VII SA/Wa 1531/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz E. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta Ł. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. (nr [...]), na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), dalej ustawa, i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r., ze zm.), dalej k.p.a., oraz zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta i Gminy Ł. z dnia [...] marca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. 2711) ze zm. wprowadzonymi Uchwałami Rady Miasta i Gminy Ł. z dnia [...] maja 201 Or. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) i Nr [...] z dnia [...].05. 201 Or. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Miastu i Gminie Ł. pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków na działce o nr ew. [...], sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjno-tłocznej z przepompowniami ścieków, przyłączy elektrycznych do przepompowni oraz do kanalizacji sanitarnej do budynków na działkach we wsi N., Gmina Ł. o nr ew.: [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...], [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] ;[...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] [...]; [...], [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...], [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...], [...], [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...], [...]; [...], [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...], [...], [...], [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...], [...], [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...], [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...], [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...], [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]. Organ wskazał, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy, obejmuje wyżej wymienione działki. Następnie stwierdził, że inwestor dołączył zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy 4 egzemplarze projektu budowlanego z uzgodnieniami, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz prawomocną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...].08.2009r. W dniu 14.01.2011r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z dokumentacją przedsięwzięcia. Mieszkańcy wsi N. złożyli pisma domagając się zmiany lokalizacji inwestycji. Organ nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia uwag. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania A. T. działającego w imieniu mieszkańców wsi N. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązek uzupełnienia dokumentacji nałożony postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. wykonano. Przytoczył art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy i stwierdził, że warunki w tych przepisach wymienione spełniono. Inwestycja jest zgodna z planem miejscowym. Położona jest bowiem na terenie o symbolu "RZ", na którym dopuszcza się lokalizację m.in. urządzeń kanalizacyjnych i utylizacji ścieków. Odpowiada również decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, z której wynika, iż skala i rozmieszczenie inwestycji nie spowoduje negatywnego oddziaływania na środowisko, a podczas budowy nie przewiduje się pogorszenia stanu środowiska. Następnie stwierdził, że uprawnienie właściciela do swobodnego zagospodarowania nieruchomości może być ograniczone planem miejscowym. Wskazał, że wg art. 15 ust. 2 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie mogą być ustalone szczególne warunki zagospodarowania oraz ograniczenia w użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeby ochrony środowiska, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Podkreślił, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ww. ustawy plan jest aktem prawa miejscowego, ma zatem charakter normatywny. Można by przyjąć, mając na względzie art. 92 Konstytucji, że jest aktem wykonawczym. Normatywne akty podstawowe dzielą co do zasady, los przepisów stanowiących podstawę ich wydania. W gestii organu wydającego pozwolenie na budowę pozostawała więc ocena zgodności inwestycji z przepisami prawa, w tym z miejscowym planem. W odpowiedzi na zarzut, że oczyszczalnię ścieków usytuowano w przedłużeniu zabudowy wiejskiej i bliskim sąsiedztwie obiektów użyteczności publicznej, to jest niekorzystne dla mieszkańców i środowiska organ wyjaśniał, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę bada się, czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, a więc właścicieli sąsiednich nieruchomości, w aspekcie dopuszczalności tej zabudowy i ewentualnego naruszenia norm i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty. Odwołujący się są właścicielami działek położonych w sąsiedztwie spornej inwestycji, stąd mają interes prawny wynikający z prawa do ochrony przed uciążliwościami, jakie niesie budowa. Ewentualne zanieczyszczenia, czy zapachy mogą przenikać na teren sąsiednich nieruchomości. Organ stwierdził, że budowa odpowiada warunkom decyzji środowiskowej i spełnia wymagania dot. usytuowania budynków w stosunku do granic i budynków znajdujących się na działkach sąsiednich, a także warunki użytkowe (pas zieleni). Okoliczność, że po jej zrealizowaniu powstaną uciążliwości i utrudnienia w porównaniu z dotychczasowymi warunkami korzystania z nieruchomości nie podważa legalności decyzji o pozwoleniu na budowę. Z reguły każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla sąsiedztwa, co nie oznacza, że wydanie w takiej sytuacji pozwolenia na budowę narusza prawo. Skargę na to rozstrzygnięcie złożył w imieniu mieszkańców wsi N. A. T. zarzucając: - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji mający wpływ na jej treść polegający na uznaniu, że inwestor spełnił wszystkie wymagane prawem kryteria do uzyskania pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków, w sytuacji gdy inwestycja narusza interesy mieszkańców wsi N., narażając ich na szkodliwe działalnie emisji z oczyszczalni, usytuowanej w centrum życia społecznego i rodzinnego wsi oraz na terenie wodno - błotnym, nisko osadzonym w stosunku do sąsiadujących gospodarstw. