II SA/Kr 1097/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz Mariusz Kotulski / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi A.R. na decyzję Wojewody [....] z dnia 29 maja 2012 r. nr [....] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącego A.R. kwotę 457 / czterysta pięćdziesiąt siedem/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Starosta C. decyzją z dnia [...] września 2011r., orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako parcele Pb [...] i Pb [...], odpowiadającej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w jedn. ewid. C. - miasto, obręb – C. , stanowiącą własność Gminy C . Orzekając w ww. sposób organ I instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, w związku z czym co do zasady zachodzą w stosunku do niej przesłanki zbędności, określone w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, uzasadniające jej zwrot na rzecz wnioskodawcy. Z uwagi jednak na okoliczność, że działka nr [...] stanowi obecnie część pasa drogowego drogi publicznej [...] w C. , Starosta C. uznał, iż nie jest możliwy zwrot tej nieruchomości na rzecz wnioskodawcy. Od powyższej decyzji odwołanie złożył A.R. . Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2012r., na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r., nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie oraz orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], odpowiadającej wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako parcele [...] i [...] W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją Starosty C. z dnia [...] września 2011r., w istocie stanowi kontynuacje postępowania o zwrot tej nieruchomości wszczętego w 1993r. na wniosek poprzednika prawnego A.R. – W.R. na podstawie art. 30 § 4 kpa, zgodnie z którym "W sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni" jak również wobec ustania przyczyny uzasadniającej zawieszenie postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia 20 sierpnia 1993r. znak [...] postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka [...] i [...] , położonej w C . Zgodnie bowiem z postanowieniem Sądu Rejonowego w C. z dnia 5 września 2005r Sygn. akt [...] spadek po J.R. na podstawie ustawy nabyli W. .R. (mąż) w 1/2 części i A.R. (syn) w 1/2 części. Umową o dział spadku i zniesienie współwłasności - akt notarialny Rep. A Nr [..] z dnia 1 grudnia 2005r. – W.R. i A.R. dokonali działu spadku po J.R. oraz zniesienia współwłasności wskazanych w akcie nieruchomości na rzecz A.R.. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w C. z dnia 23 czerwca 2009r., Sygn. akt [...] spadek po W.R. na podstawie ustawy nabył A.R. (syn) w całości. W ocenie Wojewody , zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i dokonane w sprawie ustalenia przez Starostę C. pozwalają na wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy. Organ odwoławczy dokonując oceny zasadności złożonego wniosku o zwrot ww. nieruchomości, wskazał za organem I instancji, że postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości prowadzone było przez Urząd Powiatowy w C. - Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska, na wniosek Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w C. z dnia 20 marca 1975r., znak: [...] w sprawie wywłaszczenia nieruchomości położonych w gm. kat. C. , na rzecz Przedsiębiorstwa [...] w T. , na cele budowy Domu Handlowego. Postępowanie to zostało zakończone decyzją z dnia 9 kwietnia 1975r., znak: [...] o wywłaszczeniu nieruchomości w gm. kat. C. i odszkodowaniu, która stała się ostateczna z dniem 2 października 1975r., zmienionej w części decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia 6 maja 1975r., znak: [...]oraz decyzją z dnia 7 czerwca 1976r., znak: [...]. Jak ustalił organ I instancji wywłaszczone parcele [...] i [...] - obręb C. o łącznej powierzchni 0,0252 ha odpowiadają obecnie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0252 ha, która na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] września 2010r., znak: [...] z dniem 27 maja 1990r. stała się z mocy prawa nieodpłatnie własnością Gminy C. W trakcie oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji stwierdzono, że działka oznaczona nr [...] odpowiadająca działce [...] i [...] znajduje się przy ulicy [...] w C. i w całości jest zagospodarowana. W części stanowi drogę dla autobusów - dojazdową od ul. [...] i ul [...] ;. Na części nieruchomości odpowiadającej działce nr [...] położono chodnik z kostki brukowej oraz w części skwerek przy granicy z działką nr [...]