II SA/Wa 1329/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant – starszy asystent sędziego Beata Gibzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2012 r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2012 r. (bez numeru) w przedmiocie zawieszenia organów Gminy P. i ustanowienia zarządu komisarycznego – oddala skargę – Wojewoda L. mając za podstawę ustalenia dokonane przez Regionalną Izbę Obrachunkową w L., pismem z dnia [...] lipca 2011 r. poinformował Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o trudnej sytuacji finansowej w Gminie P., wnosząc jednocześnie o rozważenie wystąpienia do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o zawieszenie organów Gminy i ustanowienie zarządu komisarycznego, zaś sytuacja ta – w jego ocenie – była wynikiem przedłużającego się braku skuteczności działania przez organy Gminy w wykonywaniu zadań publicznych. W dniu [...] sierpnia 2011 r. Prezes Rady Ministrów upoważnił Wojewodę L. do podejmowania działań przewidzianych w art. 97 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zaś zgodnie z tym przepisem, ustanowienie zarządu komisarycznego może nastąpić po uprzednim przedstawieniu zarzutów organom gminy i wezwaniu ich do niezwłocznego przedstawienia programu poprawy sytuacji gminy. Wojewoda L. po przeprowadzeniu analizy ogólnej sytuacji Gminy P. oraz Raportu o stanie gospodarki finansowej gminy obejmującego lata 2009 – 2010 i założeń budżetu na rok 2011, wystąpieniem z dnia [...] września 2011 r. wzywając organy Gminy P. do przedłożenia programu poprawy sytuacji w terminie do dnia [...] października 2011 r., przedstawił im następujące zarzuty: 1. Gmina nie wykonała postanowień wynikających z Raportu o stanie gospodarki finansowej Gminy P., przyjętego uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., dotyczącego ograniczenia zakresu realizowanych inwestycji i spłaty ciążących na Gminie zobowiązań wymagalnych. Zakładanego rezultatu nie przyniósł również opracowany w 2009 r. przez Gminę i przyjęty przez Radę Gminy program naprawczy. 2. Rada Gminy w P. nie wypełniła obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i nie uchwaliła budżetu Gminy na rok 2011 w terminie przewidzianym przepisami prawa. Zgodnie z art. 239 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), organ stanowiący podejmuje uchwałę budżetową przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego. Na mocy art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 2010 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej (Dz. U. nr 238, poz. 1578), w roku 2011 ostateczny termin uchwalenia budżetu, przewidziany ustawą o finansach publicznych, został przesunięty na dzień 28 lutego 2011 r. W myśl art. 42 ust. 3 ww. ustawy, w przypadku niepodjęcia uchwały budżetowej przez radę gminy w wyznaczonym terminie, ustalenia budżetu gminy w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych dokonuje regionalna izba obrachunkowa, w terminie do dnia 31 marca 2011 r. Rada Gminy w P. w terminie przewidzianym ustawą, czyli do dnia 28 lutego 2011 r., nie podjęła uchwały w sprawie budżetu na rok 2011. W tej sytuacji, organem właściwym do ustalenia budżetu, stosownie do przepisu art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. nr 55, poz. 577 z późn. zm.), jest kolegium regionalnej izby obrachunkowej. W dniu [...] marca 2011 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. uchwalą nr [...] ustaliło budżet Gminy P. na 2011 r. 3. Rada Gminy w P. do dnia przyjęcia przez Kolegium Izby uchwalą nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. raportu o stanie gospodarki finansowej Gminy P. nie uchwaliła wieloletniej prognozy finansowej, którą stosownie do postanowień art. 230 ust. 6 ustawy o finansach publicznych zobowiązana jest przyjąć, nie później niż uchwałę budżetową. Inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej i jej zmiany należy do wójta gminy (vide: art. 230 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). Projekt uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej został przedłożony wraz z projektem uchwały budżetowej na rok 2011 i następnie zaopiniowany przez Skład Orzekający. Jednakże do dnia przekazania raportu, do Izby nie wpłynęła uchwała Rady Gminy P. w sprawie wieloletniej prognozy finansowej Gminy. Oznacza to, że Rada Gminy P. nie wywiązuje się ze swoich ustawowych obowiązków, o których mowa w przywołanym przepisie art. 230 ust. 6 ustawy o finansach publicznych. 4. Stan zadłużenia Gminy na koniec I kwartału 2011 r. osiągnął poziom [...] zł, co oznacza, że w porównaniu ze stanem na koniec 2010 r. wzrósł o [...]. Na kwotę tę składają się zobowiązania z tytułu kredytów, pożyczek, wyemitowanych papierów wartościowych oraz zobowiązania wymagalne. Świadczy to o dalszym pogłębianiu się niewydolności finansowej Gminy, która nie jest w stanie terminowo regulować ciążących na niej zobowiązań. Relacja kwoty długu do planu dochodów budżetu, ustalonego uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. wynosi [...]. Po odliczeniu kwoty pożyczek na wyprzedzające finansowanie zadań realizowanych z udziałem środków unijnych, kwota długu wyniesie [...] zł, co w relacji do kwoty planowanych dochodów, ustalonych przez Kolegium Izby daje [...]. W efekcie próg ustawowy 60%, o którym mowa w art. 170 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, został przekroczony aż o [...]. 5. Na koniec każdego roku objętego analizą występowały zobowiązania wymagalne. Kwota tych zobowiązań z roku na rok ulega systematycznemu wzrostowi. W roku 2010 była ona wyższa o [...] w stosunku do roku poprzedniego. Na koniec I kwartału 2011 r. kwota tych zobowiązań w porównaniu ze stanem na koniec roku 2010 wzrosła aż o [...]. W roku 2010 nastąpiło też wydatne zwiększenie udziału wydatków majątkowych w wydatkach ogółem: z [...] w roku 2009 do [...] w roku 2010. Wskaźnik samofinansowania wydatków majątkowych w roku 2009 kształtował się w wysokości [...], a w roku 2010 zmniejszył się do [...]. Przedstawione relacje świadczą o tym, że wraz ze wzrostem wydatków majątkowych pogarszał się wskaźnik samofinansowania. Gmina bez należytego zabezpieczenia środków na inwestycje, bezkrytycznie zwiększała zakres realizowanych inwestycji. Przy niskim wskaźniku samofinansowania zawsze zwiększa się ryzyko utraty płynności finansowej jednostki, a drastyczne obniżenie się tego wskaźnika w roku 2010 doprowadziło do utraty płynności finansowej Gminy. 6. W latach objętych analizą dochody bieżące nie wystarczały na realizację wydatków bieżących i spłatę rat zaciągniętych wcześniej zobowiązań. Przeprowadzona kontrola wykazała, że rachunek budżetu był zasilany środkami z rachunku funduszu socjalnego Urzędu Gminy w P., co pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. nr 70, poz. 335 z późn. zm.). Zgodnie z powyższą ustawą, środki funduszu przeznacza się na finansowanie działalności socjalnej, przez którą ustawa rozumie usługi świadczone w zakresie różnych form wypoczynku, działalności kulturalno-oświatowej, sportowo-rekreacyjnej, udzielanie pomocy materialnej (rzeczowej lub finansowej), a także zwrotnej lub bezzwrotnej pomocy na cele mieszkaniowe (art. 2 ustawy). Pracodawca pozostaje dysponentem środków Funduszu jedynie jako jego administrator, który w swych działaniach jest związany nie tylko konkretnymi przepisami ustawowymi (pod sankcją grzywny), ale także koniecznością dokonywania uzgodnień z pracownikami (vide: art. 8-12a ustawy). 7. W Gminie powstały zobowiązania wymagalne z tytułu nieprzekazanych dotacji dla szkół, prowadzonych przez [...] w C. w wysokości [...] zł. Z tej kwoty [...] zł stanowiły zobowiązania powstałe w latach wcześniejszych. Na koniec roku 2010 nie wykazano żadnych zobowiązań wymagalnych z tytułu dotacji, co było zgodne z ewidencją księgową. Natomiast z analizy sprawozdania za I kwartał 2011 r. wynika, że wystąpiły zobowiązania z tytułu nieprzekazanych dotacji w wysokości [...] zł, z tego [...] zł stanowiły zobowiązania powstałe w latach wcześniejszych. Zobowiązania wymagalne z tytułu dotacji dla niepublicznych placówek oświatowych świadczą o nieprzekazywaniu na rzecz tej placówki dotacji w należnej wysokości, a tym samym o naruszaniu przez Gminę przepisów art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Powyższe świadczy także o tym, że dane wynikające z prowadzonej ewidencji księgowej, a następnie wykazane w sprawozdaniu budżetowym za rok 2010 (sprawozdanie z wykonania planu wydatków budżetowych [...]) były niezgodne ze stanem rzeczywistym. Nierzetelne prowadzenie ksiąg rachunkowych w tym zakresie spowodowało zniekształcenie obrazu sytuacji finansowej Gminy, przedstawionej w sprawozdaniach budżetowych za 2010 r., poprzez zaniżenie kwoty zobowiązań wymagalnych. Działanie to stanowiło naruszenie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. nr 152, poz. 1223 z późn. zm.), zgodnie z którym księgi rachunkowe powinny być prowadzone rzetelnie, bezbłędnie, sprawdzalnie i bieżąco. 8. W raporcie o stanie gospodarki finansowej Gminy, obejmującym lata 2006-2008 oraz I kwartał 2009 r., Kolegium Izby wskazywało na szereg nieprawidłowości. Były to zobowiązania wymagalne, które występowały na koniec każdego roku budżetowego. Znaczne kwoty pochłaniała zapłata odsetek od nieuregulowanych w terminie zobowiązań. W tymże raporcie wskazywano również na przyczyny występowania nieprawidłowości, a były to przede wszystkim nierealne prognozy dochodów budżetu, zakładające wysoki wzrost dochodów ze sprzedaży majątku Gminy, które okazywały się nierealne do uzyskania, a także nadmierne obciążenie budżetu wydatkami na inwestycje. Gmina nie wyciągnęła jednakże konstruktywnych wniosków z przedstawionego raportu. Te wszystkie nieprawidłowości w realizacji budżetów powtórzyły się także w latach 2009- 2010. Program naprawczy opracowany przez Gminę nie wpłynął na poprawę jej kondycji finansowej. 9. Gmina nie przestrzegała zasad gospodarki finansowej określonych przepisami art. 44 i 254 ustawy o finansach publicznych, czego wynikiem były negatywne opinie Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. o sprawozdaniach z wykonania budżetu w latach 2009-2010. Powyższe zarzuty zostały skutecznie doręczone organom Gminy P. w dniu [...] września 2011 r., jednakże wymienione nie ustosunkowały się do nich. Natomiast – jak poinformował organ nadzoru w dalszej korespondencji – jedyną reakcją organów Gminy było uchwalenie i przekazanie w trybie nadzoru, nawet nie w odpowiedzi na wezwanie, pakietu uchwał z [...] sesji Rady Gminy P. odbytej w dniu [...] października 2011 r. wraz z uchwałą nr [...] w sprawie przyjęcia programu naprawczego finansów Gminy P., a następnie w dniu [...] listopada 2011 r. z [...] sesji Rady Gminy P. odbytej w dniu [...] listopada 2011 r. wraz z uchwałą nr [...] w sprawie uchylenia uchwały w sprawie przyjęcia programu naprawczego finansów Gminy P. oraz uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia programu naprawczego finansów Gminy P. Regionalna Izba Obrachunkowa w L. dokonała oceny programu naprawczego Gminy P. i w jej wyniku stwierdziła, że dokument ten, a zwłaszcza tabele zawierające dane finansowe, zostały sporządzone w sposób utrudniający analizę wpływu programu naprawczego na sytuację finansową Gminy. W opinii organu nadzoru, nie można z nich wprost wyczytać kwot stanowiących skutki finansowe poszczególnych działań naprawczych ani potwierdzić faktu uwzględnienia w prognozach spłaty zobowiązań wymagalnych oraz niewymagalnych. Co więcej, rozbieżności planowanych kwot dochodów i wydatków wykazanych w Programie naprawczym utrudniają rzetelną ocenę spełnienia ograniczeń ustawowych tj. regulacji art. 242 i 243 ustawy z dnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 169 i 170 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. Jednocześnie Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. podniósł, że Kolegium Izby dwukrotnie (w roku 2009 i w roku 2011) w oparciu o wyniki prowadzonej przez Izbę działalności, podjęło decyzję o sporządzeniu Raportu o stanie gospodarki finansowej Gminy P. Opracowany w roku 2009 Raport potwierdził zły stan finansów Gminy, realizowanie w niewłaściwy sposób przypisanych gminie zadań publicznych, nieterminowe realizowanie zobowiązań, fakt występowania znacznych kwot zobowiązań wymagalnych itp. Raport zawierający wypracowane przez Izbę zalecenia co do działań, jakie organy Gminy winny były podjąć w celu poprawy jej sytuacji finansowej i przeciwdziałania niekorzystnym zjawiskom, przekazany został organom Gminy P. oraz Wojewodzie L. Jednakże zalecenia zawarte w raporcie nie zostały przez organy Gminy wykonane, co w ocenie Izby doprowadziło do utraty płynności finansowej objawiającej się niemożnością terminowego regulowania zobowiązań, przekroczenia ustawowego progu zadłużenia, co w dalszej perspektywie stało się przesłanką opracowania w roku 2011 przez Izbę kolejnego raportu o stanie gospodarki finansowej Gminy i wystąpienia do Wojewody L. z wnioskiem o rozważenie zasadności wprowadzenia w Gminie zarządu komisarycznego, zaś składy orzekające Izby wydawały negatywne opinie o sprawozdaniach z wykonania budżetu Gminy P. za lata 2006, 2007, 2008, 2009 i 2010, a także negatywne opinie o informacjach o przebiegu wykonania budżetu za I półrocze ww. lat. Negatywne były także opinie o projekcie budżetu na 2010 oraz o projekcie budżetu na 2011 r. Prezes Izby wskazał, że co prawda opinie nie mają charakteru wiążącego, lecz informacyjny i pomocniczy, to jednak ustawodawca wprowadzając po stronie Izb obowiązek opiniowania określonych materiałów (np. informacje o przebiegu wykonania budżetu), z drugiej zaś konieczność zapoznania się z opiniami przez radnych przed podjęciem określonych decyzji, nadał im pewną rangę. Formułowane przez składy orzekające opinie negatywne zawierały ocenę stanu faktycznego, wskazywały na występujące nieprawidłowości, a w konsekwencji powinny prowadzić do podejmowania przez organy Gminy decyzji skutkujących poprawą sytuacji, co na przestrzeni lat, w Gminie P. nie miało jednak miejsca. Kolejny aspekt sprawy, który podniósł Prezes Izby, to nieuchwalenie przez organ stanowiący budżet w określonym prawem terminie (był to jeden z zarzutów sformułowanych przez Wojewodę L.). W efekcie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. zmuszone zostało do wszczęcia postępowania nadzorczego i ustalenia budżetu Gminy. Przedstawiciele Gminy, mimo wystosowanego przez Izbę zaproszenia, nie wyrazili woli uczestniczenia w posiedzeniu Kolegium, na którym zapadały tak istotne dla gospodarki finansowej Gminy decyzje. Gmina natomiast zaskarżyła uchwałę Kolegium Izby ustalającej budżet Gminy do sądu administracyjnego przede wszystkim z powodu nieuwzględnienia przez Izbę przy tworzeniu budżetu: zobowiązań niewymagalnych na dzień 31 grudnia 2010 r., które stanowić będą wydatki w roku 2011, rezerwy finansowej na potrzeby ewentualnego zwrotu dotacji, rezerw na wykonanie określonych zadań inwestycyjnych itd. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...], przedmiotowa skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i w wydanym rozstrzygnięciu Sąd stwierdził m. in., że podstawą gminnej gospodarki finansowej jest uchwała budżetowa gminy. Z art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że kompetencja do uchwalenia budżetu należy do wyłącznej właściwości Rady Gminy. Przyjęta uchwała budżetowa powinna wejść w życie z dniem 1 stycznia roku budżetowego (wyrok WSA w [...], sygn. akt I SA/Łd 764/11). Dalej Sąd stwierdził, że organ nadzoru zawarł w uchwale wszystkie niezbędne elementy w zakresie, w jakim zobowiązywało go do tego obowiązujące prawo, a uzasadnienie uchwały sporządzone zostało w sposób niezwykle skrupulatny. Sąd zauważył także, że: "z uzasadnienia skargi wyłania się obraz braku porozumienia pomiędzy organami gminy, co w ocenie sądu stanowiło o niewykonaniu obowiązków w zakresie uchwalenia budżetu w przewidzianym dla tej czynności czasie. Na str. [...] skargi jej autor wprost napisał, że wskazany brak porozumienia, brak ostatecznych rozstrzygnięć w przedmiocie zwrotu dotacji nie pozwolił i nie pozwala na przygotowanie wieloletniej prognozy finansowej oraz zaplanowanie realistycznego i wykonalnego budżetu Gminy P. na 2011 rok. (...) Kontestowanie zaistniałego budżetu będącego tylko i wyłącznie wyrazem niewypełnienia obowiązków przez gminę (...) wydaje się być nieuzasadnionym przerzucaniem na podmiot zobowiązany z mocy prawa do wypełnienia powstającej luki w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej przez gminę, suwerennych kompetencji posiadanych przez gminę. W świetle skargi strona oczekuje, ażeby organ nadzoru za nią wykonał pewne obowiązki, co wydaje się całkowicie niezrozumiałe (...). Nie sposób nie zauważyć także braku stosownej aktywności strony na etapie przygotowania materiałów i ustalania budżetu dla Gminy przez Kolegium Izby, która mogłaby zapobiec obecnemu kwestionowaniu przyjętych w uchwale założeń. Wyrazem tego jest brak uczestnictwa w posiedzeniach Kolegium zaproszonych przedstawicieli jednostki (...)". W opinii Prezesa Izby nie ma wątpliwości, że organy Gminy nie wypełniły ciążącego na nich ustawowego obowiązku w postaci uchwalenia budżetu, zaś po jego uchwaleniu przez Izbę nie były skłonne w zakresie posiadanych przez siebie uprawnień do dokonywania odpowiednich korekt i właściwej realizacji budżetu. Tym samym fakt zaskarżenia uchwały Kolegium Izby może świadczyć o braku chęci podejmowania przez organy Gminy decyzji w zakresie gospodarki finansowej Gminy, lub też o próbie odsunięcia ich w czasie (cyt. wyżej wyrok WSA zapadł w dniu 15 lipca, a więc w drugiej połowie roku budżetowego). Co więcej, w 2011 r. organy Gminy koncentrowały się na działaniach, które w ocenie organu nadzoru trudno uznać, jako racjonalne przy założeniu, że organom Gminy znane są przepisy regulujące gospodarkę finansową, w tym przepisy ustawy o finansach publicznych, stanowiące legalną podstawę podejmowanych rozstrzygnięć. W dniu [...] sierpnia 2011 r. Rada Gminy w P. podjęła uchwałę w sprawie zmian w budżecie Gminy P. na 2011 r. (uchwała nr [...], uchwały w sprawie zaciągnięcia kredytów na zadania inwestycyjne (nr [...] i nr [...]) oraz uchwałę w sprawie zaciągnięcia pożyczki z budżetu Państwa na rok 2011 (nr [...]). Uchwała budżetowa została podjęta z naruszeniem art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z powodu braku podstawy prawnej do zaciągania kredytów na zadania inwestycyjne w związku z uchwaloną nadwyżką dochodów nad wydatkami, art. 211 ust. 1 ww. ustawy o finansach publicznych z powodu niezgodności strony dochodów i przychodów budżetu ze stroną wydatków i rozchodów budżetu oraz przekroczenia relacji wynikających z art. 169 ust. 1 i art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) w związku z art. 121 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1241 z późn. zm.). Uchwały w sprawie zaciągnięcia kredytu oraz pożyczki z budżetu Państwa naruszały art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w związku z faktem, iż w uchwale budżetowej nie zaplanowano deficytu budżetu. Uchwała w sprawie zaciągnięcia pożyczki z budżetu Państwa naruszała ponadto przepisy art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), gdyż warunkiem ubiegania się o pożyczkę z budżetu Państwa jest realizowanie przez jednostkę samorządu terytorialnego postępowania naprawczego lub przystąpienie do jego realizacji, a na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały Gmina nie posiadała takowego programu. Przedkładając uchwały podjęte na sesji w dniu [...] sierpnia 2011 r., organy Gminy P. musiały liczyć się, że zostaną one zakwestionowane w trybie nadzoru. Tak samo musiały liczyć się z faktem, że podjęcie decyzji o ubieganiu się o pożyczkę z budżetu Państwa pod koniec roku budżetowego czyni te starania niewykonalnymi. Podjęcie tych uchwał – zdaniem Prezesa – należy uznać jedynie za próbę wykazania, że organy Gminy podejmują jakiekolwiek działania w celu poprawy sytuacji finansowej. Warunki do uchwalenia budżetu, którego postanowienia nie naruszały obowiązujących przepisów prawa, Gmina wypełniła dopiero [...] października 2011 r. podejmując, między innymi, uchwałę w sprawie przyjęcia programu naprawczego finansów Gminy (uchwała nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] października 2011 r. w sprawie przyjęcia programu naprawczego finansów Gminy P.). Odnosząc się do aktualnej sytuacji finansowej Gminy, Prezes Izby wskazał, że jest ona obciążona bardzo wysokimi zobowiązaniami zaliczanymi do długu publicznego na łączną kwotę [...] zł (stan zadłużenia ustalono na podstawie sprawozdania [...] za III kwartał 2011 r.), w szczególności z tytułów: zaciągniętych kredytów, pożyczek i zobowiązań z tytułu umów o wykup wierzytelności na łączną kwotę [...] zł oraz zobowiązaniami wymagalnymi w łącznej kwocie [...] zł (obejmującymi także zobowiązania wymagalne z tytułu wydatków bieżących). Poziom zobowiązań Gminy uniemożliwia uchwalenie budżetu przy zachowaniu wymagań przepisów ustawy o finansach publicznych. Ponadto Gmina wykazuje deficyt operacyjny, którego nie jest w stanie sfinansować środkami pochodzącymi ze źródeł prawnie dopuszczonych (art. 242 ustawy o finansach publicznych) oraz przekracza dopuszczalny limit zadłużenia wynikający z art. 170 ustawy z 2005 r. o finansach publicznych, gdyż relacja długu do jej dochodów ogółem wynosi 98,5%, a przy zastosowaniu ustawowych wyłączeń, o których mowa w art. 170 ust. 3, wskaźnik ten jest tylko nieznacznie niższy. Oprócz tego zobowiązania Gminy wg stanu na 30 września 2011 r. stanowią [...] wartości aktywów trwałych Gminy wykazanych w bilansie za 2010 r. Poza przeszkodami formalnymi wynikającymi z obowiązujących przepisów (Izba nie widzi formalnych możliwości wydania pozytywnej opinii o możliwości zaciągnięcia kolejnego kredytu komercyjnego wydawanej przez skład orzekający Izby na podstawie art. 13 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych), sytuacja finansowa Gminy nie pozwala na zaciągnięcie kolejnego długoterminowego zobowiązania na rynku komercyjnym z uwagi na brak zdolności kredytowej. W tym przypadku nie będzie także możliwe zaciągnięcie przez Gminę nowych zobowiązań kredytowych na restrukturyzację istniejącego zadłużenia. W ocenie Izby, Gmina w obecnej chwili nie ma żadnych możliwości uzyskania w najbliższej perspektywie dodatkowych dochodów własnych w wysokości umożliwiającej samodzielną spłatę istniejących zobowiązań (nie ma majątku, który można byłoby sprzedać ani odpowiednio wysokiego potencjału podatkowego). Jedynym sposobem pozyskania przez jednostkę środków finansowych jest ubieganie się o pożyczkę z budżetu Państwa. Pożyczka z budżetu Państwa pozyskana przez Gminę P. pozwoli uregulować zobowiązania wymagalne występujące na koniec 2011 r. (zgodnie z wieloletnią prognozą finansową przewidywana kwota pożyczki wyniesie [...] zł i ma zostać przeznaczona na spłatę zobowiązań wymagalnych). W przypadku Gminy, której dług sięgał na koniec 2011 r. [...] jej dochodów ogółem, pozyskanie pożyczki z budżetu Państwa, w ocenie Izby, nie rozwiąże problemów finansowych tej jednostki. Rozwiązaniem problemów będzie dopiero konsekwentna i skuteczna realizacja działań naprawczych, umożliwiających całkowitą spłatę zadłużenia (przy uwzględnieniu obowiązku spłaty pożyczki z budżetu Państwa), która zgodnie z przyjętymi przez Gminę założeniami, przewidziana jest na okres 11 lat. Niemniej jednak, co podkreślił Prezes Izby, uzyskanie pożyczki z budżetu Państwa nie oznacza, że zminimalizowane zostanie zagrożenie dla skuteczności wykonywania zadań publicznych. W okresie spłaty pożyczki uzyskanej z budżetu Państwa, funkcjonowanie Gminy P. ograniczać się będzie do realizacji zadań finansowanych z wydatków bieżących budżetu, których poziom będzie musiał być ustalany przy uwzględnieniu wielkości dochodów bieżących w danym roku, jakie będą mogły być przeznaczone na ich sfinansowanie po uprzednim uregulowaniu zobowiązań pożyczkowo-kredytowych Gminy. W ramach tak ustalanych wydatków, Gmina będzie musiała zapewnić finansowanie podstawowych (obligatoryjnych) zadań, w tym zadań m. in. z zakresu pomocy społecznej, czy oświaty i wychowania, a więc zadań generujących największe wydatki budżetowe. Równocześnie dochody z majątku, które mogłyby stanowić dodatkowe źródło pokrycia wydatków majątkowych lub rozchodów budżetu, a tym samym pozwoliłyby na zaangażowanie dochodów bieżących na pokrycie wydatków bieżących, Gmina planuje osiągnąć w 2012 r. tylko na poziomie [...] zł, przy czym planowanie w budżecie dochodów z majątku Gminy powinno być dokonywane, zwłaszcza w sytuacji Gminy P., w sposób bardzo ostrożny, przy uwzględnieniu faktycznych możliwości zbycia mienia gminnego. Nieosiągnięcie przez Gminę zaplanowanych dochodów majątkowych spowoduje konieczność dalszego ograniczania wydatków bieżących. W praktyce oznacza to, że Gmina nie będzie dysponowała dodatkowymi środkami umożliwiającymi pokrycie wzrostu wydatków bieżących, co w konsekwencji może doprowadzić do powstania kolejnych zobowiązań wymagalnych i pogłębienia problemów z płynnością finansową. Sytuacja finansowa Gminy P. wymusza więc wprost ograniczenie do niezbędnego minimum wydatki majątkowe. Biorąc pod uwagę, że budżet Gminy będzie niezwykle wrażliwy na wszelkie zmiany warunków wpływających na gospodarkę finansową, istotnym zagrożeniem dla realizacji zadań gminnych jest chociażby każda zmiana obowiązujących przepisów prawa, skutkująca koniecznością ponoszenia przez Gminę nowych lub zwiększenia ponoszonych wydatków (chociażby realizowanie skutków finansowych wynikających z Karty Nauczyciela) również w sytuacji, gdy środki pozyskane z pożyczki z budżetu Państwa pozwolą zahamować przyrost zadłużenia wynikający z zaciągniętych już zobowiązań. W ocenie Izby, warunkiem koniecznym poprawy gospodarki finansowej Gminy jest opracowanie i przyjęcie spójnej koncepcji naprawy finansów gminnych, a następnie jej konsekwentne wdrażanie przez organy Gminy. Opieszałość organów Gminy może jedynie pogłębić istniejący problem. Gmina P. nie potrafiła wypracować w 2011 r. koncepcji poprawy sytuacji finansowej. Nie można bowiem w opinii Izby uznać opracowania programu naprawczego za działanie w interesie Gminy w sytuacji, gdy jego opracowanie podyktowane zostało wyłącznie koniecznością wypełnienia warunku działania zgodnego z prawem, stawianego przez Regionalną Izbę Obrachunkową, przy dokonywaniu zmian budżetu. Z kolei wyniki analizy "Programu naprawczego Gminy [...]", prowadzą do wniosku, że dokument ten, a zwłaszcza tabele zawierające dane finansowe zostały sporządzone w sposób utrudniający analizę wpływu programu naprawczego na sytuację finansową Gminy. W ocenie Izby, prowadzi to do wniosku, iż uzyskanie pożyczki z budżetu Państwa na podstawie tak sporządzonego dokumentu może okazać się niemożliwe, a przynajmniej znacząco wydłuży czas jej pozyskania wynikający z konieczności jego poprawienia. Ponadto Izba zauważa brak konsekwencji w planowaniu przez oba organy Gminy działań naprawczych. Powyższą tezę, zdaniem Izby, potwierdzają zapisy z objaśnień przyjętych wartości do wieloletniej prognozy finansowej na lata 2012-2023 i programu naprawczego. W objaśnieniach do wieloletniej prognozy finansowej zapisano m. in., że: "duże znaczenie w zakresie oszczędności będą miały w latach następnych planowane zwolnienia i ograniczenia zatrudnienia pracowników administracji i pracowników' fizycznych", podczas gdy w harmonogramie działań programu naprawczego zakładano, że zostaną one zrealizowane już w latach 2011-2012. Z drugiej strony w objaśnieniach do wieloletniej prognozy finansowej wskazano działania, które nie zostały objęte programem naprawczym np. ograniczenie liczby godzin dydaktycznych w roku szkolnym 2011/2012 do 240 godzin we wszystkich szkołach Gminy. Zaznaczyć jednak należy, iż nie podano oszczędności uzyskanych w ramach tego działania, a wydatki na oświatę stanowią poważne i stałe obciążenie budżetu tej jednostki. Brak zdecydowanych działań w zakresie restrukturyzacji jednostek oświatowych (co było podnoszone w opracowanych raportach) ,w ocenie Izby, spowoduje dalszy wzrost zobowiązań wymagalnych. Izba, biorąc pod uwagę sytuację finansową Gminy, nie widzi ekonomicznego uzasadnienia dla utrzymywania dwóch odrębnych szkół, do których uczęszcza odpowiednio [...] i [...] uczniów. Według oświadczenia Wójta Gminy złożonego na posiedzeniu Kolegium w dniu [...] lutego 2012 r. i potwierdzonego następnie na kolejnym posiedzeniu w dniu [...] lutego 2012 r., oszczędności wynikające z likwidacji dwóch placówek oświatowych wyniosłyby około [...] zł, jednakże organ stanowiący nie ma woli i determinacji, aby poprzez likwidację tych placówek przyczynić się do poprawy sytuacji finansowej jednostki. Podsumowując Prezes Izby stwierdził, że planowane działania wynikające z programu naprawczego znajdują w niewielkim stopniu odzwierciedlenie w objaśnieniach do przedłożonej wieloletniej prognozy finansowej. Prowadzi to kolejny raz do wniosku, iż organy Gminy odsuwają w czasie wdrożenie nieakceptowanych przez społeczność lokalną drastycznych, aczkolwiek koniecznych rozwiązań. Ponadto Wojewoda L. pismem z dnia [...] marca 2012 r. zasygnalizował, że skomplikowaną kondycję finansową, w której znalazła się Gmina, potęguje brak współpracy organów Gminy spowodowany konfliktem w samej Radzie Gminy, jak też między Radą a Wójtem Gminy. Podział wewnątrz Rady Gminy oraz między Radą i Wójtem nasilił się po wyborach samorządowych w 2010 r. [...] Rada podzieliła się na dwa przeciwstawne obozy związane z osobą poprzedniego i obecnego Wójta. Konflikt został zainicjowany przez zwolenników byłego Wójta skupionych w [...] z byłym Przewodniczącym Rady, jako wiceprzewodniczącym [...]