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie, że nie podlega ona wykonaniu. W uzasadnieniu podkreślił, że wydanie pozwolenia budowlanego wymagało wszechstronnego wyjaśnienia, czy funkcjonowanie obiektu nie pogorszy stanu środowiska, w tym czy nie zagraża zdrowiu lub życiu mieszkańców, a taka sytuacja w tej sprawie nie miała miejsca. Podał, że inwestor uzyskał fundusze unijne na ww. budowę, tylko na tej podstawie, że we wniosku o ich przyznanie deklarował, iż aglomeracja będzie stworzona dla 4 miejscowości. Sąsiednie wsie mają rzadką zabudowę, poza tym ich mieszkańcy planują przydomowe oczyszczalnie ścieków. Gdyby inwestor wskazał we wniosku, że ma to być inwestycja tylko dla wsi N., nie uzyskałby dofinansowania. Co więcej budowę zaplanowano w centrum wsi, obok budynku Strażnicy OSP, który wzniesiono z funduszy unijnych, a obecnie jest rozbudowywany. Dotychczas organizowano w nim imprezy, które po wybudowaniu oczyszczalni stracą to przeznaczenie i nie będą cieszyły się popularnością. Nadto, w bliskim sąsiedztwie znajdują się obiekty użyteczności, to jest boisko sportowe, przedszkole wraz z placem zabaw dla dzieci, kościół parafialny oraz piekarnia. Okoliczności te wskazują zatem, że decyzja o budowie oczyszczalni nie jest korzystna dla mieszkańców i środowiska. Inwestycja może powstać ok. 1m od planowanego miejsca w kierunku wsi P., gdzie płynie rzeka, jest możliwość podłączenia energii elektrycznej i nie ma zabudowań tylko grunty rolne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1271), dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd ma zatem obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wtedy, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze i nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, argumentami, wnioskami i zarzutami. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Organ odwoławczy winien mieć na uwadze, że w pierwszej kolejności zobowiązany był zbadać odwołanie pod względem formalnoprawnym, a zatem czy zostało wniesione w terminie, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.,a. oraz czy wniósł je podmiot posiadający przymiot strony. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy tylko stronie. Podkreślić przy tym trzeba, że ostatni z opisanych wymogów dotyczy również sytuacji, gdy odwołanie składa pełnomocnik w imieniu konkretnych podmiotów. Dopiero spełnienie powyższych warunków daje podstawę do merytorycznego rozpoznania odwołania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że dla zakwalifikowania czynności jednostki jako odwołania organ obowiązany jest przeprowadzić ustalenia co do dopuszczalności odwołania pod względem podmiotowym (legitymacja do wniesienia odwołania), przedmiotowym (rozstrzygniecie sprawy decyzją administracyjną), zachowanie wymogów formalnych czynności (art. 63 k.p.a), zachowanie terminu (art. 129 § 2 k.p.a.). Wynik tych ustaleń może prowadzić do różnych następstw prawnych m.in. do pozostawienia odwołania bez rozpoznania, stwierdzenia o niedopuszczalności odwołania, czy o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, do umorzenia postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r" II OSK 418/10, LEX nr 746899). W rozpatrywanej sprawie organ II instancji nie podjął czynności w celu uzupełnienia braków formalnych odwołania, co doprowadziło do rozpoznania tego środka odwoławczego, bez uprzedniego sprawdzenia, czy osoby, które udzieliły pełnomocnictwa A. T. do występowania w ich imieniu były stronami postępowania. Można jedynie domniemywać, że podmioty którym została doręczona decyzja udzielająca pozwolenia budowlanego są właścicielami działek o numerach wymienionych w treści decyzji, a zatem osobami uznanymi za strony tego postępowania. Należy jednak zaznaczyć że sam fakt doręczenia decyzji nie daje konkretnemu podmiotowi przymiotu strony. Na podstawie akt sprawy okoliczności powyższych nie sposób zweryfikować, bowiem, tak w wykazie stron postępowania załączonym do decyzji pierwszoinstancyjnej (jak i w treści pełnomocnictw udzielonych A. T.) nie podano numerów ewidencyjnych działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, ze wskazaniem ich właścicieli, użytkowników wieczystych, czy zarządców, o których mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W dokumentacji wskazuje się jedynie adresy konkretnych mieszkańców wsi N. Kwestii tej organ odwoławczy w żaden sposób nie starał się wyjaśnić, stwierdzając jedynie, iż organ I instancji prowadząc przedmiotowe postępowanie uznał dodatkowo za jego strony właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem omawianej instytucji. W postępowaniu sądowym, wobec opłacenia wpisu od skargi jedynie przez E. S. (skargi pozostałych skarżących zostały odrzucone) Sąd ustalił, że skarżąca jest zarządcą działki nr ew. [...], wymienionej w obszarze oddziaływania spornej inwestycji a zatem przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji i w postępowaniu sądowym. W związku z powyższym rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1271) orzekł jak w pkt. I i II sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.