. Na tej części nieruchomości przebiega sieć kanalizacyjna z jedną studzienką kanalizacyjną i kratką deszczową, sieć energetyczna podziemna. Natomiast na części nieruchomości odpowiadającej wywłaszczonej działce [...] położony jest chodnik z kostki brukowej, umożliwiający dojście pieszych do Rynku, w pozostałej części działka stanowi skwerek z jednym drzewkiem. W granicy działki posadowiona jest latarnia. Przez działkę przebiega podziemna linia energetyczna niskiego napięcia. Następnie wskazano, że na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów t.j: oświadczenie Burmistrza Miasta C. z dnia 16 maja 2011r., uchwała nr [...] Wojewódzkiej Rady narodowej w K. z dnia 31 marca 1987r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, metrykę ulicy (placu) [...] z 1992r., uchwała nr [...] z dnia 26 lutego 2008 r. Rady Miejskiej w C. w sprawie pozbawienia [...] i [...] w C. kategorii drogi gminnej, oraz uchwała nr [...] z dnia 29 kwietnia 2008r. Rady Miejskiej w C. w sprawie zmiany Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia 26 lutego 2008r., wynika, iż działka nr [...] - obręb C. stanowi część pasa drogowego drogi publicznej [...] w C. , nr drogi [...] (stary/nowy) w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115). Mając na uwadze powyższe, w ocenie Wojewody organ I instancji prawidłowo wskazał w zaskarżonej decyzji, że pomimo stwierdzenia zbędności wywłaszczonej nieruchomości, odpowiadającej działce nr [...] za cel wywłaszczenia, nie jest możliwy zwrot tej nieruchomości z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość stanowi część pasa drogowego drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Zgodnie bowiem z art. 2a ustawy o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U z 2007r., Nr 19, poz. 115 z późniejszymi zmianami) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W tym miejscu wskazano na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2011r., sygn. akt I OSK 640/10, w którym Naczelny Sąd Administracyjny przyznał, iż art. 2a ustawy o drogach publicznych określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób nie dopuszczający wyjątków - "z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie." Z kolei w wyroku z dnia 12 lutego 2009r. sygn. akt I OSK 361/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż: "Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2 a ustawy o drogach publicznych, - wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii". Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny: "powyższe rozwiązania upoważniają do stwierdzenia, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Wykładnia systemowa art. 136 ustawy, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z art.2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych ". Następnie organ odwoławczy wskazał, że art. 2a ustawy o drogach publicznych określający strukturę własnościową dróg publicznych jest niejako przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że w orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są zatem jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych. Wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 u.g.n., uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi zatem do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze zgromadzony w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy, w ocenie Wojewody brak jest podstaw do zakwestionowania faktu, że przedmiotowa nieruchomość stanowi część pasa drogowego drogi publicznej [...]w C . Zrealizowanie zatem na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot takiej inwestycji celu publicznego tj. drogi publicznej stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n.: "niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych". Ze względu natomiast na konieczność zapewnienia kontynuacji postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i [...] , położonej w C. , zawieszonego ostatecznym postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia 20 sierpnia 1993r., znak [...]z uwagi na ustanie przyczyny uzasadniającej zawieszenie tego postępowania należało w pierwszej kolejności uchylić decyzję Starosty C. z dnia 30 września 2011 r. [...]sprostowanej postanowieniem Starosty C. z dnia 10 października 2011 r.[...], następnie podjąć zawieszone postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia 20 sierpnia 1993r. znak [...] postępowanie w sprawie zwrotu w/w nieruchomości a w efekcie orzec co do istoty sprawy. Z kolei odnosząc się do zarzutów odwołującego, iż organ I instancji powołał się " w ramach podstawy prawnej orzekania na inne źródła, które nie są źródłami powszechnie obowiązującego prawa" wyjaśnić należy, iż organy administracji publicznej wydając rozstrzygnięcia w sprawach administracyjnych, stosując przepisy prawa, winny również opierać się na ukształtowanym, ugruntowanym i aktualnym w danym zakresie orzecznictwie NSA. Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył A.R. , reprezentowany przez radcę prawnego P.K. , wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy: - art.136 i n. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w związku z art.2 tejże ustawy poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie jako własnych ustaleń organu I instancji, że brak jest przesłanek warunkujących zwrot nieruchomości ze względu na kolizję z przepisami ustawy o drogach; - art.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych poprzez przyjęcie jako własnych ustaleń organu I instancji, że działka będąca przedmiotem postępowania zwrotowego stanowi drogę publiczną w rozumieniu tejże ustawy, choć zebrany w sprawie materiał dowody nie pozwalał na taki wniosek; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 i § 3 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, w tym bezsprzecznego rozstrzygnięcia przez organ, że nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania zwrotowego stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, decydujące o tym, czy dana droga jest drogą publiczną - jest jej zaliczenie do jednej z kategorii dróg publicznych. Istota zaliczenia sprowadza się do tego, iż według art. 1 ustawy o drogach publicznych z 1985r. - z drogi takiej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne, prawne, tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg winno nastąpić w formie przewidzianej prawem - tj. w formie uchwały. O tym więc, czy dana droga jest drogą publiczną stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych (art. 8 ust. 1 ww. ustawy) - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kraków z dnia 31 marca 2008 roku, II SA/Kr 1285/07 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2000 roku, III SA 1423/99). Dalej z skardze zarzucono organom, że nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, iż po pierwsze na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania zwrotowego rzeczywiście istnieje droga, a po drugie, że ewentualnie istniejąca droga spełnia wszelkie przesłanki pozwalające ją uznać za drogę publiczną. Nieuprawnione było przyjmowanie takiego wniosku na podstawie dokumentów, które powstały odległej przeszłości (uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. dnia 31 marca 1987 roku i metryka ulicy (placu) [...] z 1992 roku) oraz oświadczenia Burmistrza C. z dania 16 marca 2011 roku, które nie musi pokrywać się ze stanem rzeczywistym. Uchwały Rady Miejskiej C. z dnia 26 kutego 2008 roku i z dnia 29 kwietnia 2008 roku natomiast nie dotyczyły w ogóle działki będącej przedmiotem postępowania zwrotowego. Skarżący podkreślił przy tym, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu Starego Miasta między ulicami [...] ,[...] ,[...], działka nr [...] będąca przedmiotem postępowania zwrotowego posiada przeznaczenie tereny usług (U3). W części opisowej powołanego planu można przeczytać, że wskazane przeznaczenie obejmuje usługi handlu, gastronomii, turystyki, instytucje finansowe, wystawiennicze, zdrowia, sportu i rekreacji; adaptacja istniejącej zabudowy mieszkaniowej z możliwością rozbudowy, nadbudowy i zmianą funkcji na usługową. Mając powyższe na uwadze, skarżący podniósł, że orzekające w sprawie organy nie zweryfikowały powołanej dokumentacji w oparciu o istniejący stan faktyczny nieruchomości, a ze sposobu zagospodarowania nieruchomości opisanego w uzasadnieniu decyzji organów oraz ustaleń obowiązującego planu może wynikać, że na nieruchomości po pierwsze nie istnieje budowla spełniająca definicję drogi zawartą w cyt. ustawie o drogach, a po drugie, nawet gdyby założyć i ustalić, że taka budowla istnieje, to nie spełnia ona warunku nieograniczonej podmiotowo możliwości korzystania z niej. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "Upsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest żądanie zwrotu nieruchomości oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako parcele [...] i [...], odpowiadające obecnie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0252 ha, położonej w jedn. ewid. [...] – miasto, obręb C. , stanowiącą własność Gminy C. . Nieruchomość ta została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64). Problematyka zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana została w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z regulacją zawartą w art. 136 ust. 3 tej ustawy - poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art.137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art.137 ust.1 przesądza natomiast, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, ceł ten nie został zrealizowany. Przepis art. 216 wskazanej ustawy mówi z kolei, że jeżeli wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawnie wskazanych w tymże przepisie aktów prawnych przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomości stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w trybie wymienionej w art. 216 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W decyzji z dnia 9 kwietnia 1974r., orzekającej o