. Ugrupowanie to stanowi agresywną w swoich żądaniach opozycję w stosunku do pozostałych radnych i jej obecnego przewodniczącego oraz Wójta. Formułowane są kolejne zarzuty i żądania kierowane zarówno do organów ścigania, jak i organów państwowych, m. in.: – żądanie natychmiastowego rozwiązania stosunku pracy z Wójtem Gminy P., skierowane w dniu [...] kwietnia 2011 r. do Przewodniczącego Rady Gminy P.; – żądanie zwołania nadzwyczajnej sesji Rady Gminy P. w sprawie natychmiastowego rozwiązania stosunku pracy z Wójtem Gminy P., skierowane w dniu [...] kwietnia 2011 r. do Przewodniczącego Rady Gminy P.; – żądanie powstrzymania się od wszelkich czynności pracowniczych przez Wójta Gminy P., skierowane w dniu [...] kwietnia 2011 r. do Przewodniczącego Rady Gminy P.; – wniosek o wydanie polecenia służbowego Wójtowi Gminy P. powstrzymania się od wszelkich czynności pracowniczych do czasu odbycia nadzwyczajnej sesji, skierowane w dniu [...] kwietnia 2011 r. do Sekretarza Urzędu Gminy P.; – zawiadomienie o uzasadnionym przypuszczeniu popełniania przestępstw przez zorganizowaną grupę przestępczą, skierowane w dniu [...] kwietnia 2011 r. do Prokuratora Okręgowego w [...]; – wezwanie radnego wystosowane w dniu [...] maja 2011 r. do Przewodniczącego Rady Gminy P.; – wezwanie do natychmiastowego zrzeczenia się mandatu wójta, wystosowane w dniu [...] maja 2011 r. do Wójta Gminy P.; – wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy P., skierowane do Wojewody L. w dniu [...] maja 2011 r.; – list otwarty skierowany do Wojewody L. w dniu [...] maja 2011 r. Niezależnie od powyższego, w dniu [...] kwietnia 2012 r. zostało przeprowadzone referendum gminne w sprawie odwołania Wójta Gminy P. przed upływem kadencji, które ze względu na niską frekwencję okazało się nieważne. Niemniej jednak – zdaniem Wojewody – nawet odwołanie Wójta w drodze referendum i tak nie dawało żadnej gwarancji poprawy sytuacji. Jak dotąd bowiem nie wdrożono żadnego z zapowiadanych działań naprawczych, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w opinii organu nadzoru, uprawnia do negatywnej oceny organów Gminy, co do możliwości poprawy sytuacji Gminy w zakresie wykonywania zadań publicznych. Wobec powyższego Minister Administracji i Cyfryzacji wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r., podtrzymanym w dniu [...] kwietnia 2012 r., wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o zawieszenie organów gminy i ustanowienie zarządu komisarycznego w Gminie P. w województwie [...]. W konsekwencji Prezes Rady Ministrów rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2012 r. (bez numeru), działając na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zawiesił organy Gminy P. i ustanowił zarząd komisaryczny dla tej Gminy na okres dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję, począwszy od dnia uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w razie nierokującej nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję. Zatem przesłanką uzasadniającą ustanowienie zarządu komisarycznego jest nierokujący nadziei na szybką poprawę przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy. Jak wynika z zasadniczych w tej materii regulacji konstytucyjnych ustrój terytorialny kraju zapewnia decentralizację władzy publicznej, czego wyrazem jest między innymi ustanowienie samorządu terytorialnego realizującego istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność w myśl art. 15 i 16 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. również art. 3 ust 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego – Dz. U. z 1994 r. nr 124, poz. 607) niezależnie od formy, w jakiej zadania te będą realizowane (czy w oparciu o formy publiczno – prawne czy prywatno – prawne). Znaczenie pojęcia zadań publicznych ustrojodawca wypełnia w art. 166 Konstytucji, dzieląc je na zadania własne oraz zlecone. Z treści tego artykułu można wysnuć wniosek, iż pod pojęciem zadań o charakterze publicznym kryją się zadania służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (zadania własne) oraz zadania wykraczające poza ten zakres (zlecone). Z drugiej strony, gospodarka finansowa gminy stanowi ekonomiczny aspekt dla realizacji zadań publicznych, które w obowiązującym w Polsce systemie samorządu terytorialnego mają podstawowe znaczenie. Nie przeceniając jednak tego pojęcia stwierdzono, iż kondycja finansowa gminy ma pierwszoplanowe znaczenie dla realizacji jej zadań. Podstawową rolę w dokonywaniu oceny sytuacji w danej jednostce samorządu terytorialnego odgrywają organy nadzoru, które z mocy prawa w sposób bieżący monitorują sytuację w jednostkach samorządu terytorialnego. Zauważono, iż zgodnie z art. 171 Konstytucji, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (zgodności z prawem). Nadzór ten wykonywany jest przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Powyższa koncepcja nadzoru nad samorządem terytorialnym znalazła odzwierciedlenie w samorządowych ustawach ustrojowych zarówno w zakresie kryterium nadzoru, jak i podmiotów uprawnionych do jego wykonywania. Jej wyrazem jest między innymi instytucja kontroli następczej sprawowanej przez wojewodę jako przedstawiciela Rady Ministrów w województwie w zakresie działalności organów wykonawczych oraz organów stanowiących gmin, powiatów i województw samorządowych, a także sprawowanej przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Spostrzeżono również, iż konstrukcja nadzoru nad działalnością organów stanowiących oraz wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie charakteryzuje się daleko idącą jednorodnością. Zgodnie bowiem z przyjętymi przez ustawodawcę rozwiązaniami, kryterium nadzoru nad uchwałami rady gminy, powiatu czy też sejmiku województwa, jest zawsze zgodność z prawem, a organem uprawnionym do oceny legalności odpowiedniej uchwały jest co do zasady wojewoda lub regionalna izba obrachunkowa. Tego rodzaju kompetencje nadzorcze uzupełnione są odpowiednimi uprawnieniami kontrolnymi umożliwiającymi organom nadzoru ujawnianie stanu faktycznego zaistniałego w danej jednostce samorządu terytorialnego. Przykładowo art. 88 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych. Przyjęta w obowiązującym prawie konstrukcja nadzoru nad samorządem terytorialnym powoduje, iż Prezes Rady Ministrów dokonując oceny całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych w głównej mierze opierać się będzie na materiałach źródłowych oraz ocenach przekazanych przez Wojewodę L., jako przedstawiciela Rady Ministrów w województwie oraz Regionalną Izbę Obrachunkową w L. Konsekwencją przyjęcia takiego spojrzenia było upoważnienie Wojewody L. przez Prezesa Rady Ministrów do przedstawienia organom Gminy P. zarzutów i wezwania ich do niezwłocznego przedłożenia poprawy sytuacji w Gminie (vide: art. 97 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Gmina P. znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej, a stan ten nie jest wynikiem zaistnienia szczególnych lub nadzwyczajnych okoliczności, lecz pochodną polityki prowadzonej na przestrzeni kilku ostatnich lat przez władze Gminy, a także oporu przed podejmowaniem trudnych i często budzących społeczny sprzeciw decyzji. Ponadto przyjęty przez Radę Gminy program naprawczy dotknięty jest wadami, a nie ulega wątpliwości, że powodzenie postępowania naprawczego uzależnione jest od jakości opracowanego programu naprawczego oraz sprawnego jego wdrożenia. Istotnego znaczenia w tym miejscu nabiera fakt, że Gmina przygotowywała już program naprawczy w 2009 r., który nie przyniósł oczekiwanych rezultatów. Powyższe stawia pod znakiem zapytania również pomyślne wykonanie aktualnego programu naprawczego, nawet gdyby nie był pozbawiony wskazanych przez Regionalną Izbę Obrachunkową w L. nieścisłości i niekonsekwencji. Na taką ocenę wpływa ponadto okoliczność nierespektowania i niestosowania się przez organy Gminy do zaleceń zawartych w opracowanych przez Izbę raportach o stanie gospodarki finansowej Gminy. Istotnego znaczenia nabiera kwestia negatywnego opiniowania przez Izbę sprawozdań z wykonania budżetu Gminy P. za lata 2006, 2007, 2008, 2009 i 2010, a także projektu budżetu na rok 2010 i 2011. Uzmysławia to, że organy Gminy nie są w stanie, czy też po prostu nie chcą wyciągnąć konstruktywnych wniosków z własnych błędów, jak i z uwag formułowanych przez organ nadzoru, co mogłoby zmienić ich sposób działania, a w efekcie korzystnie wpłynąć na sytuację Gminy. Władze Gminy P. natomiast, konsekwentnie z roku na rok prowadzą tę jednostkę samorządu terytorialnego do zupełnej niewydolności finansowej. Nie pozostaje to oczywiście bez wpływu na skuteczność wykonywania zadań publicznych, czego przykładem jest chociażby nieprzekazywanie dotacji dla niektórych szkół, czy też uzupełnianie budżetu Gminy środkami funduszu socjalnego pracowników Urzędu Gminy. Dopełnieniem katastrofalnej sytuacji finansowej Gminy i przekreśleniem szans na poprawę tego stanu rzeczy jest konflikt między Wójtem Gminy a Radą oraz podziały wewnątrz samej Rady. Brak współpracy między organami Gminy, tak ważnej w obliczu ogromnego zadłużenia, nie sprzyja budowaniu klimatu porozumienia, lecz destabilizuje pracę organów Gminy i nie rokuje poprawy oraz skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych. Powyższe sprawia, że organy Gminy, skoncentrowane na wzajemnym oskarżaniu się i wytykaniu sobie błędów, czego potwierdzeniem jest generowanie szeregu żądań do różnych instytucji państwowych, a wreszcie inicjatywa przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania Wójta, nie dostrzegają rzeczy najważniejszej, a mianowicie dobra lokalnej wspólnoty, które przez nieodpowiedzialną postawę jej przedstawicieli zostało zagrożone. Nieuświadomienie sobie przez organy Gminy powagi sytuacji, w której znalazła się jednostka, w prosty sposób przekłada się na nieumiejętność opracowania prawidłowego i rzetelnego programu naprawczego, a w perspektywie na jego skrupulatne realizowanie. Zachowanie organów Gminy skłania do wniosku, że podejmowane kroki mają charakter pozorowany, a rzeczywistym powodem ich podjęcia był obowiązek wypełnienia poleceń organów nadzoru, nie zaś chęć uzdrowienia stanu finansowego jednostki. Z tych też względów w Gminie P. nastąpił przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy Gminy, które dodatkowo, pozostając w konflikcie, pogarszają i tak trudną sytuację, nie będąc jednocześnie w stanie dokonać jej rzetelnej oceny i opracować adekwatnego do sytuacji programu naprawczego, a następnie konsekwentne go realizować. Przedstawiona sytuacja upoważnia do stwierdzenia, iż w obliczu bezwładu organów – poddawanej ocenie jednostki samorządu terytorialnego – nastąpił stan nierokujący nadziei na szybką poprawę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca Gmina P. zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do zawieszenia organów Gminy P. oraz ustanowienia zarządu komisarycznego, tj. że ma miejsce przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy Gminy P. oraz brak nadziei na szybką poprawę skuteczności działania tych organów. Wobec powyższego, Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 maja 2012 r., zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi na okoliczność czynności podejmowanych przez organy Gminy P. obecnej kadencji w celu naprawy finansów, efektów tych czynności naprawczych oraz na okoliczność wykonywania zadań publicznych przez organy Gminy P. obecnej kadencji, załączenie do akt niniejszej sprawy i dopuszczenie dowodu z akt postępowania, które toczy się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt V SA/Wa 979/12 oraz załączenie do akt niniejszej sprawy i dopuszczenie dowodu z akt postępowania, które toczyło się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, że zdecydowana większość zarzutów podniesionych w zaskarżonym rozstrzygnięciu dotyczy organów Gminy P. poprzedniej kadencji (2006 – 2010), bowiem zarówno pismo z dnia [...] lipca 2011 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zawierające wniosek o rozważenie przez Prezesa Rady Ministrów o zawieszenie organów Gminy P., jak i wystąpienie z dnia [...] września 2011 r. do Gminy P. z zarzutami i wezwaniem do przedłożenia programu poprawy sytuacji, Wojewoda L. oparł na raporcie RIO o stanie gospodarki finansowej Gminy P. obejmującego lata 2009 – 2010. Jedynymi istotnymi zarzutami formułowanym pod adresem organów Gminy P. obecnej kadencji jest nieuchwalenie w ustawowym terminie budżetu Gminy P. na 2011 r. oraz nieuchwalenie w ustawowym terminie wieloletniej prognozy finansowej Gminy P., jednak i te zarzuty są chybione, o czym będzie mowa w dalszej części skargi. Zatem środek nadzorczy, określony w art. 97 ust. 1 ustawy, ma charakter personalny i stąd też może być adresowany do organów gminy określonej kadencji i w określonym składzie osobowym. Ponadto zarzuty nierokującej nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy P. obecnej kadencji winny być formułowane z perspektywy stanu zastanego przez obecne organy po objęciu przez nie swoich funkcji po wyborach samorządowych z listopada 2010 r., bowiem od tego czasu osoby wchodzące w skład tych organów miały wpływ na skuteczność w wykonywaniu działań przez organy, w których skład weszły. W dalszej części ustosunkowano się do zarzutów zawartych w wystąpieniu Wojewody L. z dnia [...] września 2011 r., i tak: Ad 1) Ponieważ raport obejmuje lata 2006 – 2008 oraz I kwartał 2009 r., a zatem ma wartość historyczną i jego znaczenie dla oceny wykonywania zadań publicznych przez obecne organy Gminy ma znaczenie o tyle, że obrazuje jak trudna była sytuacja w Gminie P. zastana przez te organy po wyborach w listopadzie 2010 r. Zarzucanie obecnym organom, że nie wykonały postanowień tego raportu, który krytycznie ocenia wykonywanie zadań publicznych przez organy Gminy poprzedniej kadencji oraz, że przygotowany przez organy Gminy poprzedniej kadencji program naprawczy nie przyniósł rezultatu, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa czy też poglądach doktryny, a z pewnością narusza rudymentarną zasadę sprawiedliwości. Niemniej, jak ustalono na podstawie dokumentacji znajdującej się w Urzędzie Gminy w P., Wójt Gminy P. poprzedniej kadencji podejmował działania zmierzające do realizacji zaleceń pokontrolnych RIO w L. Pismami z dnia [...] czerwca 2009 r. wystąpił do ówczesnej Skarbnik Gminy oraz Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Inwestycji w Urzędzie Gminy P. z poleceniem wprowadzenia zaleceń pokontrolnych RIO w L. Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. Naczelnik Wydziału Gospodarki i Inwestycji zobowiązał się do wykonania zaleceń pokontrolnych RIO w L.. Wójt Gminy P. poprzedniej kadencji pismem z dnia [...] lipca 2009 r. poinformował RIO w L. o działaniach podjętych w celu realizacji zaleceń pokontrolnych tego organu nadzoru. Ad. 2) Zarzut ten w istocie jest prawdziwy, bowiem Rada Gminy P. nie uchwaliła w ustawowym terminie budżetu Gminy P. na 2011 r., w związku z czym Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. uchwaliło budżet zastępczy Gminy P. na rok 2011 r. Jednakże jednocześnie zarzut ten jest chybiony, bowiem Wójt Gminy P. z uwagi na okoliczności wymienione poniżej nie mógł przygotować projektu budżetu, a i też z uwagi na większość tych przyczyn został zaskarżony przez Gminę ww. budżet uchwalony dla niej na 2011 r. przez Kolegium RIO w L. I tak, Wójt Gminy P. obecnej kadencji objął swoją funkcję w dniu [...] grudnia 2010 r. po wyborach samorządowych w listopadzie 2010 r. W dniu [...] grudnia 2010 r. spotkał się w Urzędzie Gminy w P. z ówczesną Skarbnik Gminy, Zastępcą Skarbnika, księgową budżetową oraz z ówczesnym Sekretarzem Gminy i na tym spotkaniu Wójt poprosił służby finansowe Urzędu Gminy w P. o przygotowanie dokumentów stwierdzających aktualny stan finansowy Gminy - tzw. "bilans otwarcia na dzień [...] grudnia 2010 r.". Ponadto polecił Skarbnik Gminy przygotowanie również spraw związanych z rozliczeniem dróg zrealizowanych w miejscowości [...] zabezpieczenia środków finansowych na rozbudowę centrum medycznego w D. oraz przedłożenia wszystkich dokumentów wraz z kompletem umów i w dniu [...] grudnia 2010 r. otrzymał pismo z informacjami, o które prosił skarbnik w dniu [...] grudnia 2010 r., jednak w piśmie tym nie zawarto informacji dotyczącej zabezpieczenia środków na przedmiotowe zadania celem ich prawidłowego rozliczenia przynajmniej I etapu budowy. Następnie zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Wójt Gminy P. powołał Komisję ds. opracowania raportu gospodarki finansowej Gminy P. W dniu [...] grudnia 2010 r. Skarbnik Gminy oraz Zastępca Skarbnika Gminy złożyły Wójtowi zwolnienia lekarskie. Skarbnik Gminy przebywała na zwolnieniu lekarskim w okresie od [...] grudnia 2010 r. do [...] czerwca 2011 r., a w dniu [...] września 2011 r. ustał jej stosunek pracy w związku z odwołaniem ze stanowiska Skarbnika Gminy P. Z kolei zastępca skarbnika Gminy przebywała na zwolnieniu lekarskim od [...] grudnia 2010 r. do [...] maja 2011 r., a następnie na urlopie macierzyńskim od [...] maja 2011 r. do [...] października 2011 r. i na urlopie wypoczynkowym od dnia [...] października 2011 r. do dnia [...] listopada 2011 r. Od [...] grudnia 2010 r. do [...] czerwca 2011 r. na zwolnieniu lekarskim przebywał również Naczelnik Wydziału Gospodarki i Inwestycji. który miał wiedzę i był odpowiedzialny za wszystkie inwestycje rozpoczęte przez organy Gminy poprzedniej kadencji. Powołana ww. zarządzeniem Wójta Komisja, pismem z dna [...] grudnia 2010 r. przekazała mu zestawienie zobowiązań Gminy P. na dzień [...] grudnia 2010 r., zestawienie zawartych umów niefakturowanych, zestawienie zaciągniętych zobowiązań z tytułu kredytów, pożyczek, obligacji i wykupu wierzytelności na dzień [...] grudnia 2010 r. oraz zestawienie zobowiązań szkół na dzień [...] grudnia 2010 r. Pismo to z pewnością nie stanowiło szczegółowego raportu o stanie gospodarki finansowej Gminy P., bowiem nie zawierało wykazu inwestycji ze stopniem ich zaawansowania oraz zabezpieczeniem środków na ich finansowanie. Z uwagi na brak służb finansowych (skarbnika i jego zastępcy) oraz Naczelnika Wydziału Gospodarki i Inwestycji, Wójt nie był w stanie zapoznać się szczegółowo z aktualnym stanem finansowym Gminy i przygotować projektu budżetu Gminy na rok 2011. Rozpoczął poszukiwania osoby, która mogłaby zastąpić zastępcę skarbnika Gminy i w dniu [...] stycznia 2011 r. zatrudnił inną osobę na zastępstwo, tj. do czasu powrotu do pracy zastępcy skarbnika. Kolejną przyczyną, dla której niemożliwym stało się przygotowanie i uchwalenie budżetu, było ogromne zadłużenie Gminy w połączeniu z wciąż napływającymi wymagalnymi zobowiązaniami za towary i usługi nabyte przez organy Gminy poprzedniej kadencji, a w szczególności w połączeniu ze sprawą dotacji celowej przekazanej Gminie P. na inwestycję realizowaną w ramach Programu Wieloletniego - Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych 2008 - 2011 pn. "Budowa drogi gminnej w miejscowościach [..]." w kwocie [....] zł. Wojewoda L. w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] marca 2011 r. wezwał Gminę do zwrotu tej dotacji, ponieważ, jak ustalił, Gmina P. wykorzystała tę dotację niezgodnie z przeznaczeniem, tj. organy Gminy poprzedniej kadencji przeznaczyły dotację na bieżące wydatki. Powyższa inwestycja została rozliczona, ale dopiero po pozyskaniu przez Gminę środków z emisji obligacji komunalnych. Sprawa zwrotu dotacji toczy się obecnie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt V SA/Wa 979/12 ze skargi Gminy P. na decyzję Ministra Finansów utrzymującą w mocy decyzję Wojewody L. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] o zwrocie ww. dotacji celowej w kwocie [...] zł. Urząd Marszałkowski w L. w trakcie weryfikacji postępowania o udzielenie zamówień publicznych przeprowadzonych przez beneficjenta - Gminę P. w toku inwestycji pn. "Rozbudowa gminnego systemu wodociągowego Gminy P.", która to inwestycja miała zostać sfinansowana z pomocy przyznanej w ramach działania "Podstawowe usługi dla gospodarki wiejskiej" objętego PROW na lata 2007 – 2013, zgodnie z umową nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., zakwestionował prawidłowość przeprowadzenia tego postępowania. Z uwagi na te zastrzeżenia Urzędu Marszałkowskiego w L. i skierowanie przez ten organ zapytania o rozstrzygnięcie wątpliwości do Urzędu Zamówień Publicznych, pomoc została wstrzymana. Wartość tej inwestycji, która została już w znacznej mierze wykonana i sfinansowana z pożyczki bankowej zaciągniętej przez Gminę, wynosiła [...] zł. Wówczas była to kwestia nierozstrzygnięta oraz zachodziło realne zagrożenie, że Gmina nie otrzyma tej dotacji i będzie zmuszona samodzielnie sfinansować inwestycję. Obecnie inwestycja ta została zakończona. Duże zadłużenie w połączeniu z napływającymi wymagalnymi zobowiązaniami oraz brakiem rozstrzygnięcia co do zwrotu ww. dotacji powodował, że organy Gminy nie mogły przygotować oraz uchwalić realnego i rzetelnego budżetu Gminy P. na rok 2011 zawierającego wszystkie elementy ustawowe przewidziane w art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 nr 157, poz. 1240). Wójt Gminy P. po zebraniu i zapoznaniu się z sytuacją finansową Gminy wystąpił pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. do Wojewody L. celem poinformowania o sytuacji Gminy oraz do Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. o przeprowadzenie kontroli oraz wykonania audytu finansowego i wnioskowana kontrola została przeprowadzona. Jak ujawniły kontrole RIO w L. i jak słusznie wskazano w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, organy Gminy poprzedniej kadencji konstruowały budżety Gminy P. za poprzednie lata przy przyjęciu zawyżonych i nierealnych prognoz pozyskania środków ze sprzedaży nieruchomości Gminy. Nie wykazywano także w ewidencji księgowej Gminy dotacji należnych dla [...] w C., a rachunek budżetu był zasilany środkami z rachunku funduszu socjalnego Urzędu Gminy w P. Były to działania niezgodne z prawem i obecne organy Gminy nie zamierzały ich kontynuować, jednak przyjęcie realnych prognoz sprzedaży nieruchomości oraz ujawnienie zobowiązań należnych na rzecz dla [...] w C. przyczyniło się również do faktu, że skonstruowanie budżetu na rok 2011 stało się niemożliwe. Szereg ww. okoliczności uniemożliwiających przygotowanie i uchwalenie budżetu Gminy P. zostało podniesionych przez Gminę w skardze Gminy P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] na uchwałę nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. z dnia [...] marca 2011 r., ustalającej budżet Gminy P. na 2011 r. Ponadto zwrócono uwagę na sprzeczność twierdzeń Prezesa RIO w [...], na których oparto rozstrzygnięcie nadzorcze. Z jednej strony zarzuca on organom Gminy nieuchwalenie budżetu Gminy na rok 2011, w związku z czym RIO w L. przygotowuje budżet zastępczy dla Gminy P. na rok 2011, a z drugiej strony, jak wynika z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Prezes Izby stwierdza, że "poziom zobowiązań Gminy uniemożliwia uchwalenie budżetu przy zachowaniu wymagań przepisów ustawy o finansach publicznych". Oznacza to zatem, że przygotowany przez RIO w L. budżet zastępczy dla Gminy P. również nie spełniał tych wymagań, bowiem został przygotowany w stanie finansów o wiele gorszym niż obecny. Zatem kuriozalnym jest zarzut, że w opinii Prezesa Izby zaskarżenie uchwały Kolegium Izby o przyjęciu budżetu Gminy P. na rok 2011 może świadczyć o braku chęci podejmowania przez organy Gminy decyzji w zakresie gospodarki finansowej Gminy lub też próbie odsunięcia ich w czasie. Ad. 3) Podobnie jak poprzedni zarzut nieuchwalenia budżetu w terminie, tak i ten zarzut nieuchwalenia wieloletniej prognozy finansowej, jest prawdziwy, jednak nieuzasadniony. Z tych samych przyczyn Wójt Gminy P. nie mógł przygotować wieloletniej prognozy finansowej dla Gminy P. Przepisy powołanej wyżej ustawy o finansach publicznych wymagają, aby taka prognoza była realistyczna i określała dla każdego roku objętego prognozą co najmniej: – dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia; – dochody majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku, oraz wydatki majątkowe budżetu jednostki samorządu terytorialnego; – wynik budżetu jednostki samorządu terytorialnego; – przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu; – przychody i rozchody budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia; – kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego, w tym relację, o której mowa w art. 243, oraz sposób sfinansowania spłaty długu; – objaśnienia przyjętych wartości. Biorąc pod uwagę okoliczności powołane powyżej, w odpowiedzi na zarzut o nieuchwaleniu budżetu na 2011 r. należy uznać, że Wójt nie miał możliwości przygotowania realnej wieloletniej prognozy finansowej zawierającej wszystkie ww. ustawowe elementy. W szczególności nie było możliwym zaplanowanie rozchodów w sytuacji, gdy wciąż napływały nowe wymagalne zobowiązania zaciągnięte w 2009 i 2010 r. przez organy Gminy poprzedniej kadencji, często niemające pokrycia w dokumentacji znajdującej się w Urzędzie Gminy w P. oraz gdy występowało realne zagrożenie, że Gmina będzie zmuszona zwrócić ww. dotację na budowę drogi (ponad [...] zł) oraz nie otrzyma środków z PROW na sfinansowanie gminnego systemu wodociągowego (ponad [...] zł) i będzie zmuszona sfinansować tę inwestycję samodzielnie. Nie mniej, o czym nie wspomniano w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wójt Gminy P. po rozpoznaniu i ustabilizowaniu sytuacji finansowej Gminy przygotował projekt wieloletniej prognozy finansowej, która została uchwalona przez Radę Gminy P. oraz pozytywnie zaopiniowana uchwałą nr [...] składu orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. z dnia [...] grudnia 2011 r. Ad. 4) Jest to kolejny zarzut zgodny ze stanem faktycznym, jednak w żadnej mierze nie obciąża zawieszonych zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym obecnych organów Gminy P. Jak już wyżej podnoszono, koniec 2010 r. oraz I kwartał 2011 r., jak i kolejne kwartały 2011 r., to okres, w którym spływały kolejne faktury VAT za towary zakupione i usługi zamówione przez organy Gminy poprzedniej kadencji w 2009 i 2010 r. Prawdopodobnie z uwagi na zbliżające się wybory samorządowe w listopadzie 2010 r. organy Gminy poprzedniej kadencji, wbrew zaleceniom RIO w L., zintensyfikowały inwestycje, których zakończenie i rozliczenie przewidziano na okres po listopadowych wyborach samorządowych, tj. na koniec 2010 r. oraz na 2011 r. Z tej przyczyny w I kwartale 2011 r. powiększyło się zadłużenie Gminy i jej obecne organy nie były w stanie temu zapobiec. Jak wynika z zestawienia zobowiązań Gminy P. na dzień [...] grudnia 2010 r. wynosiły one: zadłużenie w kwocie [...] zł., wartość umów zawartych w 2010 r., a pozostałych do wyfakturowania na 2011 r. w kwocie [...] zł oraz wartość umów zawartych w 2010 r. a wyfakturowanych w 2011 r. w kwocie [...], czyli łącznie jest to kwota ponad [...] zł. Obecnie, zgodnie z oświadczeniem Skarbnik Gminy P., na dzień [...] czerwca 2012 r. łączne zadłużenie Gminy wynosi [...] zł. Bez wątpienia ww. stan pogłębiającego się zadłużenia jest stanem historycznym, który, jak wyżej wskazano, był konsekwencją działania organów Gminy P. poprzedniej kadencji. Organy Gminy obecnej kadencji, tj. Wójt we współpracy z Radą Gminy, podjęły działania w celu reformy finansów Gminy oraz przywrócenia celowości i gospodarności w wydatkowaniu środków publicznych. Zarządzeniem Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. został powołany zespól do opracowania planu naprawczego dla Gminy P. i Zespół ten na dzień [...] września 2011 r. przygotował plan naprawczy finansów Gminy P. Rada Gminy P. uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. przyjęła ten plan i jego wykonanie powierzyła Wójtowi Gminy. W planie naprawczym finansów Gminy P. z dnia [...] września 2011 r. przedstawiono sytuację finansową Gminy w latach 2006 – 2010, czyli w istocie stan zastany przez organy Gminy obecnej kadencji po objęciu funkcji przez te organy, a tym samym punkt wyjścia dla działań naprawczych przewidzianych w przedmiotowym planie. Jako planowane przedsięwzięcia naprawcze wskazano: 1. Eliminację nieuzasadnionych wydatków bieżących poprzez: a) likwidację etatów w świetlicach i Centrach Sołeckich - oszczędność: [...] zł, b) likwidację etatów managerskich w szkołach: - miesięczny koszt zatrudnienia dyrektorów na kontraktach managerskich - uchwała rady gminy ustanawiająca zero pensum dla kadry dyrektorskiej (dowód w załączeniu): [...] zł, - miesięczny koszt zatrudnienia dyrektorów obecnie - uchwała rady gminy ustanawiająca 16 godzinne pensum dla kadry dyrektorskiej - (dowód w załączeniu): [...] zł, - oszczędność: [...] zł, c) racjonalizacja szkół na terenie całej Gminy - 7 etatów: [...] zł, d) przejęcie administracji szkół - likwidacja 2 etatów: [...] zł, e) likwidacja 6 etatów - pracownicy administracyjni: [...] zł, f) ograniczenie wydatków inwestycyjnych do minimum, g) ograniczenie w delegowaniu pracowników na różne wyjazdy (łączenie wyjazdów), ograniczenie ryczałtów samochodowych: [...] zł, h) redukcja 100 opraw elektrycznych w oświetleniu ulicznym: [...] zł, 2. Zwiększenie dochodów Gminy z tytułu: a) sprzedaż nieruchomości: - mieszkanie w P.: [...] zł, - dworek: [...] zł. Wyżej opisane planowane przedsięwzięcia naprawcze są obecnie realizowane przez ograny Gminy P. Jak słusznie zauważono w rozstrzygnięciu nadzorczym, Gmina ponosiła znaczne wydatki na oświatę, bowiem dopłacała do subwencji oświatowej kwotę [...] zł. Z treści zleconego przez Wójta "Raportu o stanie oświaty w gminie P. w latach 2005 – 2010" wynika, że w Gminie P. w badanym okresie, czyli w okresie działania organów Gminy poprzedniej kadencji, zaznaczył się niż demograficzny, natomiast sieć szkolna w tym czasie powiększyła się o [...] gimnazja, [...] przedszkole, [...] świetlic funkcjonujących jako pozalekcyjne formy wychowawczo - opiekuńcze przy każdym Zespole Szkół Samorządowych. Analiza wydatków Gminy P. na oświatę i wychowanie w przedmiotowym okresie objętym ww. raportem wskazuje, że Gmina dodała do subwencji oświatowej w 2005 r. [...] własnych środków, a już w 2010 r. nakład ten wzrósł do [...]