnia 2001r. Nr [...], gdy zaś decyzją z dnia 4 maja 2012 r., Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w/w decyzję organu I instancji z dnia 8 marca 2012 r., stwierdzając, że decyzja Starosty z dnia 11 kwietnia 2001r. o pozwoleniu na użytkowanie - została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na ziszczenie się okoliczności wymienionej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i odmówił jej uchylenia ze względu na upływ okresu przedawnienia, tj. upływ pięciu lat od dnia doręczenia decyzji. Na w/w decyzję DWINB z dnia 4 maja 2012r., Nr [...] skargę do WSA we Wrocławiu wniosła A.K., który wyrokiem z dnia 13 września 2012r., sygn. akt II SA/Wr 471/12 uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok jest nieprawomocny /Sądowi informacja ta jest wiadoma z urzędu/. Istotne jest w niniejszej sprawie również i to, że w dniu 6 kwietnia 2012 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we W. powołując się na przepis art.182 k.p.a. wystąpił do PINB w O. z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego celem usunięcia stanu niezgodnego z prawem, zaistniałego wskutek samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu przez H.P. S.A. kotłowni gazowej. W końcowej części tegoż wniosku Prokurator stwierdził, że organ winien rozważyć obowiązek wznowienia postępowania w przedmiocie użytkowania przedmiotowego obiektu. W wyniku tegoż wniosku, PINB w O. powołując się na przepis art. 61a § 1 k.p.a. wydał 25 maja 2012r. postanowienie Nr [...], którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu przez inwestora spółkę "H." P. S.A. obiektu budowlanego w postaci kotłowni gazowej tj. wewnętrznej instalacji gazowej, montażu kotła gazowego o mocy 240 KW i montażu stalowego komina o wysokości 17 m., a zlokalizowanej w budynku wielorodzinnym przy ul. G. w J.-L. w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Nr [...] - pozwolenie na budowę - z dnia 31.10.2000r. - jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu tegoż postanowienia organ wskazał, że w chwili stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenie na budowę, w obiegu prawnym była prawomocna decyzja pozwolenie na użytkowanie i do dnia podejmowania postanowienia nie stwierdzono jej nieważności. W tym stanie rzeczy nie można – zdaniem PINB - rozpatrywać postępowania w sprawie samowolnej realizacji inwestycji. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że postanowienie to zostało doręczone stronie skarżącej w dniu 31 maja 2012 r.. Prokurator nie wniósł od tego postanowienia zażalenia, natomiast w dniu 17 lipca 2012r. wniesiona została do tut. Sądu skarga na bezczynność PINB w O.. Na marginesie sprawy podkreślić należy, że w tym postępowaniu Sąd nie jest uprawniony do kontroli opisanego wyżej postanowienia PINB z dnia 25 maja 2012r. , Nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej, jako, że w niniejszym postępowaniu Sąd uprawniony był jedynie do zbadania, czy organ ten pozostawał w bezczynności, czy też nie. W świetle zaś powyższych ustaleń nie można przyjąć, by Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostawał w bezczynności w sprawie spornego obiektu budowlanego - kotłowni gazowej, skoro z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W okolicznościach tej sprawy, powoływanie się przez stronę skarżącą na wyrok tut. Sądu z dnia 17 sierpnia 2006r., sygn.akt II S.A./Wr 427/05 nie ma istotnego znaczenia, z tej to przede wszystkim przyczyny, że decyzje objęte kontrolą Sądu w tymże postępowaniu wydane zostały w sprawie prowadzonej w oparciu o przepis art.61 i 66 Prawa budowlanego, czyli o przepisy Rozdziału 6 "Utrzymanie obiektów budowlanych". Z tych też względów, na mocy art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.