I OSK 76/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1097/12 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od A. R. na rzecz Wojewody M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 9 października 2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 1097/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A. R., uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] oraz, utrzymaną przez nią w mocy, decyzję Starosty C. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...] Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska Urzędu Powiatowego w C., zmienioną w części decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia [...] maja 1975 r. nr [...] oraz decyzją z dnia [...] czerwca 1976 r. nr [...], orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa m. in. nieruchomości położonej w C. przy ul. Ś., stanowiącej parcele L. Kat. [...], o łącznej powierzchni [...] ha, będące własnością E. i K. S. – w celu budowy Domu Handlowego. W decyzji tej orzeczono również o odszkodowaniu, należnym z tytułu wywłaszczenia. Z wnioskiem o zwrot opisanej wyżej nieruchomości, która aktualnie odpowiada działce ewidencyjnej o numerze [...], wystąpił A. ., spadkobierca byłych jej właścicieli. W wyniku rozpoznania wniosku Starosta C., decyzją z dnia [....] września 2011r., orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako parcele [...] i [...], o łącznej powierzchni [...] ha, odpowiadającej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, położonej w jednostce ewidencyjnej C. – miasto, obręb C., zgodnie z księgą wieczystą [...], stanowiącej własność Gminy C. Orzekając zaś w trybie instancji odwoławczej, Wojewoda M., decyzją z dnia [...] maja 2012 r. – wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], odpowiadającej wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako parcele [....] i [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie: postanowień Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] września 2005 r. (sygn. akt [...]) i z dnia [...] czerwca 2009 r. (sygn. akt [...]) oraz umowy o dział spadku i zniesienie współwłasności z dnia [...] grudnia 2005 r. (Rep. A Nr [...]), roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości nabył A. R. Nieruchomość ta zaś - na podstawie decyzji Wojewody M. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] - z dniem [...] maja 1990 r. stała się, z mocy prawa, nieodpłatnie własnością Gminy C. Cel wywłaszczenia, jakim była, wspomniana wyżej, budowa Domu Handlowego, nie został zrealizowany. Jednakże, w trakcie oględzin spornego gruntu, przeprowadzonych w toku postępowania przed Starostą, stwierdzono, że działka oznaczona nr [...] znajdująca się przy ulicy Ś., jest w całości zagospodarowana. W części - stanowi drogę dla autobusów (dojazdową od ul. K. do ul. Ś.). W części (odpowiadającej działce nr [..]) jest na niej położony chodnik z kostki brukowej i znajduje się skwerek (przy granicy z działką nr [...]). Na tej części przebiega też sieć kanalizacyjna z jedną studzienką kanalizacyjną i kratką deszczową oraz sieć energetyczna podziemna. W części zaś (odpowiadającej parceli [...] jest również zajęta pod chodnik z kostki brukowej, umożliwiający dojście pieszych do Rynku, a w części - skwerek z jednym drzewem. W granicy działki posadowiona jest latarnia. Przez działkę przebiega podziemna linia energetyczna niskiego napięcia. Wojewoda wskazał także w tym miejscu na oświadczenie Burmistrza Miasta C. z dnia [...] maja 2011r., uchwałę Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...]marca 1987 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, metrykę ulicy (placu) P. z 1992 r., uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] i z dnia [...] kwietnia 2008 r., z których to dokumentów wynikało, iż działka nr [...] - obręb C. stanowi obecnie część pasa drogowego drogi publicznej, tj. [...] w C., nr drogi [...] (stary/nowy) - w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115). Mając zatem powyższe na uwadze powyższe, Wojewoda M., uznał, że - pomimo stwierdzenia zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia, nie był możliwy jej zwrot, z uwagi na fakt, że nieruchomość ta stanowi część pasa drogowego drogi publicznej - w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Zgodnie bowiem z art. 2a w/w ustawy, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powyższy pogląd organ ponadto uzasadniał odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, podnosząc, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2011r. (sygn. akt I OSK 640/10) Sąd podkreślił, iż art. 2a ustawy o drogach publicznych określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób nie dopuszczający wyjątków (cyt.): "z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem, z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie." Z kolei w wyroku z dnia 12 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 361/08) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż (cyt.): "Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2 a ustawy o drogach publicznych, - wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii". Jak podkreślił zatem Naczelny Sąd Administracyjny (cyt.): "powyższe rozwiązania upoważniają do stwierdzenia, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Wykładnia systemowa art. 136 ustawy, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która - w czasie orzekania o zwrocie - jest częścią drogi publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych ". W rezultacie więc, Wojewoda M. zaakcentował, że art. 2a ustawy o drogach publicznych, określający strukturę własnościową dróg publicznych, jest niejako przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są bowiem jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), skoro własność ich może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych. Wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi zatem do wniosku, że niedopuszczalne jest orzekanie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Ze względu natomiast na konieczność zapewnienia kontynuacji postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, oznaczonej pierwotnie jako działki nr [...], położonej w C., które poprzednio było zawieszone ostatecznym postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] sierpnia 1993 r. (nr [...]), Wojewoda uchylił decyzję Starosty C. z dnia [...] września 2011 r., sprostowaną postanowieniem Starosty C. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] - i orzekł co do istoty sprawy. Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2012 r. A. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił organowi naruszenie: art.136 i n. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 tejże ustawy, art.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych a także art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Odpowiadając na skargę, Wojewoda M. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a" – zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Starosty C. z dnia [...] września 2011 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd przytoczył treść art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2a ustawy o drogach publicznych i zauważył, że przewidziane w tych przepisach rozwiązania upoważniają do stwierdzenia, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości, stanowiącej część drogi publicznej. Wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 ustawy, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadziła więc do wniosku, że niedopuszczalne było orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która - w czasie orzekania o zwrocie - stanowiłaby część drogi publicznej - w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Odwołując się zatem do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyrok NSA z dnia 2 września 2011r., sygn. akt l OSK 640/10), Sąd Wojewódzki akcentował, iż celem ograniczenia obrotu nieruchomościami i przenoszenia własności dróg publicznych, wynikającego z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych było, aby od dnia 1 stycznia 1999 r., własność dróg publicznych należała wyłącznie do Skarbu Państwa i odpowiednich, w zależności rodzaju drogi, jednostek samorządu terytorialnego. Rozstrzygając więc konkretną sprawę w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy zatem brać również pod uwagę, wskazane regulacje prawne, dotyczące dróg publicznych. W przeciwnym wypadku, orzeczenie o zwrocie nieruchomości (zajętej pod drogę publiczną) pozostawać będzie w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Skład orzekający zaznaczył w tym miejscu, że w pełni podziela wyżej przytoczone poglądy, tym niemniej, przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał jednak, że organy nie wyjaśniły w tym przypadku stanu faktycznego w sposób wszechstronny i wyczerpujący. W ocenie Sądu, nie zostało wykazane, że działka nr [...] stanowi w istocie rzeczy część pasa drogowego drogi publicznej, to jest: Placu [...]. W uzasadnieniach decyzji obu organów administracyjnych znajdowały się bowiem sprzeczne ustalenia. Najpierw – jak wywodził Sąd - organy stwierdziły (w oparciu o ustalenia dokonane w trakcie oględzin), że działka nr [...] "znajduje się przy ul. Ś.", by następnie przyjąć, że działka ta "stanowi część pasa drogowego drogi publicznej [...]". Nie wyjaśniono także, w sposób nie budzący wątpliwości, jaki jest zakres przestrzenny Placu [...]