. Wyniki raportu prowadzą do tezy, że organy Gminy poprzedniej kadencji bezzasadnie zwiększały liczbę placówek oświatowych w Gminie, a tym samym zwiększały wydatki na oświatę, jakie Gmina musiała dopłacać do otrzymywanej subwencji oświatowej. Uchwały o powołaniu dodatkowych [...] gimnazjów w 2007 r. przy spadającej demografii nie posiadały żadnego uzasadnienia. Logicznym jest, iż zwiększenie liczby szkół wiąże się ze zwiększeniem wydatków finansowych w budżecie gminy na oświatę. Na uwagę zasługuje fakt, iż organy nadzorcze nie zakwestionowały tych uchwał. Błędy w zarządzaniu oświatą przez organy Gminy poprzedniej kadencji są bezsporne i oczywiste, zatem organy Gminy P. obecnej kadencji podjęły działania zmierzające do poczynienia znacznych oszczędności w wydatkach na oświatę, poprzez redukcję do niezbędnego minimum godzin dydaktycznych w podległych Gminie szkołach. W dniu [...] lutego 2011 r. miało miejsce spotkanie Wójta Gminy P., Dyrektorów Zespołów Szkół Samorządowych funkcjonujących na terenie Gminy P. oraz nauczycieli tych Zespołów z Dyrektorem Delegatury w S. Kuratorium Oświaty w L.. Nauczyciele przedstawili swoje zastrzeżenia do organizacji oświaty w Gminie, w szczególności zastrzeżenia w zakresie polityki kadrowej prowadzonej przez ówczesnych dyrektorów Zespołów Szkół wraz z Wójtem Gminy P. poprzedniej kadencji. Rada Gminy poprzedniej kadencji uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2007 r. zwolniły Dyrektorów Zespołów Szkół Samorządowych działających w Gminie P. z obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru godzin dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, a następnie zawarły z Dyrektorami kontrakty menedżerskie zapewniające Dyrektorom wysokie wynagrodzenia tylko z tytułu sprawowania funkcji. Było to nieuzasadnione z punktu widzenia liczby uczniów Zespołów Szkół Samorządowych i związanej z tym zakresem obowiązków Dyrektorów. Rada Gminy obecnej kadencji uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nałożyła na Dyrektorów godziny dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze w wymiarze odpowiednio 7 i 10 godzin w zależności od tego, czy w skład Zespołu wchodzi Gimnazjum czy też nie, a Wójt Gminy rozwiązał z dyrektorami kontrakty menedżerskie. Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Rada Gminy P. podniosła ten tygodniowy wymiar do 16 godzin. Wójt Gminy P. w lutym 2011 r. odwołał [...] Dyrektorów Zespołów Szkół Samorządowych działających na terenie Gminy P., bowiem wykazywali się oni niegospodarnością w zarządzaniu Zespołami Szkół, a na prośbę Wójta nie podjęli działań oszczędnościowych. Osoby, którym zostały powierzone obowiązki odwołanych Dyrektorów, na prośbę Wójta, dokonały zmian w planach organizacyjnych Zespołów Szkół Samorządowych poprzez łączenie klas i ograniczenie do minimum liczby godzin dydaktycznych. Uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Rada Gminy P. utworzyła gminną jednostkę administracyjną w postaci Gminnego Zespołu Ekonomiczno - Administracyjnego Szkół w P.. Ta jednostka organizacyjna pod nazwą Gminnego Zespołu Obsługi Placówek Oświatowo - Wychowawczych istniała już wcześniej w Gminie P., ale została zlikwidowana uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. i likwidacja Gminnego Zespołu Obsługi Placówek Oświatowo - Wychowawczych w 2006 r. przez organy Gminy poprzedniej kadencji była nieracjonalna oraz niecelowa, bowiem doprowadziła do zwiększenia wydatków na oświatę. Obecnie, powołując Gminny Zespół Ekonomiczno - Administracyjny Szkół w P., ograniczono wydatki, bowiem zlikwidowano etaty księgowych oraz kadrowych w Zespołach Szkół Samorządowych, a całość ich zadań przejął ww. Zespół. Ponadto Zespół, którego siedziba mieści się w Urzędzie Gminy w P. i który podlega nadzorowi Wójta, pozwala na kontrolę wydatków na oświatę i ich gospodarne wydatkowanie. Zarządzeniem Wójta nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. powierzono Dyrektorowi Gminnego Zespołu Ekonomiczno - Administracyjnego Szkół w P. organizację dowozów uczniów do szkół. Wcześniej organizacją dowozów zajmowali się Dyrektorzy Zespołów Szkół. Centralizacja tej funkcji pozwoli na skoordynowanie dowozów do szkół w całej Gminie i poczynienie oszczędności z tego tytułu. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Wójt postanowił o przejęciu przez Gminę P. obsługi kotłowni we wszystkich [...] Zespołach Szkół Samorządowych funkcjonujących na terenie Gminy P. Z tego tytułu również przewiduje się poczynić oszczędności. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wójt Gminy P. ustalił wytyczne dla dyrektorów placówek oświatowych na terenie Gminy P. w zakresie organizacji szkół i przedszkoli, w szczególności w zakresie zatrudniania pracowników pedagogicznych i pracowników obsługi, standardów dotyczących liczebności oddziałów oraz standardów w zakresie łączenia klas. Celem tych wytycznych jest poczynienie oszczędności w oświacie na terenie Gminy poprzez jej lepszą organizację. Ww. reformy w oświacie przyniosły znaczne oszczędności. W 2010 r. wydatki na oświatę wyniosły [...] zł, natomiast już w 2011 r. była to kwota [...] zł. Kolejne cięcia oszczędnościowe dotyczyły Urzędu Gminy w P. oraz jednostek organizacyjnych mu podległych. W dniu [...] stycznia 2011 r. wprowadzono zmiany do Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy. Wskutek reorganizacji zlikwidowano Warsztaty Remontowo - Budowlane, zwolniony został kierownik Warsztatów Remontowo - Budowlanych oraz pomoc administracyjna, a Zastępca Kierownika Warsztatów Remontowo - Budowlanych przeszedł na etat kierowcy mechanika. W związku z likwidacją Warsztatów Remontowo - Budowlanych zwolnionych zostało jeszcze [...] pracowników (pracownicy fizyczni: [...]). Zarządzeniem Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. uchylono dotychczasowy Regulamin Organizacyjny Urzędu Gminy w P. i nadano nowy Regulamin Organizacyjny Urzędu Gminy w P., zgodnie z którym dokonano likwidacji wydziałów i w związku z czym zlikwidowano również wszystkie stanowiska naczelników oraz zastępców naczelników. W ten sposób zmieniono system zarządzania Urzędem Gminy i jednostkami mu podległymi piramidalnego na równoległy, gdzie wszyscy pracownicy są podlegli bezpośrednio Wójtowi. Obciąża to w znaczący sposób obowiązkami Wójta, jednak daje możliwość poczynienia oszczędności na etatach naczelników wydziałów i ich zastępców oraz poprawia jakość zarządzania Urzędem Gminy. Ww. zarządzeniem zlikwidowano również etat Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Inwestycji, ograniczono etat Sekretarza Gminy i Kierownika USC do 1/4 etatu. Zlikwidowano stanowisko ds. dowodów osobistych (1/2 etatu), a zakres obowiązków z tego stanowiska został dołączony do stanowiska ds. Ewidencji Ludności i Spraw Ogólnych. W związku z likwidacją wydziałów powstało samodzielne stanowisko ds. Inwestycji, Środków Unijnych, Zamówień Publicznych i Drogownictwa. W celu poczynienia oszczędności, zakres obowiązków z ww. stanowiska został w większości powierzony do wykonywania jednemu z pracowników, którego stanowisko ds. Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w dniu [...] lipca 2011 r. na podstawie Zarządzenia Wójta Gminy P. nr [...] zostało przekształcone w stanowisko ds. Gospodarki Przestrzennej, Ochrony Środowiska, Inwestycji i Środków Unijnych, a ww. samodzielne stanowisko ds. Inwestycji, Środków Unijnych, Zamówień Publicznych i Drogownictwa zostało zlikwidowane. Zgodnie z ww. zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., zostało utworzone stanowisko ds. Informatyki, BIP i Drogownictwa po rozwiązaniu umowy z firmą zewnętrzną, która prowadziła obsługę informatyczną Urzędu Gminy w P. W dniu [...] marca 2012 r. powołano na stanowisko Skarbnika Gminy osobę, która była wcześniej Zastępcą Skarbnika Gminy, a na stanowisku Zastępcy Skarbnika Gminy powstał wakat, na którym Wójt nie planuje zatrudnienia w najbliższym czasie. Podobna sytuacja występuje w przypadku wakatu na stanowisku Kierownika USC oraz Sekretarza Gminy, których obowiązki wykonuje Wójt Gminy P. przy pomocy kompetentnych pracowników Urzędu Gminy. Zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy P. z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie zmiany Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy nadanego zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 2011 r., zostały zlikwidowane stanowiska pracowników fizycznych ([...]) - łącznie [...] etatów. Wynagrodzenie obecnego Wójta wobec wynagrodzenia jego poprzednika zostało obniżone o kwotę [...] zł. miesięcznie. Gmina P. ponosiła duże koszty utrzymania Sołeckich Centrów Kultury, Rekreacji i Sportu stworzonych przez organy Gminy poprzedniej kadencji, w szczególności koszty ogrzewania i energii elektrycznej. Porozumieniem zawartym w dniu [...] października 2011 r. pomiędzy Gminą P., reprezentowaną przez Wójta Gminy P. a Sołectwem Wsi J., reprezentowanym przez Radę Sołecką, Gmina P. oddała Sołectwu Wsi J. do bezpłatnego używania nieruchomość składającą się z działek o nr [...] i [...] położoną w miejscowości J. zabudowaną Sołeckim Centrum Kultury, Rekreacji i Sportu. Na podstawie tego porozumienia, Sołectwo Wsi J. zobowiązało się ponosić wszelkie koszty związane z korzystaniem z ww. nieruchomości oraz urządzeń na niej zainstalowanych. W dniu [...] października 2011 r. Gmina P., reprezentowana przez Wójta Gminy zawarła z Ochotniczą Strażą Pożarną w B., reprezentowaną przez członków zarządu porozumienie, na mocy którego Gmina P. oddała OSP B. do bezpłatnego użytkowania wyposażenie kotłowni dobudowanej do Strażnicy OSP w B., która to kotłownia zasila w ciepło Strażnicę OSP oraz budynek szkoły i kościół. OSP B. zobowiązała się we własnym zakresie i na własny koszt wykonać remonty i naprawy powierzonego mienia, a gmina ograniczyła w ten sposób koszty obsługi. Na podstawie porozumienia zawartego w dniu [...] października 2011 r. pomiędzy Gminą P., reprezentowaną przez Wójta Gminy P. a Sołectwem Wsi K., reprezentowaną przez Radę Sołecką, Gmina P. przekazała Sołectwu Wsi K. do bezpłatnego używania nieruchomość składającą się z działki nr [...], położonej w miejscowości K., zabudowaną budynkiem Sołeckiego Centrum Kultury. Sołectwo Wsi K. zobowiązało się ponosić wszelkie koszty związane z korzystaniem z przedmiotowej nieruchomości oraz urządzeń na niej zainstalowanych. Gmina P. jest również właścicielem Sołeckiego Centrum Kultury, Sportu i Rekreacji w K., w którego budynku mieści się oprócz tegoż Centrum również Publiczne Przedszkole w K. wchodzące w skład ZSS im. [...] w P. oraz garaż, w którym znajduje się samochód pożarniczy. Na podstawie porozumienia zawartego w dniu [...] grudnia 2011 r. pomiędzy Gminą P., reprezentowaną przez Wójta Gminy P. a Ochotniczą Strażą Pożarną w K., reprezentowaną przez członków zarządu, OSP K. zobowiązała sie pokryć z własnych środków kosztów ogrzewania w całym obiekcie, koszty energii elektrycznej, koszty wody oraz ścieków. Ww. porozumienia pozwoliły poczynić znaczące oszczędności. Ponadto poprzez lepszą organizację użytkowania posiadanych pojazdów poczyniono oszczędności w zużyciu paliwa do tych pojazdów. Zgodnie z założeniami planu naprawczego, ograniczono oświetlenie uliczne na terenie Gminy P. poprzez jego wyłączenie w godzinach pomiędzy 23 w nocy a 5 rano. W okresie od [...] lutego 2012 r. do [...] maja 2012 r. pozwoliło to osiągnąć oszczędności w kwocie [...] zł. Po objęciu funkcji przez obecne organy Gminy nie została podjęta żadna nowa inwestycja, a te inwestycje, których stopień zaawansowania na to pozwalał, zostały wstrzymane. Taki kierunek działania został zapisany również w wieloletniej prognozie finansowej oraz w Programie naprawczym. Inwestycje, których stopień zaawansowania nie pozwalał na wstrzymanie, a na które organy Gminy P. poprzedniej kadencji nie zabezpieczyły środków w budżecie, zostały dokończone. Nadto w chwili obecnej na terenie Gminy P. prowadzone są konsultacje społeczne oraz trwają postępowania administracyjne w sprawie wydania decyzji środowiskowych na realizację przedsięwzięć polegających na budowie przez inwestora zewnętrznego ponad [...] elektrowni wiatrowych, natomiast [...] elektrownie wiatrowe już funkcjonują. Szacowany, na podstawie dokumentów złożonych przez inwestorów, coroczny wpływ do budżetu z tytułu 2% podatku od budowli w postaci ww. elektrowni wiatrowych, wynosi ok. [...] zł. Niektóre z ww. inwestycji zostały zapłacone (np. ze środków pozyskanych z emisji obligacji), a z wykonawcami, którym Gmina nie mogła zapłacić z uwagi na brak środków, lub też z firmami, które kupiły od tych wykonawców wierzytelności z tytułu wynagrodzenia za wykonane roboty, Gmina P. zawiera porozumienia o spłacie zobowiązań w ratach. Dzięki tym porozumieniom zarówno w chwili obecnej, jak i przez cały okres działania organów Gminy P. obecnej kadencji nie zostało wszczęte przeciwko Gminie postępowanie egzekucyjne czy też zabezpieczające, a rachunki bankowe czy też mienie Gminy, nie zostały zajęte. Ad. 5) Zarzuty te również mają walor historyczny, bowiem odnoszą się do konsekwencji działań organów Gminy poprzedniej kadencji. Obecnie, z uwagi na wyżej opisane działania reformatorskie organów Gminy obecnej kadencji, Gmina chociaż posiada znaczne zadłużenie spowodowane działaniami organów Gminy poprzedniej kadencji, to jest wypłacalna i posiada płynność finansową. Nie toczy się egzekucja z majątku Gminy, nie są zajęte jej rachunki czy też mienie ruchome lub nieruchome. Urząd Gminy oraz jednostki organizacyjne mu podległe nie zalegają ze zobowiązaniami publicznoprawnymi na rzecz Urzędu Skarbowego oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Z wykonawcami inwestycji wszczętych przez organy Gminy poprzedniej kadencji, których stan zaawansowania nie pozwalał na wstrzymanie oraz z podmiotami, które kupiły wierzytelności od tych wykonawców, Gmina zawarła porozumienia w zakresie spłaty zobowiązań w ratach, co pozwoliło uniknąć kosztów postępowań sądowych, egzekucyjnych i zabezpieczających, a w szczególności uciążliwego i paraliżującego działania Gminy zajęcia rachunków bankowych oraz nieruchomości. Na szczególne podkreślenie zasługuje sprawa rozliczenia wyżej opisanej inwestycji pod nazwą "Rozbudowa gminnego systemu wodociągowego Gminy P.". Wykonawca tej inwestycji P. Sp. z o. o. przeniósł w drodze cesji wierzytelności przysługujące mu od Gminy P. tytułem wynagrodzenia za wykonanie ww. inwestycji na rzecz P. S. A. z/s w T. Inwestycja ta była finansowana ze środków PROW, jednak Urząd Marszałkowski podczas weryfikacji postępowania o udzielenie zamówień publicznych przeprowadzonego na potrzeby tej inwestycji, zakwestionował zgodność z prawem tego postępowania, co znaczenia wydłużyło wypłatę dotacji z PROW i wskutek czego Gmina nie posiadała środków na zapłatę za roboty wykonane przez P. Sp. z o. o. W związku z brakiem zapłaty za wykonane roboty, nabywca wierzytelności P. S. A. wystąpił przeciwko Gminie z pozwem o zapłatę i Gmina uzyskała nakaz zapłaty w postępowaniu nakazowym, od którego wniosła zarzuty i toczyło się postępowanie sądowe zgodne z procedurą cywilną, które uniemożliwiało wierzycielowi wszczęcie egzekucji zasądzonej kwoty. Celem pozyskania środków na zapłatę ww. wierzytelności, Gmina P. ogłosiła przetarg nieograniczony na udzielenie jej kredytu albo pożyczki w kwocie [...] zł. W wyniku postępowania przetargowego wybrano jedyną złożoną ofertę firmy M. S. A. z/s w L. i w dniu [...] marca 2012 r. Gmina P. zawarła z M. S. A. umowę pożyczki kwoty [...] zł. Podkreślono, że odsetki umowne płacone przez Gminę tytułem tej pożyczki były niższe niż odsetki ustawowe, do których zapłaty Gmina była