wywłaszczeniu ww. parce, jako cel wywłaszczenia wskazano na cele budowę Domu Handlowego w C. . Jak zaznaczono powyżej, jedną z przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz uprawnionej osoby jest zbędność tej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Podstawową okolicznością, jaką organ administracji publicznej powinien zbadać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zatem to, czy cel na który nieruchomość została wywłaszczona został faktycznie zrealizowany oraz kiedy do jego realizacji doszło. W trakcie prowadzonego postępowania organ administracyjny ustalił, że odpowiadająca wywłaszczonym parcelom działka nr [...], "w części stanowi drogę dla autobusów - dojazdową od ul. [...] ul [...] . Na części nieruchomości odpowiadającej działce nr [...] położono chodnik z kostki brukowej oraz w części skwerek przy granicy z działką nr [...] . Na tej części nieruchomości przebiega sieć kanalizacyjna z jedną studzienką kanalizacyjną i kratką deszczową, sieć energetyczna podziemna. Natomiast na części nieruchomości odpowiadającej wywłaszczonej działce [...] położony jest chodnik z kostki brukowej, umożliwiający dojście pieszych do Rynku, w pozostałej części działka stanowi skwerek z jednym drzewkiem. W granicy działki posadowiona jest latarnia. Przez działkę przebiega podziemna linia energetyczna niskiego napięcia". Powyższe pozwala zdaniem orzekających w sprawie organów administracyjnych stwierdzić, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, jednakże nieruchomość ta zajęta została pod drogę publiczną – [...] w C. , co uniemożliwia jej zwrot byłemu właścicielowi. Zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2009r. sygn. akt. l OSK 361/08 z przepisu tego wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Powyższe rozwiązania upoważniają do stwierdzenia, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 ustawy, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 2011r. sygn. akt l OSK 640/10 wskazał, celem ograniczenia obrotu nieruchomościami i przenoszenia własności dróg publicznych, wynikającego z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych było, aby od dnia 1 stycznia 1999r. własność dróg publicznych należała wyłącznie do Skarbu Państwa i odpowiednich, w zależności rodzaju drogi, jednostek samorządu terytorialnego (art.73 ust.1 ustawy z dnia 13.10.1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Rozstrzygając konkretną sprawę w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy zatem też wziąć pod uwagę wskazane regulacje prawne dotyczące dróg publicznych. W przeciwnym wypadku orzeczenie o zwrocie nieruchomości (zajętej pod drogę publiczną) pozostawać będzie w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Poglądy w przytoczonych wyżej orzeczeniach w pełni podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Mając to na uwadze stwierdzić należy, że organy administracji słusznie uznały, że zajęcie nieruchomości (wywłaszczonej na cel który nie został zrealizowany) pod drogi publiczne, stanowi negatywną przesłankę jej zwrotu byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom. Niemniej jednak, w ocenie sądu, stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie został wyjaśniony w sposób wszechstronny i wyczerpujący, tak aby można było ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, że wnioskowana do zwrotu działka została zajęta pod drogę publiczną. W ocenie sądu nie zostało wykazane, że działka nr [...] stanowi część pasa drogowego drogi publicznej [...] . Po pierwsze wskazać należy, że uzasadnieniach decyzji obu organów administracyjnych znajdują się sprzeczne ustalenia. Najpierw organy stwierdzają – w oparciu o ustalenia dokonane w trakcie oględzin w dniu 20.04.2011r., że działka nr [...] "znajduje się przy ul. [...]w C. ", by następnie przyjąć, że działka ta "stanowi część pasa drogowego drogi publicznej [...]". Nie wyjaśniono w sposób nie budzący wątpliwości jaki jest zakres przestrzenny Placu [...] Wprawdzie na k.[...] zakreślono "pas drogowy – Plac [...]", ale z przywołanych w decyzjach aktów normatywnych (znajdujących się także w aktach sprawy) oraz z załącznika graficznego na k.