. Wprawdzie na k.180 zakreślono "pas drogowy – [...]", ale z przywołanych w decyzjach aktów normatywnych oraz z załącznika graficznego na k.175 wynika, że część działek wyłączono z kategorii drogi gminnej. Zdaniem Sądu, wniosku, że objęta żądaniem zwrotu nieruchomość stanowi drogę publiczną, nie można było wyciągnąć z samego stwierdzenia organu I instancji, iż na ww. działce znajduje się "skwerek", "chodnik z kostki brukowej", czy też "droga dla autobusów". Również zgromadzone w sprawie dokumenty nie były wystarczające do poczynienia takiego ustalenia. Organ administracyjny, kluczowe dla sprawy ustalenie, poczynił bowiem w oparciu o oświadczenie Burmistrza C. z dnia [...] marca 2011r., w żaden sposób nie weryfikując jego prawdziwości. Tymczasem, zarówno z wypisu z ewidencji gruntów dla działki nr [...], jak i wypisu z księgi wieczystej [...] wynikało, że teren tej nieruchomości sklasyfikowany został jako Bi – inne tereny zabudowane, a nie jako droga publiczna. Zgodnie też z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego fragmentu Starego Miasta między ul. K., ul. G. i ul. K. w C. (uchwała Rady Miejskiej w C. z [...].08.2011r., nr [...]) – jak kontynuował Sąd - działka nr [...] przeznaczona została pod usługi (symbol U3 – tereny usług), a nie pod plac lub drogi publiczne. W rezultacie, Sąd stwierdził, że nie do pogodzenia z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa była by taka sytuacja, w której - z jednej strony - organy administracji publicznej odmawiają zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, tłumacząc to wykorzystaniem jej pod drogę publiczną - a z drugiej strony - planują jej przeznaczenie na inne cele – usługi (w tym na komercyjne wykorzystanie). W związku z tym, Sąd – podzielając pogląd, że nie każda droga, spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną, bo by zyskała taki status, musi zostać zaliczona - w trybie przewidzianym ustawą 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 - 4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej - uznał, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym zostały naruszone art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W związku z tym polecił by, rozpoznając sprawę ponownie, organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób określony w przepisach art. 75 i nast. k.p.a. i w ten sposób wyjaśniły - w sposób nie budzący wątpliwości - czy wywłaszczone parcele zostały zajęte pod drogę publiczną w całości czy też w części, jak również ustosunkowały się do twierdzeń skarżącego oraz zapisów miejscowego planu przestrzennego (w zakresie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości). W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Wojewoda M. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie: 1) przepisów postępowania, a to: art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na mylnym uznaniu, iż ustalenia faktyczne organów administracji obu instancji nie spełniają wymogów określonych wskazanymi przepisami, a które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania praworządności, z urzędu lub na wniosek stron, obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, które obligują organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy a, także nakładają na organ obowiązek oceny całokształtu materiału dowodowego i dopuszczenie jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; 2) prawa materialnego, to jest art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, iż organ odwoławczy nie ustalił w sposób wszechstronny i wyczerpujący, że wnioskowana do zwrotu działka została zajęta pod drogę publiczną, a tym samym na braku uznania, iż droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z kolei pas drogowy to, wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że nie można zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, iż organ odwoławczy nie przeanalizował sprawy w sposób umożliwiający prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, tak aby można było, ponad wszelką wątpliwość, stwierdzić, iż wnioskowana do zwrotu działka została zajęta pod drogę publiczną. W aktach sprawy nr [...] znajduje się bowiem: oświadczenie Burmistrza Miasta C. z dnia [...] maja 2011 r., uchwała nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, metryka ulicy (placu) [...] z 1992 r., uchwała nr [...] z dnia [....] lutego 2008 r. Rady Miejskiej w C. w sprawie pozbawienia Placu [...]i Rynku w C. kategorii drogi gminnej oraz uchwała nr [...] z dnia [..].kwietnia 2008 r. Rady Miejskiej w C. w sprawie zmiany Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...]lutego 2008 r. Z dokumentów tych zaś wynika, iż działka nr [...] — obręb C. stanowi część pasa drogowego drogi publicznej Placu [...] w C., nr drogi [...] (stary/nowy) - w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się również