zobowiązana na podstawie ww. nakazu zapłaty. Równocześnie Wójt prowadził negocjacje z wierzycielem, tj. firmą windykacyjną P. S. A. w celu redukcji zadłużenia i ostatecznej zapłaty przedmiotowej wierzytelności ze środków pozyskanych z pożyczki. Całkowita kwota zadłużenia wynikająca z ww. nakazu zapłaty na dzień [...] marca 2012 r. wynosiła [...] zł. W wyniku negocjacji strony zawarły porozumienie, na podstawie którego wierzyciel wyraził zgodę, aby Gmina zapłaciła tytułem ostatecznego rozliczenia tej wierzytelności kwotę [...] zł w terminie do dnia [...] marca 2012 r. Gmina żądaną kwotę [...] zł zapłaciła, dzięki czemu zaoszczędzono kwotę [...] zł. Całkowita zapłata przez Gminę wynagrodzenia za wykonanie ww. inwestycji było jednym z warunków otrzymania dotacji z PROW. Właśnie w tym celu Wójt podjął wyżej opisane działania związane z pozyskaniem pożyczki celem rozliczenia się z wierzycielem, aby móc wykazać przed Urzędem Marszałkowskim, że Gmina zapłaciła za inwestycję. Dzięki tym działaniom w maju 2012 r. Urząd Marszałkowski zakończył procedury weryfikacji wniosku o płatności z PROW na sfinansowanie ww. inwestycji i pismem z dnia maja 2012 r. poinformował [...] Gminę P. o przekazaniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu [...] maja 2012 r. zlecenia płatności na rachunek bankowy Gminy kwoty [...] zł, tytułem umowy o przyznanie pomocy nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. oraz pismem z dnia [...] maja 2012 r. poinformował Gminę P. o przekazaniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu [...] maja 2012 r. zlecenia płatności na rachunek bankowy Gminy kwoty [...] zł. tytułem umowy o przyznanie pomocy nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Dzięki tym działaniom udało się rozliczyć przedmiotową inwestycję i nie dopuścić do wszczęcia egzekucji przez wierzyciela, a także dosłownie uratować ww. dotację z PROW w kwocie łącznej [...] zł oraz wskutek negocjacji z wierzycielem zaoszczędzono kwotę [...] zł. Działania te były podejmowane w skrajnie niekorzystnych warunkach oraz w okresie, gdy złożono wniosek o referendum w sprawie jego odwołania. Ad. 6) Zarzut ten również dotyczy działań organów Gminy poprzedniej kadencji, a po objęciu funkcji przez organy Gminy obecnej kadencji, praktyka zasilania rachunku budżetu środkami z rachunku funduszu socjalnego nie ma miejsca. Obecnie wydatki bieżące są realizowane w pełni dzięki podjętym działaniom reformatorskim. Niezbędnym jednak dla spłaty zobowiązań zaciągniętych przez organy Gminy poprzedniej kadencji jest uzyskanie przewidzianej w planie naprawczym pożyczki z budżetu Państwa w kwocie [...] zł., zaś wniosek o pożyczkę złożony przez Gminę P. w dniu [...] października 2011 r. został rozpatrzony odmownie z uwagi na brak środków w budżecie Państwa. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Gmina P. po raz drugi złożyła wniosek o udzielenie pożyczki z budżetu Państwa w kwocie [...] zł, a obecnie wnioskowana kwota pożyczki ulegnie zmniejszeniu, bowiem zostały rozliczone z dotacji z PROW dwie inwestycje, których zapłatę uwzględniano w ww. kwocie [...] zł. Inwestycja pod nazwą: "Rozbudowa gminnego systemu wodociągowego Gminy P." została zakończona i rozliczona, a uzyskano na jej sfinansowanie środki z PROW w kwocie [...] zł. oraz inwestycja pod nazwą "Budowa Sołeckiego Centrum Kultury, Sportu i Rekreacji w Z." została zakończona i rozliczona, a uzyskano na jej sfinansowanie środki z PROW w kwocie [...] zł. Ad. 7) Zarzut ten doskonale obrazuje sytuację finansową Gminy P., zastaną przez organy Gminy obecnej kadencji po objęciu stanowisk po wyborach samorządowych w listopadzie 2010 r. Jest to oczywiście zarzut, podobnie jak wcześniejsze, wobec Wójta i Rady Gminy poprzedniej kadencji, bo to te organy dopuściły się ww. czynów polegających na nieprzekazywaniu dotacji na rzecz [...] w C. oraz na ukryciu tego faktu, poprzez jego nieujawnienie w ewidencji księgowej. Dopiero organy Gminy obecnej kadencji ujawniły te zobowiązania w sprawozdaniu za I kwartał, co między innymi (poza napływającymi zobowiązaniami zaciągniętymi w 2010 r. i wcześniejszych), spowodowało wzrost zadłużenia Gminy w I kwartale 2011 r. W zakresie ww. kwoty dotacji należnej stowarzyszeniu, był to wzrost zadłużenia czysto księgowy, bowiem kwota ta była wymagalna i realnie istniała, a jedynie nie była ujawniana w ewidencji księgowej przez organy Gminy poprzedniej kadencji. W zakresie nieprawidłowości w prowadzeniu dokumentacji księgowej toczą się obecnie postępowania karne przeciwko Wójtowi Gminy P. poprzedniej kadencji oraz przeciwko poprzedniej Skarbnik Gminy, a postępowania te między innymi zostały wszczęte na skutek zawiadomienia Prezesa RIO w L., który ujawnił te nieprawidłowości w wyniku kontroli. Ad. 8) Są to kolejne zarzuty wobec Wójta i Rady Gminy poprzedniej kadencji, a działania organów Gminy obecnej kadencji są pozbawione ww. wad. Obecne organy Gminy nie tworzą nierealnych prognoz dochodów budżetu zakładających wysoki wzrost dochodów ze sprzedaży majątku Gminy i nie obciążają budżetu nadmiernie wydatkami na inwestycje. Takie założenia oraz kierunek reform zostały przyjęte zarówno w wieloletniej prognozie finansowej, jak i w programie naprawczym. Nie wiadomo więc, którego programu naprawczego dotyczy ww. zarzut. Jeśli dotyczy on programu naprawczego przygotowanego przez Wójta i Radę Gminy poprzedniej kadencji, to ma wartość historyczną. Jeśli natomiast zarzut ten dotyczy programu naprawczego przygotowanego i realizowanego przez organy Gminy obecnej kadencji, to jest on chybiony, bowiem program ten został wdrożony i jego realizacja przynosi realne oszczędności, które wpływają na poprawę kondycji finansowej Gminy. Ad 9) Jak wskazuje treść tego zarzutu, dotyczy on również działalności organów Gminy poprzedniej kadencji, które nie przestrzegały zasad gospodarki finansowej. Natomiast Wójt i Rada Gminy obecnej kadencji starają się, przy uwzględnieniu zastanego stanu finansów Gminy, przestrzegać zasad gospodarki finansowej określonych przepisami art. 44 i 254 ustawy o finansach publicznych. W dalszej części skargi zajęto stanowisko co do nieustosunkowania się do zarzutów przedstawionych w wystąpieniu Wojewody L. z dnia [...] września 2011 r. i podano, że zgodnie z art. 97 ust. 2 ustawy, ustanowienie zarządu komisarycznego może nastąpić po uprzednim przedstawieniu zarzutów organom gminy i wezwaniu ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy. Zarzut ten jest zatem chybiony, bowiem Gmina P. spełniła ww. ustawowy warunek przedstawiając Wojewodzie w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] września 2011 r. program naprawczy finansów Gminy przygotowany na dzień [...] września 2011 r. i zatwierdzony uchwałą Rady Gminy. Jak wyżej wskazano, program ten był przygotowany przez Zespół powołany przez Wójta w maju 2011 r., zatem nie był to z pewnością program naprawczy przygotowany ad hoc, w odpowiedzi na wezwanie Wojewody. Jego przygotowanie nie było proste biorąc pod uwagę braki kadrowe w służbach finansowych opisane powyżej oraz nieprawidłowości w dokumentacji księgowej Gminy choćby w zakresie wspomnianych powyżej kwot dotacji dla [...]. Osoba zastępująca Zastępcę Skarbnika Gminy nie miała pełnej wiedzy o sytuacji finansowej Gminy i musiała się z nią zapoznać na podstawie dokumentacji księgowej prowadzonej nierzetelnie przez poprzedniego Skarbnika Gminy. Zatem, co wykazano wyżej, zarzuty przedstawione w wystąpieniu Wojewody w większości miały charakter historyczny, bowiem dotyczyły działań organów Gminy poprzedniej kadencji i odpowiadanie na nie stanowiłoby jedynie polemikę z bezspornym stanem faktyczny. Skoro, jak wiadomo, w 2012 r. trwały konsultacje pomiędzy Ministerstwem Spraw Wewnętrznych i Administracji, Wojewodą L. oraz Regionalną Izbą Obrachunkową w L. w sprawie zawieszenia organów Gminy i wprowadzenia zarządu komisarycznego, to dziwi fakt, że nie skierowano wówczas aktualnego zapytania do Gminy P. o działania, jakie podjęły organy Gminy w celu realizacji programu naprawczego. Pozwoliłoby to organom nadzoru uzyskać aktualny obraz sytuacji w Gminie P. i być może zapobiegłoby wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda L. wnioskował do MSWiA o skierowanie wniosku do Prezesa Rady Ministrów o zawieszenie organów Gminy i zarząd komisaryczny w lipcu 2011 r., a we wrześniu 2011 r. Wojewoda wystąpił do Gminy z zarzutami, a rozstrzygnięcie nadzorcze wydano w maju 2012 r. Jest to zatem znaczny okres czasu, w którym organy Gminy P. przyjęły program naprawczy i go realizowały. Podniesiono też, że Wojewoda L. miał pełną wiedzę o okolicznościach, których wyjaśnienia żądał w ww. piśmie z dnia [...] września 2011 r. oraz, że były i są to w większości zarzuty o charakterze historycznym, tj. skierowane do organów Gminy poprzedniej kadencji, zatem zbędnym było udzielanie na nie odpowiedzi przez organy Gminy obecnej kadencji. Pismo z dnia [...] czerwca 2011 r., skierowane przez Wójta Gminy P. do Prokuratora Generalnego zawiadamiające o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez organy Gminy poprzedniej kadencji, zostało również wysłane do wiadomości Wojewody L. W piśmie tym zostały przedstawione szczegółowo działania organów Gminy poprzedniej kadencji oraz skutki tych działań w postaci trudnej sytuacji finansowej Gminy P. Podobnie również pismo Wójta Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2011 r., skierowane do Najwyższej Izby Kontroli, zostało również przesłane do wiadomości Prezesa Rady Ministrów. Pismo to zawierało wniosek o przeprowadzenie kontroli doraźnej w Gminie P. W dniu [...] czerwca 2011 r. Wójt Gminy skierował bezpośrednio do Wojewody L. pismo, w którym poinformował o aktualnym stanie finansów Gminy. Co się zaś tyczy oceny programu naprawczego Gminy przez Regionalną Izbę Obrachunkową, to zarzut względem planu naprawczego jest nieprecyzyjny. Organ ten nie wskazał, w jakim stopniu i w jaki sposób treść planu, w szczególności zawartość tabel zawierających dane finansowe, utrudnia analizę wpływu programu naprawczego na sytuację finansową Gminy. Samo użycie przez organ nadzoru terminu "utrudnia" budzi wątpliwości strony skarżącej. Specjalistyczny organ nadzoru finansowego winien używać pojęć precyzyjnych i stwierdzić wprost, czy treść programu naprawczego, a zwłaszcza tabel zawierających dane finansowe została sporządzona w sposób umożliwiający bądź uniemożliwiający analizę wpływu programu naprawczego na sytuację Gminy. Brak precyzji w formułowaniu zarzutu wobec programu naprawczego uniemożliwia odpowiedź na ten zarzut. Podniesiono też, że program naprawczy przyjęty uchwałą Rady Gminy podlegał kontroli nadzorczej Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. i nie została stwierdzona jego nieważność. Natomiast zarzut, że organy Gminy składając pod koniec roku kalendarzowego wniosek o pożyczkę w budżecie Państwa musiały się liczyć z faktem, iż starania te są niewykonalne, uznać należy za kuriozalny. Skąd bowiem Gmina P. miała powziąć wiedzę, że w budżecie Państwa w październiku 2011 r. brak jest środków na udzielenie jej pożyczki. Z tą datą zdecydowała się wystąpić o pożyczkę, ponieważ zakończyła opracowywanie planu naprawczego, w którym pożyczka ta została przewidziana. Nie ma zatem lepszego czy też gorszego momentu na podjęcie starań o pożyczkę i Gmina wystąpiła o pożyczkę wtedy, gdy jej potrzebowała. Chybiony jest też zarzut, że sytuacja finansowa Gminy nie pozwala na zaciągnięcie kolejnego długoterminowego zobowiązania na rynku komercyjnym z uwagi na brak zdolności kredytowej i w tym przypadku nie będzie możliwe zaciągnięcie przez Gminę nowych zobowiązań kredytowych na restrukturyzację istniejącego zadłużenia, bowiem organy Gminy nie planują zaciągania komercyjnych kredytów długoterminowych, a jedynie ubiegają się o pożyczkę z budżetu Państwa, która pozwoli sfinansować zobowiązania zaciągnięte przez organy Gminy poprzedniej kadencji w 2010 r. i wcześniejszych. Zgodzono się z twierdzeniem RIO w L., że sama pożyczka z budżetu Państwa nie rozwiąże problemów finansowych, ale konieczna będzie konsekwentna i skuteczna realizacja działań naprawczych umożliwiająca spłatę zadłużenia. Co się zaś dotyczy zarzutu, że gmina nie potrafiła wypracować w roku 2011 koncepcji poprawy sytuacji finansowej, to stwierdzono, że Wójt powołał Zespół do spraw opracowania programu naprawczego finansów Gminy P. już w maju 2011 r. Zatem chybiony jest zarzut RIO w L., że program naprawczy został przygotowany ad hoc, na potrzeby dokonania zmian budżetowych. Program ten stanowił i stanowi dobrą podstawę do wyjścia Gminy P. z finansowych problemów. Dla Wójta Gminy P. koncepcja naprawy finansów Gminy była oczywista od czasu, gdy po objęciu funkcji Wójta zapoznał się z tragicznym stanem finansów Gminy. Koncepcja ta opierała się na trzech filarach: po pierwsze maksymalne cięcia i oszczędności, po wtóre negocjacje z wierzycielami, aby uniknąć egzekucji, a po trzecie pożyczka z budżetu Państwa, aby pokryć zobowiązania wymagalne. Jeśli zaś RIO w L. twierdzi, że program naprawczy nie leży w interesie Gminy, to dlaczego nie stwierdził jego nieważności w ramach postępowania nadzorczego i wówczas nie przedstawił sprawy. Bezpodstawny jest również zarzut o braku zdecydowanych działań w zakresie restrukturyzacji jednostek oświatowych i wynika on z niewiedzy organu nadzoru spowodowanej nieprzeprowadzeniem aktualnego postępowania kontrolnego i oparciu rozstrzygnięcia na faktach historycznych, a także związane jest ze znacznym upływem czasu pomiędzy wnioskiem Wojewody L. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2011 r. o rozważenie możliwości wystąpienia do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o zawieszenie organów Gminy P. oraz ustanowienie zarządu komisarycznego, a podjęciem przez Prezesa Rady Ministrów zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w dniu [...] maja 2012 r. Organy Gminy P. obecnej kadencji oczywiście podjęły zdecydowane działania w zakresie restrukturyzacji jednostek oświatowych. Działania te opisano powyżej w odpowiedzi na zarzut nr 4 i są maksymalnymi, jakie mogły podjąć organy. Kolejnymi działaniami, jakie teoretycznie można by podjąć, jest likwidacja niektórych szkół i dowóz dzieci do połączonej szkoły, ale jedyne oszczędności, jakie w ten sposób można by poczynić to te wynikające z kosztów utrzymania budynków szkół (ogrzewanie i energia elektryczna) i byłyby one minimalne przy uwzględnieniu kosztów dowozów dzieci, a przez to niewspółmierne do kosztów społecznych likwidacji szkół. Twierdzenie, że Wójt na posiedzeniu Kolegium w dniu [...] lutego 2012 r. oraz w dniu [...] lutego 2012 r. oświadczył, iż oszczędności wynikające z likwidacji dwóch placówek oświatowych wyniosłyby [...] zł, jest nieprawdziwe lub wynika z niezrozumienia słów Wójta. Kwota [...] zł jest kwotą, którą Gmina dopłacała do subwencji oświatowej celem utrzymania placówek oświatowych w Gminie P. i w żadnym razie nie są możliwymi do osiągnięcia oszczędności w takiej kwocie, poprzez likwidację dwóch szkół w Gminie P. Jak wyżej podniesiono, ograniczono godziny dydaktyczne, a co za tym idzie etaty pedagogiczne oraz etaty obsługi w szkołach do niezbędnego minimum, zaś likwidacja szkół przyniosłaby jedynie oszczędności w zakresie ich utrzymania, jednak i to jest wątpliwe, bowiem powstałyby koszty związane z dowozem dzieci oraz problem, jak zagospodarować budynki zlikwidowanych szkół. Znalezienie nabywców na takie budynki, uwzględniając ich kubaturę oraz formę, jak i odpowiednią do tych warunków cenę, byłoby niezwykle trudne, jeśli nie niemożliwe. Kolejny zarzut co do wewnętrznego konfliktu jest bez znaczenia, bowiem istnienie politycznej opozycji względem obozu sprawującego władzę jest rzeczą normalną i zdrową w systemie demokratycznym. Taka opozycja funkcjonuje zarówno w Radach Gmin, Radach Powiatów, Sejmikach Wojewódzkich, jak i w Sejmie RP, jednak nie jest to podstawą do zawieszenia organów wszystkich Gmin, Powiatów, Województw czy też organów Państwa. Prawdą jest, że po wyborach samorządowych w 2010 r. część radnych Rady Gminy P. skupionych w Klubie "[...]", będących zwolennikami poprzedniego Wójta Gminy P., który przegrał wybory z obecnym Wójtem, stanowiła dość agresywną opozycję, jednak stan ten z czasem uległ zmianie. Wpływ na tę zmianę miało niewątpliwie rozstrzygnięcie na korzyść obecnego Wójta protestu wyborczego, jaki złożyli zwolennicy poprzedniego Wójta. Do czasu jego rozstrzygnięcia przez Sąd Okręgowy w S., część radnych związanych z Klubem "[...]" mogła mieć wątpliwości co do legitymacji obecnego Wójta do sprawowania tej funkcji, co powodowało ich agresywne i bezpodstawne żądania. Nadto opozycyjni radni na skutek otwartej polityki obecnego Wójta mogli bliżej poznać faktyczny stan finansów Gminy, będący konsekwencją działań tych właśnie radnych i Wójta poprzedniej kadencji, co skłoniło ich do współpracy z Wójtem w celu naprawy finansów Gminy i czego wyrazem jest uchwalenie wieloletniej prognozy finansowej, programu naprawczego finansów Gminy oraz innych uchwał mających na celu działania reformatorskie. Na postawę opozycyjnych radnych wpłynął również wynik zainicjowanego przez nich referendum w sprawie odwołania Wójta. Postawa znakomitej większości lokalnej społeczności Gminy P., która wyraziła swoje stanowisko w tej sprawie po prostu nie uczestnicząc w referendum przez co było ono nieważne, sprawiła, że opozycyjni radni ostatecznie pojęli bezsensowność swoich działań i są skłonni do współpracy z Wójtem w zakresie realizacji programu naprawczego finansów Gminy. Natomiast, gdyby takiej współpracy nie było, to część radnych będących zwolennikami obecnego Wójta stanowi wystarczającą większość w Radzie do realizacji zamierzeń reformatorskich Wójta. Reasumując, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w znakomitej większości opiera się na nieaktualnych danych o sytuacji finansowej Gminy P. zawartych zarówno we wniosku Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2012 r., jak i piśmie Wojewody L. z dnia [...] lipca 2011 r., skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, bazującym na ustaleniach dokonanych przez Regionalną Izbę Obrachunkową w L., a zawartych w raporcie o stanie gospodarki finansowej Gminy P. obejmującego lata 2009-2010. Natomiast w skardze zaprezentowano całokształt sytuacji finansowej oraz ogólnej sytuacji w Gminie P. w okresie, w jakim zawieszone organy Gminy obecnej kadencji sprawują swoje funkcje, czyli począwszy od grudnia 2010 r. do chwili obecnej. Z analizy powyższych twierdzeń i dowodów zgłoszonych na ich poparcie wyłania się prawdziwy i rzetelny obraz stanu finansów i stanu ogólnego Gminy P. zastany przez organy Gminy P. obecnej kadencji po wyborach samorządowych w listopadzie 2010 r. oraz prawdziwy i rzetelny obraz działań podjętych przez te organy w celu prawidłowego bieżącego wykonywania zadań publicznych oraz w celu naprawy błędów, w szczególności błędów w zakresie gospodarki finansowej popełnionych przez organy Gminy poprzedniej kadencji. Twierdzenie to nie stanowi próby przenoszenia odpowiedzialności za trudną sytuację Gminy na organy Wójta i Radę Gminy poprzedniej kadencji, ale jest obiektywną oceną działań organów Gminy poprzedniej kadencji wynikającą wprost z przedstawionych dowodów oraz popartą wynikami kontroli Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. Zarówno w orzecznictwie oraz doktrynie podkreśla się, że środek nadzorczy określony w art. 97 ustawy ma charakter personalny, zatem zarzuty nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy Gminy winny zostać skierowane wobec aktualnie sprawujących funkcję organów Gminy P., czyli Wójta Gminy P. i Rady Gminy P. Identyczne stanowisko przyjęło Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2010 r., stanowiącym odpowiedź na pismo Wojewody L. z dnia [...] marca 2010 r. zawierające informacje o ówczesnej sytuacji w Gminie P. oraz wniosek o zawieszenie organów Gminy ówczesnej kadencji. Otóż stwierdza się w nim, że w piśmie Wojewody ani też w załączonej dokumentacji nie wskazano enumeratywnie zadań publicznych w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym, których realizacja jest dotknięta przedłużającym się brakiem skuteczności. Dalej stwierdzono, że w przypadku nowo wybranych organów (czyli mowa tutaj o obecnych organach Gminy P.), podjęcie procedury na podstawie art. 97 ustawy o samorządzie gminnym musiałoby zostać zainicjowane od nowa przy założeniu, że nowo wybrane władze będą nieskutecznie wykonywać zadania publiczne. W związku z zaprezentowanym stanowiskiem Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji dziwi fakt, że Minister Administracji i Cyfryzacji na skutek pisma Wojewody z dnia [...] lipca 2011 r., zawierającego informacje o sytuacji Gminy P. oraz wniosek o zawieszenie organów Gminy P. i wprowadzenie zarządu komisarycznego, bazujący w głównej mierze na zarzutach niewykonywania zadań publicznych przez organy Gminy poprzedniej kadencji, wszczął postępowanie z art. 97 ustawy o samorządzie gminnym i pismem z dnia [...] marca 2012 r., podtrzymanym w dniu [...] kwietnia 2012 r., wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o zawieszenie organów Gminy P. obecnej kadencji i wprowadzenie zarządu komisarycznego. Jedyne zarzuty formułowane w rozstrzygnięciu nadzorczym pod adresem organów Gminy obecnej kadencji dotyczą nieuchwalenia budżetu Gminy na rok 2011 oraz nieuchwalenia w terminie wieloletniej prognozy finansowej. Tymczasem budżetu na rok 2011 organy Gminy nie były w stanie przygotować z przyczyn podniesionych powyżej. Ponadto, co wskazano powyżej, Prezes RIO w L., który zarzucał organom Gminy nieuchwalenie budżetu oraz zaskarżenie budżetu uchwalonego przez RIO, potwierdził wbrew tym wcześniejszym twierdzeniom, że skonstruowanie budżetu przy takim zadłużeniu nie jest możliwe. Uchwalenie wieloletniej prognozy finansowej w terminie ustawowym było niemożliwe z tych samych przyczyn, z jakich nie było możliwe uchwalenie budżetu na 2011 r. Jednak, jakkolwiek po terminie, to wieloletnia prognoza finansowa została uchwalona i zatwierdzona przez RIO w L. pod warunkiem uzyskania przez Gminę pożyczki z budżetu Państwa. Biorąc pod uwagę ww. opisane działania Wójta Gminy P. i Rady Gminy P. obecnej kadencji, które świadczą o przyjętym kierunku naprawy finansów Gminy P. należy uznać, że zawieszenie organów Gminy w chwili obecnej oraz wprowadzenie zarządu komisarycznego jest nieuzasadnione. Ograny Gminy wykonują bieżące zadania publiczne i jednocześnie prowadzą działania naprawcze. Ewentualne wejście Komisarza do Gminy P. nie poprawi sytuacji Gminy P., bowiem nie może on już zrobić nic więcej ponad to, co czynią obecne organy Gminy. Brak jest zbędnego majątku ruchomego czy nieruchomego, który można by zbyć na pokrycie zadłużenia. Poza możliwością pozyskania pożyczki z budżetu Państwa, Gmina nie posiada komercyjnej zdolności kredytowej. Nieruchomości są obciążone hipotecznie. Zatrudnienie w Urzędzie Gminy oraz w placówkach oświatowych zostało zredukowane do niezbędnego minimum. Jak już wyżej podnoszono, likwidacja szkół jest nieuzasadniona, bowiem dowozy dzieci do innych szkół skonsumują oszczędności uzyskane z kosztów utrzymania likwidowanych szkół. Etaty pedagogiczne i obsługi szkół będą musiały pozostać w obecnym rozmiarze, bowiem zostały zredukowane do minimum przy uwzględnieniu tej liczby uczniów, zatem w tym zakresie likwidacja szkół nie przyniesie oszczędności, a jedynie nauczyciele będą zmuszeni dojeżdżać do pracy do innych placówek. Budynki po zlikwidowanych szkołach byłyby trudno zbywalne, bowiem są to duże kubatury, podzielone na klasy i znajdujące się w miejscowościach wiejskich z dala od głównych szlaków komunikacyjnych. Stąd też nie nadają się np. do prowadzenia w nich działalności gospodarczej. Ponadto zwrócono uwagę na aspekt społeczny wprowadzenia obecnie zarządu komisarycznego. Otóż lokalna społeczność godzi się na dotychczasowe działania naprawcze, czego wyrazem jest wynik referendum w sprawie odwołania Wójta. Wskutek redukcji zatrudnienia w Urzędzie Gminy, jednostkach organizacyjnych podległych Urzędowi Gminy oraz placówkach oświatowych, miejsca pracy straciło wielu mieszkańców Gminy P. W grudniu 2011 r. podniesiono znacznie podatki i opłaty lokalne w Gminie P. Jak wyżej wskazano, Sołectwa oraz Ochotnicze Straże Pożarne przejęły na siebie ciężar utrzymania Centrów Kultury, Sportu i Rekreacji. Pomimo tych wszystkich obciążeń mieszkańcy po raz kolejny udzielili poparcia Wójtowi, nie uczestnicząc w referendum. Na uwagę zasługuje fakt, że jest to poparcie znacznie wyższe niż przy wyborach samorządowych w 2010 r., które obecny Wójt wygrał z poprzednim Wójtem niewielką przewagą głosów. Natomiast w referendum w kwietniu 2011 r. nie uczestniczyła nawet ta liczba mieszkańców, którzy podpisali wniosek o przeprowadzenie referendum, bowiem głosowało [...] mieszkańców, a wniosek powinno poprzeć minimum 10% uprawnionych do głosowania (poparło ponad [...] osób). Mieszkańcy Gminy P. są więc świadomi trudnej sytuacji finansowej Gminy P. i są też świadomi konieczności działań naprawczych, które będą bezpośrednio dla nich bolesne. Wprowadzenie w takim momencie zarządu komisarycznego, czyli w istocie oddanie Gminy pod zarząd osoby z zewnątrz, wpłynie negatywnie na lokalną społeczność, bowiem dotychczasowe poświęcenie mieszkańców zostanie zniweczone. Natomiast dobrym gwarantem kontynuacji działań naprawczych w Gminie P. jest osoba Wójta Gminy P. Jako organ wykonawczy i zarządczy inicjował on ww. działania naprawcze i we współpracy z Radą Gminy realizował je oraz sprawował już funkcję Wójta Gminy P. w kadencji [...]. Wówczas pozostawił Gminę P. tylko z jednym niewielkim kredytem inwestycyjnym ok. [...] zł oraz niezadłużoną oświatę. Wcześniej, tj. w latach [...] zajmował w tej Gminie stanowisko [...] oraz ukończył studia wyższe magisterskie na kierunku [...] oraz [...]. Posiada zatem wiedzę i doświadczenie w przedmiocie sprawnego i prawidłowego zarządzania Gminą oraz cieszy się dużym zaufaniem społecznym. Jego merytoryczne przygotowanie jest gwarantem i szansą Gminy na wyjście z trudnej sytuacji oraz na dalszy gospodarczy jej rozwój. Był również [...] i uzyskał [...]. Frekwencja Gminy znalazła się na [...] miejscu w kraju, dzięki czemu Gmina P. otrzymała [...] zł. Strona skarżąca deklaruje dobrą wolę oraz zamiar kontynuowania działań naprawy finansów Gminy P. we wspólnym interesie całej lokalnej społeczności samorządowej Gminy P. Zatem brak jest podstaw do zawieszenia organów Gminy P. i wprowadzenia zarządu komisarycznego dla Gminy P., ponieważ: 1. zadania publiczne są realizowane przez organy Gminy obecnej kadencji, 2. jeszcze przed przyjęciem programu naprawczego organy Gminy podejmowały działania zmierzające do poprawy stanu finansów Gminy, 3. realizowany jest program naprawczy finansów Gminy, 4. inwestycje wszczęte przez organy Gminy poprzedniej kadencji, które w głównej mierze przyczyniły się do powstania trudnej sytuacji Gminy zostały zakończone i zapłacone lub też, jeśli było to możliwe, wstrzymane, 5. nowe inwestycje, zgodnie z wieloletnią prognozą finansową oraz programem naprawczym, nie są podejmowane, 6. spłacane jest zadłużenie, 7. planowane są nowe wysokie wpływy (ok. [...] zł) do budżetu z tytułu 2% podatku od budowli w postaci [...] w ilości [...] sztuk, które zamierza zlokalizować na terenie Gminy P. zewnętrzny inwestor. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, zaś w zakresie pisma z dnia [...] lipca 2012 r. o jego odrzucenie z powodu złożenia go po upływie terminu do złożenia skargi oraz z uwagi na fakt, że dotyczy wniosków dowodowych mających za przedmiot dokumenty wytworzone po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się do skargi, Prezes Rady Ministrów wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że ochrona samodzielności gminy (art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym) ograniczona jest zasadą praworządności (legalności), tj. przestrzegania prawa przez organy administracji publicznej (art. 7 Konstytucji) oraz podejmowanymi przez organ nadzoru działaniami mającymi na celu przywrócenie zgodnego z prawem i skutecznego realizowania (wypełniania) zadań publicznych na rzecz wspólnoty samorządowej przez organy Gminy, co jest nadrzędnym zadaniem tych organów. Oznacza to, że wszelkie akty prawne i czynności organów Gminy muszą być zgodne z obowiązującym w Polsce ustawodawstwem, w tym z umowami międzynarodowymi ratyfikowanymi przez Rzeczypospolitą Polską. W tym aspekcie, w ocenie organu nadzorczego, za uprawnione należy uznać stwierdzenie, że przedłużający się i nierokujący nadziei na szybką poprawę brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy Gminy powoduje swego rodzaju zawieszenie ochrony samodzielności Gminy oraz skutkuje prawem organu nadzoru do zastosowania art. 97 ustawy. Ponieważ zasada legalizmu odnosi się do wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, tzn. organów tych jednostek jako organów władzy publicznej, bez względu na szczebel danej jednostki (wojewódzki, powiatowy, gminny); adresatami tej zasady są zarówno organy stanowiące (rady, sejmiki), jak i wykonawcze (zarządy, marszałkowie, starostowie, wójtowie). Tym samym funkcjonalnie powiązane organy gminy (rada i wójt) nie mogą swym działaniem naruszać prawa. Naruszenie prawa w sposób określony w dyspozycji art. 97 ustawy powoduje skutki określone tym przepisem, stąd podjęte przez organ nadzoru działanie nie może zostać uznane za niezasadne. Ponadto wbrew wywodom skarżącej, organ nadzoru w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego szczegółowo wyjaśnił powody zastosowania w sprawie art. 97 ustawy (zarówno w aspekcie stanu faktycznego, jak również podstaw prawnych przyjętego rozwiązania). W ocenie organu nadzoru, niedowład w zakresie planowania budżetowego i podjęcia działań sanacyjnych w zakresie sytuacji finansowej Gminy oraz konsekwencje z tym związane, m. in. nieuchwalenie wieloletniej prognozy finansowej i budżetu Gminy, a tym samym konieczność ustalenia przez Regionalną Izbę Obrachunkową budżetu dla Gminy na 2011 r., wykazało brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych i spowodowało stan nierokujący nadziei na szybką poprawę skuteczności działania. Ponadto organ w istocie uwzględnił