[...] wynika, że część działek wyłączono z kategorii drogi gminnej. Ponieważ pas drogowy nie jest równoznaczny z pojęciem drogi publicznej, to organy administracyjne ponownie rozpatrując sprawę będą musiały wskazać w sposób nie budzący wątpliwości jaki jest zakres przestrzenny Placu [...] oraz czy w całości jest on klasyfikowany zgodnie z prawem jako droga publiczna, a jeżeli nie to w jakiej części. Jak wskazano wyżej tylko grunty zajęte pod drogi publiczne nie podlegają zwrotowi. Wniosku takiego nie można wyciągnąć z samego stwierdzenia organu I instancji, że na ww. działce znajduje się "skwerek", "chodnik z kostki brukowej", czy też "droga dla autobusów". Również zgromadzone w sprawie dokumenty nie są wystarczające do poczynienia takiego ustalenia. Organ administracyjny kluczowe dla sprawy ustalenie poczynił w oparciu o oświadczenie Burmistrza C. z dnia 16 marca 2011r., w żaden sposób nie weryfikując jego prawdziwości. Tymczasem zarówno ze znajdujących się w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów dla działki nr [...] , jak i wypisu z księgi wieczystej [...] wynika, że teren tej nieruchomości klasyfikowany jest jako Bi – inne tereny zabudowane, a nie jako droga publiczna. Co więcej zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego fragmentu [...] między ul. [...] ,[...] ,[...] w C. (uchwała Rady Miejskiej w C. z 30.08.2011r., nr [...]) działka nr [...] będąca przedmiotem niniejszego postępowania w sposób wyraźny i jednoznaczny przeznaczona została pod usługi (symbol U3 – tereny usług), a nie pod plac lub drogi publiczne. Podkreślić należy, że w planie tym w sposób jednoznaczny wyodrębniono tereny placów (KXX) i dróg publicznych (KD-Z, KD-L1, 2 , KDD). Natomiast przeznaczenie podstawowe terenu usług - U3 obejmuje usługi handlu, gastronomii, turystyki, instytucje finansowe, wystawiennicze, zdrowia, sportu i rekreacji; adaptacja istniejącej zabudowy mieszkaniowej z możliwością rozbudowy, nadbudowy i zmianą funkcji na usługową. Co więcej w ramach przeznaczenia dopuszczalnego: istnieje możliwość lokalizowania innych usług publicznych z zakresu kultury i administracji nie wymienione w ust.1 związane z działalnością nieuciążliwą, dla U3 mieszkania wbudowane w obiekty usługowe, parkingi podziemne, ciągi komunikacyjne: place manewrowe i postojowe, ciągi piesze, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, zieleni urządzonej małej architektury. Wskazano również w ramach zasad zagospodarowania m.in., że nowo realizowana zabudowa w U3 wymaga harmonijnego wpisania w otaczający krajobraz, gdyż pierzeja południowo - wschodnia stanowi zamknięcie istniejącego placu. Tym samym nawet jeżeli teren ten jest częścią [...], to wielce prawdopodobne jest, że nie stanowi on w tym zakresie drogi publicznej (chyba że cytowane zapisy planu są niezgodne prawnymi uwarunkowaniami tego terenu), a sama gmina przewiduje jego zabudowę lub inne przeznaczenie niż droga publiczna. Nadto wyraźnie zaznaczono na załączniku graficznym do tego planu nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości od dróg publicznych, a maksymalna powierzchnia zabudowy dla U3 nie może przekroczyć – 80% a powierzchnia terenów biologicznie czynnych dla U3 minimum 10%. Nie do pogodzenia jest z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa taka sytuacja, w której z jednej strony organy administracji publicznej odmawiają zwrotu wywłaszczonej nieruchomości tłumacząc to wykorzystaniem jej pod drogę publiczną, a z drugiej strony jednocześnie planują jej przeznaczenie na inne cele – usługi (w tym na komercyjne wykorzystanie). Podsumowując powyższe, stwierdzić należy, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie zostało wyjaśnione, że na przedmiotowej nieruchomości rzeczywiście istnieje droga zaliczona do kategorii dróg publicznych, zgodnie z wymogami zawartymi w ustawie o drogach. Sąd podziela pogląd zaprezentowany w skardze i poparty stosownym orzecznictwem, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 - 4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej (wyrok SN z dnia 30 maja 2003 r., III CKN 1165/00, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.06.2008 r., I SA/Wa 383/08). Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, że analiza postępowania administracyjnego, jakie toczyło się w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej prowadzi do wniosku, że postępowanie to dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem sądu organy nie rozpatrzyły sprawy w jej całokształcie, a ustalenia faktyczne nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Zaznaczyć należy, że rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Udowodnienie danej okoliczności, w myśl art. 80 k.p.a. ma nastąpić dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W związku powyższym organy administracji rozpoznając sprawę ponownie powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w przepisach art. 75 i nast. k.p.a. i wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości, w czy wywłaszczone parcele zostały zajęte pod drogę publiczną w całości czy też w części, jak również ustosunkować się do twierdzeń skarżącego oraz zapisów miejscowego planu przestrzennego (w zakresie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości). Dopiero zebranie pełnego materiału dowodowego pozwoli na jego ocenę zgodną z regułami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. i ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organów obu instancji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.