II SA/Ke 445/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.),, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2012r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...], którą umorzono – gdyż stało się bezprzedmiotowe - postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni działki przy ul. G. 31 w K. wykonanych bez wymaganego zgłoszenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010r. Nr 243 poz. 1623), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. wstrzymał w terminie natychmiastowym prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. G. 31 w K., wykonywanych przez T. T. i C. T., nakładając równocześnie określone obowiązki. W dniu 25 maja 2010r. organ I instancji przeprowadził kontrolę na ww. nieruchomości stwierdzając, że prowadzone są na niej roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu posesji kostką granitową. W dniu kontroli układany był wjazd na posesję oraz dojazd do garażu, a wokół budynku była ułożona opaska betonowa, także z kostki granitowej. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K., po wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych wykonywanych mimo ich wstrzymania, decyzją z dnia 27 września 2010r. nakazał T. T. i C. T. wykonać rozbiórkę nawierzchni z kostki granitowej ułożonej na posesji przy ul. G. 31 w K. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone przez WINB decyzją z dnia [...] Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Inspektor wskazał, że roboty polegające na utwardzeniu terenu wykonywane samowolnie nie są kontynuacją budowy budynku mieszkalnego, lecz są odrębnymi od budowy budynku robotami, wymagającymi odrębnego postępowania administracyjnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] W związku z zarzutami A. B., że niewłaściwe odprowadzanie wód opadowych z utwardzonej powierzchni gruntu na działce, w szczególności z wykonanych opasek z kostki wokół budynku mieszkalnego, powodować będzie zalewanie lub podtapianie jego posesji, PINB wezwał inwestorów do przedłożenia oceny technicznej stwierdzającej, czy roboty budowlane związane z zagospodarowaniem posesji wykonane zostały prawidłowo, w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, oraz określającej ewentualne zmiany i przeróbki, jakie należy wykonać w celu zabezpieczenia przed zalewaniem wodami opadowymi sąsiedniej posesji. Organ zaznaczył, że dokument ten powinien być sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności oraz legitymującą się wpisem na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Z przedłożonego opracowania "Ocena stanu technicznego utwardzenia powierzchni działki nr 70 położonej w K. przy ul. G." wynika, że działka posiada spadek w kierunku wschodnim w stronę ulicy G.. Inwestor wykonał utwardzenie terenu w kierunku wschodnim działki oraz opaskę wokół budynku mieszkalnego. Utwardzenie terenu wykonano z kostki granitowej na podsypce z piasku i obejmuje ono część działki. Od strony sąsiadów pozostawiono pasy zieleni. Od strony działki nr 71, czyli od strony południowej, szerokość pasa zieleni wynosi średnio 5m, natomiast od strony działki Lasów Państwowych czyli od strony północnej szerokość ta wynosi 2,60m. Utwardzenie działki wykonano od budynku mieszkalnego do ul. G.. Warunki gruntowe to piasek średnioziarnisty usytuowany pod warstwą ziemi uprawnej. Teren niezabudowany pokryty jest trawą. Woda opadowa z budynku od strony południowej odprowadzana jest dwoma rurami spustowymi o średnicy 100mm na teren nieutwardzony działki własnej. Zgodnie z wykonanymi pomiarami spadek terenu nieutwardzonego jest w kierunku ulicy G., czyli w kierunku wschodnim. W pasie zieleni występuje niecka, która powoduje swobodny spływ wody w kierunku ulicy. Utwardzenie części działki nie ma wpływu na zalewanie działki sąsiada. Ponadto stwierdzono, że zalewanie sąsiada może nastąpić jedynie ze stoku zachodniego zlokalizowanego poza budynkiem inwestora w części zachodniej, bowiem istnieje różnica spadku terenu (około 50 cm) na niekorzyść sąsiada. Może spowodować zawilgocenie terenu wokół budynku na posesji sąsiada, jeżeli nie wykonano urządzeń przechwytujących wody opadowe i roztopowe. Podkreślono jednak, że uwarunkowane jest to naturalnym ukształtowaniem terenu i na sąsiednich posesjach sytuacja jest identyczna. We wnioskach podano, iż roboty budowlane związane z utwardzeniem części