II SA/Bk 558/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi Dyrektora P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. na postanowienie P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ukarania za bezzasadne odmówienie wykonania i przekazania opinii biegłego w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], P.Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] o ukaraniu Dyrektora P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. grzywną w wysokości 50 zł, za bezzasadne odmówienie wykonania i przekazania opinii biegłego w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] lutego 2011 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Białymstoku otrzymał od lekarza Kliniki Alergologii i Chorób Wewnętrznych Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego w B. zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej u E. K., zatrudnionej w Zakładzie Przemysłu Sklejek B.S.A. w B. W związku z powyższym w dniu [...] lutego 2011 r. organ skierował wyżej wymienioną do P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. z prośbą o przeprowadzenie badań w celu rozpoznania choroby zawodowej. Pismem z dnia [...] września 2011 r. P. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w B. zwrócił się do organu pierwszej instancji z prośbą o ewentualne przeprowadzenie dochodzenia epidemiologicznego oraz o przekazanie informacji dotyczących rodzaju i stopnia ekspozycji zawodowej E. K. W odpowiedzi na powyższe, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. poinformował pismem z dnia [...] września 2011 r., że zgodnie z treścią § 6 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 105, poz. 869), ocenę narażenia zawodowego przeprowadza w toku ustalania rozpoznania choroby zawodowej - lekarz zatrudniony w jednostce orzeczniczej. Organ podniósł, że skoro ustawodawca określił, że właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny dokonuje oceny narażenia zawodowego w toku podejmowania decyzji w sprawie choroby zawodowej, to na obecnym etapie postępowania nie może dokonać przedmiotowej oceny narażenia. W nawiązaniu do pisma z dnia [...] września 2011 r. P. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w B. ponownie zwrócił się z prośbą o przeprowadzenie dochodzenia epidemiologicznego, wskazując jednocześnie, że bez powyższej informacji nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania diagnostyczno - orzeczniczego i wydanie orzeczenia w sprawie. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. organ pierwszej instancji ponownie poinformował, że ocenę narażenia zawodowego w toku ustalania rozpoznania choroby zawodowej przeprowadza lekarz zatrudniony w jednostce orzeczniczej prowadzącej postępowanie diagnostyczno - orzecznicze. W dniu [...] stycznia 2012 r. E. K. zwróciła się do Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w B. z prośbą o przyśpieszenie postępowania w sprawie choroby zawodowej. W tym stanie rzeczy, pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. organ pierwszej instancji zwrócił się z prośbą do P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. o przyśpieszenie wydania orzeczenia lekarskiego w sprawie choroby zawodowej E. K. W odpowiedzi na powyższe, P. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w B. ponownie pismem z dnia [...] lutego 2012 r. wystąpił o przeprowadzenie dochodzenia epidemiologicznego. W związku z przewlekłością postępowania diagnostyczno - orzeczniczego trwającego ponad rok, organ pierwszej instancji pismem z dnia [..] lutego 2012 r. wezwał stronę skarżącą do wydania orzeczenia lekarskiego w sprawie choroby zawodowej E. K. w terminie do [...] marca 2012 r. Jednocześnie organ poinformował, że w przypadku niezastosowania się do powyższego wezwania zostanie nałożona grzywna w celu przymuszenia do wykonania obowiązku w trybie art. 88 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej w skrócie: "k.p.a." Ponadto organ podniósł, że orzeczenie lekarskie ma charakter opinii biegłego, o której mowa w art. 84 k.p.a., a biegły zobowiązany jest do wydania opinii i nie może się bezpodstawnie uchylać od nałożonego obowiązku. Następnie P.Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w B. pismem z dnia [...] marca 2012 r. wystąpił do Głównego Inspektora Sanitarnego o zajęcie stanowiska w sprawie. Pismem z dnia [...]kwietnia 2012 r. Zastępca Głównego Inspektora Sanitarnego wyjaśnił, iż z treści § 6 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. wynika w sposób oczywisty, że medyczne jednostki orzecznicze (zatrudnieni w nich lekarze) są zobowiązani do samodzielnej oceny narażenia zawodowego. Ocena powyższa musi być zaś wynikiem analizy pełnej dokumentacji, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Wskazał również, że w przypadku konieczności uzupełnienia dokumentacji lekarz orzecznik może zwrócić się m.in. do właściwego państwowego inspektora sanitarnego o uzupełnienie dokumentacji w zakresie oceny narażenia zawodowego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. nałożył na Dyrektora P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. karę grzywny w wysokości 50 zł za bezzasadne odmówienie wykonania i przekazania opinii biegłego, to jest orzeczenia w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. Jednocześnie organ ponownie wezwał do wydania przedmiotowego orzeczenia lekarskiego w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia. Po rozpatrzeniu zażalenia, P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że z art. 88 § 1 k.p.a. wynika, że jeżeli biegły bezzasadnie odmówił wydania opinii, to organ może go ukarać grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Warunkiem wymierzenia grzywny jest pouczenie w wezwaniu o skutkach niezastosowania się do wezwania, określonych w art. 88 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. organ pierwszej instancji zwracając się do P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. o przyśpieszenie postępowania, poinformował o zastosowaniu środków represyjnych z art. 88 k.p.a. w przypadku niezastosowania się do wezwania. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że strona skarżąca zamiast pojęciem "ocena narażenia zawodowego", błędnie posługuje się określeniem "dochodzenie epidemiologiczne". Organ wskazał, że z § 6 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych wynika jednoznacznie, że ocenę narażenia zawodowego w trakcie procedury stwierdzania chorób zawodowych, przeprowadza się trzykrotnie, to jest przy podejrzeniu choroby zawodowej - przez lekarza zgłaszającego podejrzenie, w toku ustalania rozpoznania choroby zawodowej - przez lekarza jednostki orzeczniczej i w toku podejmowania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby rodowej - przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. W ocenie organu powyższy przepis określa, jaki podmiot i na jakim etapie ma obowiązek przeprowadzić ocenę narażenia zawodowego. Ustawodawca wskazuje na trzy niezależne etapy przeprowadzenia oceny, a także na to, iż zrobienie oceny przez jeden podmiot nie zwalnia automatycznie pozostałych podmiotów z tego obowiązku. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, Dyrektor P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył skargę do tutejszego Sądu, wnosząc jednocześnie o stwierdzenie nieważności postanowienia zarówno P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B., jak i Państwowego Inspektora Sanitarnego w B. w przedmiocie nałożenia kary grzywny, ewentualnie o uchylenie obu postanowień. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że jego zdaniem orzeczenie lekarskie w przedmiocie stwierdzenia istnienia bądź nie choroby zawodowej nie jest, jak błędnie sugerują organy obu instancji opinią biegłego, a jedynie ma taki charakter. Zatem nie można zgodzić się z organem, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy dotyczące opinii biegłego, a zwłaszcza przymuszające do jej wydania. Zdaniem strony skarżącej przepis art. 88 k.p.a. jest przepisem o charakterze sankcyjnym i jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna. Ponadto pełnomocnik zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie odmowa wydania opinii nie miała miejsca. Postanowienia organów obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w związku z rozszerzeniem kręgu podmiotów, na które nałożona może być kara grzywny. W odpowiedzi na skargę organ potrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] maja 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. o ukaraniu Dyrektora P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. grzywną w wysokości 50 zł za bezzasadne odmówienie wykonania i przekazania opinii biegłego w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u E. K. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 88 § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. W niniejszej sprawie organ inspekcji sanitarnej ukarał Dyrektora P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. grzywną w wysokości 50 zł za bezzasadne odmówienie wykonania i przekazania opinii biegłego, to jest orzeczenia lekarskiego w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u E. K. Jak wynika z akt sprawy postępowanie dotyczące wydania orzeczenia lekarskiego w sprawie choroby zawodowej u ww. trwa ponad rok. Zostało bowiem zainicjowane pismem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] lutego 2011 r. Z akt sprawy wynika również, że lekarz P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. trzykrotnie zwracał się do organu pierwszej instancji z prośbą o "przeprowadzenie dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy" (vide: pisma z dnia: [...] i [...] września 2011 r. oraz z dnia [...] lutego 2012 r. - k. 14, 15 i 20 akt administracyjnych organu I instancji), argumentując, iż bez powyższych informacji nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania diagnostyczno - orzeczniczego i wydanie orzeczenia w sprawie. W odpowiedzi na powyższe żądania, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. udzielił Skarżącemu informacji w zakresie wiedzy jaką posiadał odnośnie narażenia zawodowego E. K. na czynniki uczulające oraz poinformował, że z § 6 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych wynika, że ocenę narażenia zawodowego przeprowadza w toku ustalania rozpoznania choroby zawodowej - lekarz zatrudniony w jednostce orzeczniczej (vide: pisma z dnia: [...] września 2011 r., [...] listopada 2011 r. i [...] lutego 2012 r. - k. [...], [...] i [...] akt administracyjnych organu I instancji). Poza sporem pozostaje również fakt, że pismem z dnia [...] lutego 2012 r., organ pierwszej instancji wezwał Skarżącego do wydania orzeczenia lekarskiego w sprawie choroby zawodowej w terminie do dnia [...] marca 2012 r. pod rygorem ukarania grzywną w celu przymuszenia do wykonania obowiązku w trybie art. 88 k.p.a. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż Skarżący w trakcie omawianego postępowania administracyjnego domagał się od organu inspekcji sanitarnej przeprowadzenia dochodzenia epidemiologicznego. Tymczasem jak słusznie zauważył organ odwoławczy pojęcie "dochodzenie epidemiologiczne w środowisku pracy" było zawarte w nieobowiązującym już rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 1983 r. Nr 65, poz. 294). Z § 5 i 6 ww. rozporządzenia wynikało, że w szczególnych okolicznościach dochodzenie epidemiologiczne w środowisku pracy przeprowadzał, na wniosek zakładu społecznej służby zdrowia, inspektor sanitarny i przesyłał je do zakładu służby zdrowia, właściwego do rozpoznania choroby zawodowej. W obowiązującym zaś rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 105, poz. 869) zwrot "dochodzenie epidemiologiczne" został zastąpiony określeniem: "ocena narażenia zawodowego". Z § 6 ust. 3 ww. rozporządzenia wynika, że "ocenę narażenia zawodowego" przeprowadza: 1) w związku z podejrzeniem choroby zawodowej - lekarz, który sprawuje profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikiem, którego dotyczy podejrzenie; 2) w toku ustalania rozpoznania choroby zawodowej - lekarz zatrudniony w jednostce orzeczniczej, o której mowa w § 5 ust. 2 i 3; 3) w toku podejmowania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - właściwy państwowy inspektor sanitarny. W świetle powyższego, podzielić należy pogląd organów sanitarnych, że ocenę narażenia zawodowego w trakcie procedury stwierdzania chorób zawodowych, przeprowadza się trzykrotnie, to jest przy podejrzeniu choroby zawodowej - przez lekarza zgłaszającego podejrzenie, w toku ustalania rozpoznania choroby zawodowej - przez lekarza jednostki orzeczniczej i w toku podejmowania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Ustawodawca wskazuje zatem na trzy niezależne etapy przeprowadzenia oceny, a także na to, iż zrobienie oceny przez jeden podmiot nie zwalnia automatycznie pozostałych podmiotów z tego obowiązku. Przechodząc zatem do meritum sprawy wskazać należy, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się przede wszystkim do ustalenia czy do wydania orzeczenia lekarskiego w przedmiocie stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia choroby zawodowej mają zastosowanie przepisy dotyczące opinii biegłego, a zwłaszcza art. 88 § 1 k.p.a W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie już podkreślano, że orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego. Organ sanitarny ma obowiązek dokonania oceny takiego orzeczenia w trybie art. 80 k.p.a. Organ ma obowiązek skontrolować, czy wydana opinia wyjaśniła istotne dla sprawy okoliczności, wymagające wiadomości specjalnych i czy jest rzeczowo oraz przekonująco uzasadniona (na ten temat m.in. wyroki NSA: z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2112/11, z dnia 6 sierpnia 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1980/07, z dnia 19 lutego 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 1452/97 – ONSA z 2, poz. 63 z 2000 r.; z dnia 5 listopada 1998 r. sygn. akt I SA 1200/98, z dnia 17 listopada 1998 r. sygn. akt I SA 1318/98, a także wyrokach: WSA w Białymstoku z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 602/09, WSA we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 697/10, WSA w Kielcach z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 252/11). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko. W ocenie Sądu, skoro Dyrektor P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B., pomimo pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego z dnia [...] lutego 2012 r. (w którym został pouczony o skutkach niewydania opinii biegłego), nie wydał orzeczenia lekarskiego (opinii biegłego), to organ zasadnie w trybie art. 88 § 1 k.p.a nałożył na Skarżącego grzywnę w wysokości 50 zł. Tym samym bezzasadny jest zarzut Skarżącego, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowanie przepisy dotyczące opinii biegłego, a zwłaszcza art. 88 § 1 k.p.a. Omawiany przepis wprowadza bowiem środki przymusu dla prawidłowego przebiegu postępowania dowodowego, co przekłada się również na załatwienie sprawy w terminach przewidzianych przez ustawodawcę. W konkretnym przypadku sprawa trwa już ponad rok i nadal brak jest orzeczenia lekarskiego niezbędnego do zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej. Zdaniem Sądu powyższe może narazić organy inspekcji sanitarnej na zarzut bezczynności lub przewlekłego prowadzenia omawianego postępowania. Zastosowanie zatem w okolicznościach niniejszej sprawy środka przymusu w formie ukarania grzywną z art. 88 k.p.a. uznać należy za zasadne. Spełnione zostały przy tym wszystkie trzy warunki jej nałożenia. Z wyżej wskazanych powodów Sąd nie dopatrzył się również podstaw do stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację rozstrzygnięć organów obu instancji, albowiem jest ona zgodna z obowiązującym prawem. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 124 k.p.a. w postanowieniu zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Mając, zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znalazły oparcia w przepisach prawa, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono jak w sentencji.