II GZ 505/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Socha po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Gminy M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 463/12 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi Gminy M. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części subwencji ogólnej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 10 października 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 463/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Finansów z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części subwencji ogólnej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, iż skarżąca nie zawarła żadnych twierdzeń i wniosków przemawiających za uwzględnieniem jej wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Nie przedstawiła żadnych argumentów przemawiających za wystąpieniem niekorzystnych z punktu widzenia jej interesów następstw wykonania decyzji, zaniechała jakiegokolwiek uzasadnienia wniosku w tym zakresie. W zażaleniu na powyższe postanowienie Gmina M. wniosła o jego uchylenie w całości oraz o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Finansów z [...] grudnia 2012 r., [...] (winno być: decyzji Ministra Finansów z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]). Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej: p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, a polegało na błędnym ustaleniu, iż nie przedstawiono wystarczających argumentów uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, że egzekucja w stosunku go Gminy zwrotu części subwencji ogólnej mogłaby spowodować trudne o odwrócenia skutki finansowe dla jej budżetu. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego celem zwrotu przez skarżącą do budżetu części subwencji oświatowej ogólnej z 2007 rok może spowodować zaciągnięcie kolejnych pożyczek powodujących zwiększenie deficytu i trudności w utrzymaniu płynności finansowej Gminy M. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie jest uzasadnione i zasługuje na uwzględnienie. W treści art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi, Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części. Użyte w cyt. przepisie prawa wyrażenie "sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie" oznacza, że orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji może, lecz nie musi, być wydane nawet w wypadku, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w powołanym przepisie, od zaistnienia których ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu (rozstrzygnięcie o charakterze uznaniowym). Sąd, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien zbadać czy zaistniały przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenie skutków. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 2004 r., sygn. akt FZ 495-497/04; z dnia 22 listopada 2004 r., sygn. akt FZ 474/04; z dnia 31 sierpnia 2004 r., sygn. akt FZ 267/04, niepublikowane). W doktrynie najczęściej podkreśla się, że z uprawdopodobnieniem wiąże się ustalenie jakiegoś faktu w oparciu o wiarygodne środki dowodowe, pozwalające na przekonaniu się o zgodności danych faktów z rzeczywistością (zob. A. Hanusz, Podstawa faktyczna rozstrzygnięcia podatkowego, Kraków 2006, s. 221.). Sąd, wydając orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, opiera swoje rozstrzygnięcie zarówno o ocenę wniosku skarżącego, jak i materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, badając wystąpienie bądź też niewystąpienie przesłanek wstrzymania zaskarżonego aktu, to jest niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednakże uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej (por. postanowienie NSA z dnia 31 sierpnia 2004 r. sygn. FZ 267/04, niepubl.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca w zażaleniu uprawdopodobniła wystąpienie przesłanki określonej w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. spowodowania trudnych do odwrócenia skutków finansowych dla budżetu Gminy w przypadku wyegzekwowania przez organ żądanej kwoty [...] zł. Stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zażalenia, a odnoszące się do mogących zaistnieć sytuacji wprost do sytuacji finansowej skarżącej gminy, mogą być przyjęte za podstawę wstrzymania wykonania decyzji Ministra Finansów z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części subwencji ogólnej. W tym miejscu należy podnieść, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Samorząd gminny jest formą ustrojową zdecentralizowanej administracji publicznej, wykonującą przydzielone mu w drodze ustawy zadania własne na własną odpowiedzialność, a wykonywanie zadań o charakterze publicznym powierzone zostało radom oraz zarządom gmin (tak: J.P. Tarno w: Samorząd terytorialny w Polsce pod red. J.P. Tarno, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2002, s. 20-26.). Natomiast budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki i jest uchwalany w formie uchwały budżetowej (art. 221 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Uchwała ta stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym. Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwa ogólna i rezerwy celowe. Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Z przyczyn obiektywnych bowiem nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkie przyszłe wydatki budżetowe, preliminując je w sposób adekwatny. Funkcją rezerw jest przede wszystkim zabezpieczenie właściwego wykonania uchwalonego budżetu. Rezerwa ogólna tworzona jest w budżecie jednostki samorządu terytorialnego obligatoryjnie, a jej wysokość nie może przekraczać 1% zaplanowanych wydatków budżetowych. Na etapie tworzenia budżetu rezerwa ogólna nie jest sprecyzowana, a ustanowiony limit może być przeznaczony na jakiekolwiek cele budżetowe, tj. na wydatki związane z realizacją zadań publicznych należących do kompetencji danej jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast rezerwy celowe tworzone w budżecie jednostki samorządu terytorialnego są rezerwami fakultatywnymi, chyba że obowiązek utworzenia rezerwy celowej wynika z przepisów odrębnych. Rezerwa ma charakter celowy, jeżeli łącznie spełnione są dwie przesłanki, tj. następuje określenie celu wydatku, na jaki mogą być przeznaczone środki z rezerwy oraz brak możliwości dokonania szczegółowego podziału na pozycje klasyfikacji budżetowej w okresie opracowywania budżetu. Obowiązek utworzenia rezerwy celowej nakładają np. przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym. W budżecie należy utworzyć rezerwę na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego, a celowy charakter tej rezerwy powoduje, że w razie niezaistnienia w roku budżetowym sytuacji kryzysowych rezerwa nie może zostać rozwiązana. Rezerwy celowe mogą być przeznaczone wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone, a wykorzystane zgodnie z klasyfikacją budżetową wydatków (tak. L. Lipiec-Warzecha, Komentarz, ABC 2011). Trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 20 września 2012 r. sygn. akt II GZ 317/12 (k. [...] akt sądowych) że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej. Rezerwa celowa gminy przeznaczona jest na realizację zadań z zakresu zarządzania kryzysowego, a więc nie może być przeznaczona na inny cel. Ustanowiona w budżecie gminy rezerwa ogólna może być przeznaczona w toku wykonywania budżetu na jakiekolwiek rodzaje wydatków budżetowych. Jednakże nie należy przez to rozumieć zupełną swobodę w rozdysponowaniu takiej kwoty, gdyż wykonywanie budżetu związane jest ściśle z realizowaniem zadań własnych jak i zleconych na podstawie poszczególnych ustaw. Z art. 222 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wynika, że rezerwa ogólna to maksymalnie 1% wydatków budżetu gminy, co w przypadku Gminy M. – przy wydatkach [...] zł – to nie więcej niż [...] zł. W porównaniu z ustaloną wysokością wydatków ([...]) i deficytu ([...]zł) jest to kwota nieduża, a uiszczenie z tej sumy zwrotu przez Gminę M. do budżetu państwa nienależenie uzyskanej części subwencji oświatowej ogólnej na 2007 w wysokości [...] zł spowoduje zaciągnięcie kolejnych pożyczek powodujących zwiększenie deficytu i trudność w utrzymaniu płynności finansowej gminy. Nadto wszczęcie postępowania egzekucyjnego celem zwrotu przez Gminę M. do budżetu państwa nienależenie uzyskanej części subwencji oświatowej ogólnej na 2007 w wysokości [...]złotych spowoduje zaciągnięcie kolejnych pożyczek powodujących zwiększenie deficytu i trudność w utrzymaniu płynności finansowej Gminy. Powód ten jest przesłanką umożliwiającą zastosowanie tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy dodać również, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomo, że skarżąca Gmina M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wiele spraw dotyczących zobowiązania do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej. Suma kwot, które obowiązana jest zwrócić do budżetu Gmina M. w tych wszystkich sprawach (w przypadku nieuwzględnienie jej skarg) spowoduje znaczne zwiększenie deficytu budżetu Gminy a tym samym trudność w utrzymaniu jej płynności finansowej. Powyższego nie można tracić z pola widzenia przy rozpatrywaniu spraw jednego podmiotu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sytuacja skarżącej uzasadnia udzielenie mu ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uważa za uprawdopodobnione, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby narazić skarżącą na trudne do odwrócenia skutki. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 188 i art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.