działki wykonane zostały poprawnie i zgodnie ze sztuką budowlaną, utwardzenie terenu nie ma wpływu na zalewanie działki, bowiem spadek terenu zielonego, na który odprowadzane są wody opadowe z połaci dachowej posiada spadek w kierunku ulicy G.. Zalewanie działki może nastąpić jedynie ze stoku wschodniego i wynika z istniejącego ukształtowania terenu. Zawilgoceniu budynku można zapobiec poprzez wykonanie izolacji poziomej, wykonanie opaski wokół budynków, oraz wykonanie murku ogrodzeniowego w granicy. Rozpatrując odwołanie A. B. od decyzji z dnia [...] organ II instancji podał, że wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, skoro więc roboty te na działce przy ul. G. 31 w K. wykonywane były bez zgłoszenia, to realizowane one były samowolnie. W stosunku do takich samowolnych robót zastosowanie znaleźć powinien art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Organ I instancji nie wydał na podstawie art. 50 Prawa budowlanego postanowienia w sprawie stwierdzonych robót, z uwagi na wadliwe połączenie kwestii robót przy utwardzeniu z budową budynku i wydanie - uchylonej w drugiej instancji - decyzji nakazującej rozbiórkę utwardzenia terenu. W przypadku gdyby roboty przy utwardzeniu terenu nie zostały jeszcze ukończone, organ miałby prawo wstrzymać te roboty postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, ale wobec zakończenia tych robót wydanie takiego postanowienia stało się bezprzedmiotowe. Z kolei w stosunku do robót budowlanych wykonanych bez zgłoszenia, czyli wykonanych samowolnie, obecnie obowiązujące przepisy przewidują zastosowanie art. 51. Natomiast w przypadku gdy roboty są zakończone i nie ma możliwości wydania postanowienia opartego o art. 50 stosuje się tylko art. 51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, że z art. 51 i orzecznictwa wynika, że jeśli efekt wykonanych robót budowlanych narusza przepisy techniczno - budowlane i nie można tego stanu zmienić w drodze przeróbek, to należy stosować art. 51 ust 1 pkt 1, natomiast jeżeli wykonane roboty budowlane mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z przepisami techniczno - budowlanymi w drodze przeróbek, to należy nakazać wykonanie tych przeróbek na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednak z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika również, że jeśli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że efekt samowolnie wykonanych robót budowlanych w ogóle nie narusza przepisów i nie trzeba nakładać obowiązku wykonania jakichkolwiek robót budowlanych w celu doprowadzenia efektu robót do zgodności z przepisami techniczno budowlanymi, to należy umorzyć postępowanie (np. wyroki: WSA w Opolu z dnia 22.05.2009r. sygn. II SA/Op 585/08, WSA w Białymstoku z dnia 20.10.2009r. sygn. II SA/Bk 461/09, WSA w Kielcach z dnia 15.06.2011r. sygn. II SA/Ke 266/11 i z dnia 15.09.2011r. sygn. II SA/Ke 420/11). Inspektor Wojewódzki zauważył, że w niniejszym przypadku organ I instancji nie wydał decyzji opartej o przepis art. 51 Prawa budowlanego, ponieważ uzyskał dowody stwierdzające, że wykonane utwardzenie terenu nie wymaga żadnych zmian i przeróbek i nie narusza przepisów techniczno - budowlanych. W związku z brakiem podstaw do nakazania przeróbek czy rozbiórki utwardzenia terenu organ umorzył postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy podkreślił, że wnioski zawarte w ocenie stanu technicznego, wskazujące na spadek terenu w kierunku wschodnim czyli w kierunku ulicy potwierdza nawet prosta analiza przebiegu warstw na mapie. Wskazał na pas naturalnego nieutwardzonego terenu o szerokości ponad 4 m pomiędzy granicą działki od strony południowej a terenem utwardzonym, co w oczywisty sposób dowodzi, że wody z terenu utwardzonego nie mogą w żadnym wypadku spływać na teren działki sąsiedniej. Odnosząc się do przedstawionych w odwołaniu przepisów organ II instancji podał, że wykonane utwardzenie terenu działki ich nie narusza. Wody opadowe z budynku i z terenu utwardzonego są odprowadzane na własny teren nieutwardzony istniejący wzdłuż granicy działki zarówno południowej jak i północnej. Niezależnie od powyższego nie można stwierdzić, aby w niniejszym przypadku, przy okazji utwardzania terenu, nastąpiło dokonanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję A. B. wniósł o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu i instancji, albo