załącznik do uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Rady Miejskiej w C. w sprawie pozbawienia Placu [...] i Rynku w C. kategorii drogi gminnej oraz uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Rady Miejskiej w C. w sprawie zmiany Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] lutego 2008 r. z których natomiast wynika, iż uchwała ta nie dotyczyła działki, będącej przedmiotem niniejszego postępowania a zatem działka ta nie została pozbawiona kategorii drogi publicznej. Jak akcentował zatem autor skargi kasacyjnej, faktu, iż działka ta stanowi część pasa drogowego drogi publicznej nie ustalono tylko w oparciu o oświadczenie Burmistrza Miasta C. z dnia [...] maja 2011 r. lecz również w oparciu o uchwałę nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1987r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Kolejne bowiem uchwały o pozbawienie części Placu [...] i Rynku w C. kategorii drogi gminnej nie dotyczyły działki, będącej przedmiotem niniejszej skargi. Poza tym, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszono, że "co prawda droga nie obejmuje, w myśl regulacji art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), pasa drogowego, to jednak pas, o którym mowa, jest integralnie związany z drogą )" (vide: postanowienie z dnia 28 listopada 2006 r. sygn. akt II OW 21/06, LEX nr 295031). Także zieleń przydrożna jest częścią pasa drogowego (art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych). Autor skargi kasacyjnej podkreślał również, że w postępowaniu o zwrot nieruchomości nie dokonuje się oceny uchwały rady miasta w sprawie zaliczenia nieruchomości do kategorii dróg publicznych oraz zgodności takiej uchwały z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Brak było także sprzecznych ustaleń, co do okoliczności, że - jak wskazał Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku – "najpierw organy stwierdzają — w oparciu o ustalenia dokonane w trakcie oględzin w dniu [...].04.2011r., że działka nr [...] "znajduje się przy ul Ś. w C.", by następnie przyjąć, że działka ta "stanowi część pasa drogowego drogi publicznej Placu [...]". Działka nr [...] stanowiła bowiem część Placu [...] w C., który sąsiaduje z ul. Ś., w C. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, A. R. wnosił o jej oddalenie, wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego, akcentując zwłaszcza, że analiza art. 34 i 35 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że pas drogi publicznej powinien być wyznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego a w niniejszej sprawie przeznaczenie spornej nieruchomości w obowiązującym planie nie miało nic wspólnego z pasem drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te opierały się na obu podstawach, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i – w odniesieniu do podstaw procesowych – okazały się uzasadnione. Zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty C. z dnia [...] września 2011 r., odmawiające A. R. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w C., która – zdaniem organów - wprawdzie okazała się zbędą na cel wywłaszczenia, ale została w całości zagospodarowana w ten sposób, że obecnie znajduje się w pasie drogi publicznej. Sąd Wojewódzki, podzielając - co do zasady – pogląd, że wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nakazuje uwzględnić ograniczenie obrotu nieruchomościami, jeśli są zajęte pod drogi publiczne (art. 2a ustawy o drogach publicznych), gdyż droga publiczna może być własnością jedynie Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, uznał jednak, że w analizowanej sprawie, okoliczność, czy działka o numerze ewidencyjnym [...], którą zajmuje Plac [...] w C., odpowiadająca wywłaszczonym parcelom nr [...], położonym przy ul. Ś., znajduje się istotnie w granicach pasa drogi publicznej. Sąd, z jednej strony bowiem, akcentując przeznaczenie spornej działki w planie zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Rady Miejskiej w C. z dnia 2011 r. nr [...]), z którego nie wynikało, że obszar ten został przeznaczony pod drogi publiczne, a z drugiej strony, poddając w wątpliwość oświadczenie Burmistrza C. z dnia [...] marca 2011 r., że działka ta stanowi część pasa drogi publicznej nr [...], uznał, że organy obu instancji naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W konsekwencji Sąd polecił by, rozpoznając sprawę ponownie, organy wyjaśniły, czy wywłaszczone parcele zostały zajęte pod drogę publiczną w całości, czy też w części, jak również ustosunkowały się do twierdzeń skarżącego oraz postanowień zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w zakresie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości). W związku z powyższym podkreślić należy, że zaliczenie drogi do określonej kategorii drogi publicznej następuje w drodze wydania stosownego aktu prawnego. W przypadku dróg krajowych – jest nim rozporządzenie Ministra właściwego do spraw transportu (art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) a w przypadku dróg: wojewódzkich, powiatowych i gminnych – odpowiednio: uchwały sejmiku wojewódzkiego (art. 6 ust. 3 ustawy), uchwały rady powiatu (art. 6a ust. 3 ustawy) i uchwały rady gminy (art. 7 ust. 3 ustawy). Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie zostało ustalone, że uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1987 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich ( te ostatnie, z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., stały się drogami gminnymi), sporne działki znalazły się w granicach pasa drogi publicznej, którą jest Plac [...] w C. i droga ta posiada numer [...] (stary/nowy), to niezasadnie Sąd Wojewódzki zarzucił organom naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Powyższe ustalenie nie opierało się bowiem jedynie na oświadczeniu Burmistrza Miasta C. a głównie na akcie prawnym, jaki stanowiła, wspomniana wyżej, uchwała WRN w K. Poza tym z metryki tej ulicy (placu) wynikało, że jest to ulica ogólnodostępna. Ma układ drogowy uzupełniający i określone parametry. Składa się na nią: jezdnia, zieleńce i chodniki. Jest oświetlona, zawiera uzbrojenie, ogólnospławną kanalizację, przewody telekomunikacyjne i elektroenergetyczne. Powyższe koresponduje zatem z ustaleniami, dokonanymi podczas oględzin spornej nieruchomości, a które dowiodły, że na spornym obszarze znajduje się: w części - droga dla autobusów, w części - chodnik z kostki brukowej (m. in. umożliwiający dojście do Rynku), a w części - skwerek. Przez nieruchomość przebiega też sieć kanalizacyjna z jedną studzienką kanalizacyjną i kratką deszczową oraz sieć energetyczna podziemna a także znajduje się na niej latarnia i drzewo. Okoliczność, że w protokole z oględzin użyto nazwy ulicy "Ś." zamiast "Plac" nie miało w tym przypadku większego znaczenia, gdyż, jak trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, ulica Ś. znajduje się tuż obok. W decyzji wywłaszczeniowej zresztą, teren ten został określony właśnie jako leżący przy ulicy Ś. Nawiasem też mówiąc, z pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2011 r., zaadresowanego do Starostwa Powiatowego w C. wynikało, że - na odcinku wskazanym w piśmie Starosty - przez ulicę tę przebiega droga krajowa nr [...], administrowana i utrzymywana przez GDDKiA Oddział w Krakowie. Wyjaśnić także w tym miejscu trzeba, że rozpoznawana sprawa została zainicjowana skargą na decyzję, odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości a nie skargą, dotyczącą uchwały z dnia [...] marca 1987 r. W tej zatem sprawie, nie było rzeczą możliwą dokonywanie oceny - pod względem zgodności z prawem (w tym z planem zagospodarowania przestrzennego) - wspomnianej uchwały. Dlatego też zbędne było, aby organ, ponownie prowadząc postępowanie, miał analizować treść planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w C. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]), po to, aby ustalić, czy droga, znajdująca się na działce nr [...], może być uznana za drogę publiczną. W związku z powyższym, mając na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, opubl. ONSA i WSA 2010/1/1), skład orzekający uznał, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w postaci naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. były zasadne. Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd Wojewódzki winien zatem dokonać kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze okoliczność, że - zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. - sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na konkretny, zaskarżony skargą, akt prawny (względnie bezczynność organu lub przewlekłość postępowania, które w tym przypadku nie zostały zaskarżone ). Przedmiotowa zaś skarga wniesiona została – jak wyżej to stwierdzono – na decyzję odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji weźmie również pod uwagę, że w przypadku rozpoznawania roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogi publicznej, nie można tej kategorii – z oczywistych względów - traktować odmiennie niż samej drogi publicznej. Po myśli bowiem art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pas drogi publicznej obejmuje: drogę oraz przestrzeń nad nią i pod jej powierzchnią wraz z obiektami budowlanymi i urządzeniami technicznymi związanymi z: prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzeniami związanymi z potrzebami zarządzania drogą. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na przepisie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.