o stwierdzenie nieważności lub też stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżący zakwestionował prawidłowość postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Natomiast odnośnie decyzji umarzającej postępowanie zarzucił organowi I instancji naruszeniem art. 51 Prawa budowlanego oraz art. 6, 7, 8 i 12 kpa poprzez działanie "powolne i opieszałe" zaś organowi odwoławczemu nieodniesienie się w pełni do zarzutów zawartych w odwołaniu, a także prowadzenie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia z rażącą obrazą przepisów prawa materialnego i ustrojowego, łączenie dwóch trybów samowoli z art. 48 i art. 50 – 51, naruszenie § 28 warunków techniczno – budowlanych w zakresie odprowadzania wody od strony południowej na grunt nieprzepuszczalny, składający się z piasku i gliny, pokryty trawą o szerokości 4 metrów, "co powoduje niezgodność ww. normy prawnej". Zarzucił także, że organ nie podał, z której strony wykonana jest niecka oraz, że sposób jej wykonania jest niezgodny z przepisami, a organ nie podał podstawy prawnej jej wykonania. Brak wykonanego zgodnie ze sztuką budowlaną odwodnienia będzie powodowało zalewanie gruntu sąsiedniego lub jego podtapianie po opadach deszczu. Skarżący nie zgodził się z przedstawioną oceną stanu technicznego wskazując, że organ potwierdza zawilgocenie terenu i określa pewien rodzaj zabezpieczenia przed nim, ale nie podaje sposobu jego realizacji. Stan taki po zmianach ukształtowania terenu przez inwestorów będzie doprowadzał do uszkodzenia budynku skarżącego. Dalej autor skargi stwierdził, że błędy PINB przy wadliwym łączeniu robót nie mogą być usprawiedliwieniem dla dokonania procedury z art. 50 Prawa budowlanego. Podniósł również, że skoro organ potwierdził zawilgocenie terenu, to powinien dokonać oceny w zakresie dokonania stosownych przeróbek i zmian. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniósł także uczestnik C. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja umarzająca, jako bezprzedmiotowe, postępowanie dotyczące samowolnego wykonania robót budowlanych, polegających na utwardzeniu działki nr 71, stanowiącej własność inwestorów – T. i C. małżonków T. Roboty te zostały wykonane na części działki, pomiędzy budynkiem mieszkalnym, wzniesionym również bez wymaganego pozwolenia na budowę, a ulicą. Nie zostały one wykonane na całej szerokości działki ale z pozostawieniem terenu nieutwardzonego z obu stron, przy czym od strony nieruchomości skarżącego teren nieutwardzony ma szerokość od 4(przy ulicy) do ponad 5 metrów (na wysokości domu), co wynika ze szkicu sytuacyjnego dołączonego do oceny stanu technicznego. Zauważyć należy, że z akt sprawy wynika także, że w stosunku do samowolnie wzniesionego przez małżonków T.ch budynku mieszkalnego prowadzone było odrębne postępowanie. Dlatego też kwestia odprowadzania wód opadowych z tego budynku powinna być badana w tamtym postępowaniu. Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją była ocena prawidłowości wykonanych robót budowlanych w postaci utwardzenia terenu pomiędzy budynkiem mieszkalnym a ulicą. Zgodzić się należy z organami, że w ostateczności postępowanie okazało się bezprzedmiotowe, z uwagi na brak konieczności wydania w tej sprawie decyzji nakazującej usunięcie utwardzenia bądź wykonania dodatkowych robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Przede wszystkim wskazać należy, że słusznie organy uznały, że w stosunku do takich robót budowlanych jak utwardzenie terenu, mają zastosowanie przepisy art. 51 Prawa budowlanego, a nie art. 48. Samo bowiem utwardzenie terenu nie doprowadziło do powstania obiektu budowlanego. W związku z tym zupełnie chybiony jest zarzut skargi, jakoby organy w tej sprawie "połączyły dwa tryby samowoli" z art. 48 i 50-51. Niezasadny jest także zarzut naruszenia § 28 – jak należy się domyślać, skarżącemu chodzi o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r.w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zmianami). Zgodnie z przepisami zawartymi w tym paragrafie działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzanie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, a w razie braku możliwości przyłączenia do takich sieci dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych. Tak więc powyższe przepisy będą miały zastosowanie głównie w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej związanej z budową domu mieszkalnego. Tym niemniej organy w niniejszej sprawie, w związku z zarzutami skarżącego przeprowadziły postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia, czy utwardzenie części działki wpływa negatywnie na nieruchomość skarżącego. Zgodnie bowiem z § 29 wyżej powołanego rozporządzenia dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Jak wynika z oceny technicznej sporządzonej przez inżyniera budownictwa E. Siewierskiego, roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu zostały wykonane poprawnie, zgodnie ze sztuką budowlaną i nie mają wpływu na zalewanie działki skarżącego. Działka inwestorów posiada bowiem spadek w kierunku ulicy G. (a więc w kierunku wschodnim). Z oceny tej wynika także, że wody opadowe z połaci dachowej budynku są odprowadzane dwoma rurami spustowymi na nieutwardzony teren działki, który także ma spadek w kierunku ulicy (a więc w kierunku wschodnim), podczas, gdy działka skarżącego graniczy z nieruchomością inwestorów od strony południowej. Autor oceny wskazał że zalewanie działki skarżącego może następować jedynie ze stoku zachodniego, (w samych wnioskach oceny mylnie wskazano, że wschodniego), zlokalizowanego poza budynkiem inwestora w części zachodniej, bowiem istnieje różnica spadku terenu około 50 cm. Ten jednak spływ wód nie ma związku z wykonaniem utwardzenia działki z drugiej strony domu. Dlatego też w niniejszej sprawie brak było podstaw do nakładania na inwestorów jakichkolwiek obowiązków. Poza bowiem tym, że dokonując utwardzenia działki bez wcześniejszego zgłoszenia dopuścili się oni samowoli budowlanej, to wykonane przez nich prace nie naruszają żadnych przepisów, w tym przepisów techniczno – budowlanych. W tym miejscu podkreślić należy, że składając odwołanie od decyzji organu I instancji skarżący głównie zarzucał, że na jego działkę spływają wody opadowe z budynku (dachu, tarasu) oraz z części zachodniej działki inwestorów. Natomiast odnośnie terenu utwardzonego wskazał: "...właściciele działki od strony ulicy wykonali fragment odwodnienia, które szybko i niezawodnie usuwa wodę z części posesji, ale zapomnieli (chyba w sposób złośliwy) odwodnienia połączyć trwale z pozostałą częścią działki, tak, aby nie zalewała części gruntu przyległego do granicy działki lub nawet działki sąsiedniej wodami opadowymi i roztopowymi". Z powyższego wynika, że wody z terenu utwardzonego nie spływają na teren działki skarżącego, a jego pretensje wynikają z faktu, że jego zdaniem inwestorzy powinni zadbać o to, aby z pozostałej części ich działki wody opadowe także były odprowadzane w kierunku ulicy. Podnieść jednak należy, że nawet jeśli z części zachodniej działki inwestorów w sposób naturalny wody opadowe spływają na teren działki skarżącego, to skoro okoliczność ta pozostaje bez związku z utwardzeniem działki po drugiej stronie drogi, nie może ona mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie tej sprawy. Organy w niniejszej sprawie władne były uznać przedłożoną ocenę techniczną za miarodajną. Przed wydaniem decyzji przez organ I instancji skarżący był pouczony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i w toku postępowania administracyjnego nie kwestionował on sporządzonej oceny technicznej. Dopiero w piśmie skierowanym do sądu w dniu 3 października 2012r. zawarł wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego wskazując, że ocena E. Siewierskiego "posiada szereg wątpliwości i jest niepełna oraz w sposób niejasny obrazuje stan rzeczywisty powierzchni na działce, w tym faktyczne usuwanie wód zgromadzonych na sąsiedniej posesji skarżącego". Z uwagi na treść art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270), dalej p.p.s.a., wniosek ten nie mógł być uwzględniony. Poza tym zawarte w nim zarzuty co do oceny technicznej są nieuzasadnione, a jak można z pisma tego wnioskować, skarżącemu faktycznie chodzi o ocenę sposobu odprowadzania wód z całej działki inwestorów, a nie z terenu utwardzonego. Wbrew zarzutom skargi organ II instancji odniósł się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Reasumując, zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego ani też przy jej wydawaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy, zaś zawarte w skardze zarzuty okazały się nieuzasadnione. Dlatego też skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.