stan faktyczny dotyczący sytuacji finansowej i organizacyjnej w Gminie P. w okresie ostatnich lat, w szczególności w latach 2009 – 2012 i nie ulega wątpliwości, iż analizowany czasokres obejmował zarówno okres kadencji organów Gminy P. 2006 – 2010, jak również okres od listopada 2010 r. (wybory z [...] listopada 2010 r.), tj. okres obecnej kadencji organów Gminy. Bezspornym jest zatem, iż okres określany przez skarżącą jako historyczny, tj. przed objęciem funkcji przez obecne władze Gminy, był również objęty analizą organu. Nie polega natomiast na prawdzie twierdzenie, iż nie uwzględniono w swoim rozstrzygnięciu stanu aktualnego w zakresie skuteczności organów Gminy i rokowań co do jej poprawy w przyszłości. Analiza treści skargi pozwala na stwierdzenie, iż w opinii skarżącej cezura w postaci wyborów samorządowych i objęcia w ich wyniku funkcji przez nowe władze nakazuje wręcz uwzględnianie w stanie faktycznym będącym podstawą rozstrzygnięcia organu jedynie okoliczności i działań odnoszących się do obecnych władz Gminy, przyjmując niejako, iż stan zastany stanowi abstrakcyjny punkt wyjścia dla analizy potencjalnej skuteczności organów do stanu poprzedniego. W najogólniejszej ocenie organu, skarga Gminy P. opiera się na takim właśnie wnioskowaniu, wskazując na szereg okoliczności w pierwszej kolejności nieobciążających winą obecnych władz, w drugiej natomiast przywołując szereg działań mających w założeniu doprowadzić do uzdrowienia sytuacji finansowej i organizacyjnej Gminy. Tak przedstawiona płaszczyzna polemiki z ustaleniami organu, pozwala generalnie skonstatować, iż: 1) ujęcie stanu skuteczności organów Gminy, jak również jej sytuacji finansowej w perspektywie ostatnich kilku lat jest niezbędne dla ustalenia, czy w wykonywaniu zadań publicznych działania organów Gminy rokują nadzieję na szybką poprawę i skuteczność zarówno w zakresie zasobu personalnego, jak i aktualnej sytuacji finansowej, 2) brak skuteczności organów Gminy i powiązane z nim nierespektowanie podstawowych obowiązków nałożonych na nie zgodnie z literą prawa odnosi się w równym stopniu do władz poprzednich, jak i aktualnych organów Gminy, na co jednoznaczne dowody przedstawia sama skarżąca, 3) podejmowane działania naprawcze w stopniu rażącym nie są w stanie rozwiązać problemów finansowych Gminy i nie dają jakiejkolwiek nadziei na szybką poprawę. Odnosząc się do pkt 1 wskazano, że zamieszczona we wstępie skargi ocena charakteru prawnego instytucji środka nadzorczego określonego w art. 97 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym z przywołaną literaturą przedmiotu, jest błędna. Stwierdzenie, iż skoro zastosowany środek nadzorczy łączy w sobie elementy prewencyjno - personalne, to jest skierowany do organów Gminy określonej kadencji, o określonym składzie osobowym i dlatego organ nadzoru zawieszając organy Gminy danej kadencji winien formułować zarzuty wobec ich działań, jest dowolną interpretacją skarżącego niemającą potwierdzenia w orzecznictwie ani doktrynie przedmiotu, zaś powołany przez skarżącą wyrok zawiera tylko jedno zdanie odnośnie tej kwestii mówiące, iż zdaniem Sądu kryterium braku nadziei na szybką poprawę skuteczności działania obejmuje: kwestię zdolności personalnej organów danej jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia działań zmierzających do szybkiej poprawy skuteczności działania oraz ocenę przygotowanych w tym zakresie kroków przez organy gminy. Również powołana literatura zawiera zupełnie inne stwierdzenia, tzn. rozstrzygnięcie to ma charakter prewencyjno – personalny, przy czym w żadnym razie nie chodzi tutaj o kadencyjność wójta i zmiany personalne w tym zakresie oraz o kwestie winy co do istniejącej w Gminie sytuacji. "Środek nadzoru określony w art. 97 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter mieszany: prewencyjno-personalny (por B. Dolnicki Samorząd Terytorialny str. 371-374 Zakamycze 2006). Oznacza to, że Prezes Rady Ministrów oceniając, czy na terenie danej gminy występują przesłanki określone w ww. przepisie musi brać pod uwagę zagrożenia jakie stoją przed funkcjonowaniem danej jednostki samorządu terytorialnego, a więc, czy zebrane na dany czas dowody wskazują, że może ona nie zrealizować w niedalekiej przyszłości swoich zadań oraz czy personalnie dany zespół osób kierujących daną jednostką samorządu terytorialnego jest w stanie podołać temu, aby widoczne zagrożenia usunąć" (patrz cyt. wyżej wyrok WSA w Warszawie). Oznacza to, że zarzuty w żadnym razie nie muszą dotyczyć osób pełniących funkcję w dacie rozstrzygnięcia i byłoby to nielogiczne wobec brzmienia treści przepisu mówiącego o "przedłużającym się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych", bez wskazania ram czasowych, w jakich ten stan należy badać. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było, aby przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia dotyczyły wyłącznie osób pełniących funkcje w dacie podjęcia rozstrzygnięcia, winno być to wprost wskazane w ustawie. Ponadto wskazano, że chodzi o brak skuteczności w wykonywaniu zadań przez Gminę jako osobę prawną, a nie przypisanie winy w tym zakresie konkretnej osobie Wójta. Rozstrzygnięcie w kwestii nadzoru komisarycznego ma być wynikiem oceny działania Gminy, a nie konkretnej osoby. Ponadto chybione są twierdzenia skargi o historyczności zarzutów, przy czym historyczność ta w ocenie skarżącego ma być oczywiście nieprawidłowa, bowiem skoro przesłanką ustawową jest "przedłużający się brak skuteczności", to już z tej konstrukcji wynika, iż ocena tego faktu nie może się opierać na przesłankach aktualnych, gdyż wówczas nie będzie spełniona przesłanka "przedłużającego się stanu skuteczności". Sama konstrukcja ustawowa powoduje, że skoro stan ma trwać przez określony czas, to zawsze w dacie podjęcia orzeczenia zarzuty będą miały walor historyczny. Zdecydowana większość zarzutów opiera się na kadencyjności Wójta, co nie znajduje uzasadnienia ani w przepisie, ani też w orzeczeniach i literaturze. Odnosząc się natomiast do pkt 2, stwierdzono, że ustalenie przez organ nadzoru występowania w konkretnym stanie faktycznym ustawowo określonej przesłanki zastosowania środka nadzoru przewidzianego w art. 97 ust. 1 ustawy z 1990 r. o samorządzie gminnym, nie wiąże tego organu co do skutku prawnego, nie zobowiązuje go do zawieszenia organów Gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego. Daje mu natomiast podstawę do ustalenia, czy biorąc pod uwagę całokształt okoliczności występujących w konkretnym przypadku zastosować środek nadzoru, czy też od tego odstąpić. Stosowanie środka nadzoru personalnego w postaci zawieszenia organów gminy ma bowiem charakter uznaniowy. Skarżąca sugeruje, że z racji faktu ponoszenia odpowiedzialności za większość nieprawidłowości w zakresie planowania i sprawozdawczości finansowej oraz nadmierne zadłużenie Gminy skutkujące aktualną sytuacją finansową Gminy przez organy poprzedniej kadencji, rozstrzygnięcie nadzorcze organu jest nieuzasadnione. Wnioskowanie przeprowadzone przez skarżącą nie opiera się jednak na stwierdzeniu, iż obecne organy Gminy jakichkolwiek nieprawidłowości się nie dopuściły, a w twierdzeniu, że owe nieprawidłowości obecnych organów wynikały z przyczyn przez organy niezawinionych. Takie przedstawienie stanu sprawy, w kontekście potencjalnej skuteczności działania organów Gminy jest wielce wątpliwe. Co więcej uwzględniając fakt, iż wskazana w przepisie "skuteczność" zakładać musi zgodność postępowania organu z prawem, stanowi raczej argument na rzecz stanowiska organu nadzorczego. Skarżąca posiłkuje się w tym zakresie stwierdzeniem nie tyle enigmatycznym, co wewnętrznie sprzecznym. Stwierdza mianowicie, że podobnie jak i poprzedni zarzut nieuchwalenia budżetu w terminie tak i ten zarzut nieuchwalenia wieloletniej prognozy finansowej jest prawdziwy, jednak nieuzasadniony". Zgodnie ze słownikiem języka polskiego prawdziwy to zgodny z rzeczywistością, niezmyślony, nieurojony, nieudany, niefałszowany. Natomiast zasadność to słuszność poparta racjami. Oznacza to, że tego samego stwierdzenia nie można jednocześnie poddawać kryteriom prawdziwości i zasadności. Prawdziwość jest bowiem przesłanką obiektywną polegającą na zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy i dla stwierdzenia tego faktu nie są konieczne jakiekolwiek uzasadnienia. Sam skarżący przyznał prawdziwość zarzutów, a więc ich zgodność z rzeczywistością. Jeżeli zatem zarzuty organu są prawdziwe, a więc opisany stan faktyczny wystąpił w rzeczywistości, oznacza to, że wystąpiły przesłanki dla podjęcia rozstrzygnięcia. Przypuszczalnie intencją skarżącego było zakwestionowanie prawdziwego skądinąd zarzutu, jako podstawy dla rozstrzygnięcia nadzorczego, co z kolei pozostaje w sprzeczności z deklarowaną skutecznością organów Gminy. Na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej gminy. Przepis ten stanowi przejaw szczególnej sfery ogólnej samodzielności gminy polegającej na tym, że organy gminy są w granicach obowiązującego prawa suwerenne w podejmowaniu decyzji dotyczących przeznaczenia i wykorzystania posiadanych zasobów finansowych i nie podlegają w tym zakresie żadnym innym władzom, instytucjom lub organizacjom publicznym. Organy nadzoru mogą badać te decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, nie mają natomiast kompetencji do oceny ich celowości (zasadności) ani gospodarności. Nie oznacza to jednak, że samodzielność ta jest nieograniczona. Granice te wyznaczone są przez obowiązujące prawo, a wśród nich przez Konstytucję RP, która określa podstawowe zasady gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego (art. 167), ustawę o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.), definiujących podstawowe pojęcia związane z gospodarką finansową, a także określa m. in. zakres i zasady działania oraz organizację jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych, zasady i tryb opracowywania oraz uchwalania wieloletniej prognozy finansowej jednostek samorządu terytorialnego, zasady rachunkowości planowania i sprawozdawczości, gospodarowania środkami publicznymi, itd., ustawę o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 13 listopada 2003 r. (tj. Dz. U. z 2008 r. nr 88, poz. 539 ze zm.), a także ustawę z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, której postanowienia obejmują także nadzór nad gospodarką finansową m. in. jednostek samorządu terytorialnego. Podstawą gminnej gospodarki finansowej jest uchwała budżetowa gminy. Z art. 18 ust. 1 pkt 4 u.s.g. wynika, że kompetencja do uchwalenia budżetu należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Z kolei z ustawy o finansach publicznych wynika, że budżet uchwalany jest na okres roku budżetowego, którym jest rok kalendarzowy i jest on rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów jednostki, który podejmowany jest w formie uchwały budżetowej (art. 211 u.f.p.). Z uregulowań ustawy o finansach publicznych wynika także, że uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje przed rozpoczęciem roku budżetowego co do zasady, a w sytuacjach szczególnych nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego (art. 239 u.f.p.). Do czasu podjęcia uchwały budżetowej - w okresie czasu dla tej czynności przewidzianego, podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedstawionej organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Przyjęta uchwała budżetowa powinna wejść w życie z dniem 1 stycznia roku budżetowego. Niedotrzymanie terminu podstawowego, a więc zaistnienie przypadku podjęcia jej w terminie późniejszym, dopuszczonym przez ustawodawcę (31 stycznia) ma ten skutek, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 stycznia roku budżetowego. W piśmiennictwie przyjmuje się dla tej sytuacji tzw. faktyczną retroaktywność uchwały budżetowej. Nie do przyjęcia jest stan, w którym organy samorządu, nie wykonując nałożonych na nie obowiązków mogłyby doprowadzić do sytuacji braku w ogóle podstawy prawnej do prowadzenia gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego (uchwalonego budżetu lub korzystania z przedłożonego projektu takiej uchwały). Stanowi temu ma zapobiec rozwiązanie zastępcze polegające na przyznaniu uprawnienia regionalnej izbie rozrachunkowej ustalenia budżetu takiej jednostki w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych (art. 240 ust 3 u.f.p., art. 18 ust. 1 cyt. ustawy o regionalnych izbach rozrachunkowych). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy terminy przewidziane dla uchwalenia budżetu jednostki samorządu terytorialnego na 2011 r. ukształtowane zostały w sposób odmienny wobec dotychczasowych uregulowań, co wynikało z treści art. 42 ustawy z 26 listopada 2010 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej (Dz. U. nr 238, poz. 1578 ze zm.), gdzie przewidziano, że w przypadku niepodjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do dnia 28 lutego 2011 r., regionalna izba obrachunkowa w terminie do 31 marca 2011 r. ustali budżet takiej jednostki w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych. Koniecznym wydaje się wskazać także, że wraz z uchwalanym budżetem organ stanowiący jednostki uchwala wieloletnią prognozę budżetową (art. 230 ust. 6 u.f.p. ), będącą swego rodzaju projekcją szacowanego stopnia realizacji planowanych do wykonania zadań w przyszłości, obejmującą okres roku budżetowego oraz co najmniej 3 kolejnych lat. Elementy, które winny być w niej zawarte ustawodawca szczegółowo opisał w art. 226 u.f.p. Na gruncie rozpoznawanej sprawy skarżąca nie kwestionuje faktu nieuchwalenia budżetu Gminy na 2011 r., tj. niewypełnienia obowiązku wynikającego z art. 18. ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz wieloletniej prognozy finansowej, o której mowa w art. 230 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wskazuje jedynie na trudności organizacyjne i kadrowe niepozwalające na uchwalenie budżetu oraz wieloletniej prognozy finansowej w ustawowym terminie. Natomiast okoliczności powołane w skardze dotyczące problemów kadrowych, są problemami z obszaru zarządzania i potwierdzają jedynie, że wójt, jako kierownik jednostki, nie rozwiązał znanego mu problemu. Absencja chorobowa skarbnika Gminy i jego zastępcy oraz Naczelnika Wydziału Gospodarki i Inwestycji nie powinna skutkować niemożnością wypełniania ustawowych obowiązków przez organy Gminy, czy też zapoznania się przez Wójta ze stanem finansów Gminy i to przez tak długi okres czasu. Okoliczności te, jako leżące po stronie Gminy, nie mogą usprawiedliwiać działań organów w aspekcie zaniechania wykonania ustawowo nałożonych obowiązków. Zwrócono uwagę, że w dniu [...] stycznia 2011 r. - jak podniesiono w skardze - Wójt Gminy zatrudnił osobę zastępującą Skarbnika Gminy i - jak należy się domyślać - posiadającą odpowiednią wiedzę i kompetencje do wykonywania powierzonych zadań i kierowania służbami finansowymi Urzędu Gminy. Ponadto jedną z podstawowych przyczyn nieuchwalenia budżetu Gminy był brak możliwości szczegółowego zapoznania się przez Wójta Gminy z sytuacją finansową Gminy oraz stan wiedzy na temat zadłużenia gminy. Kolejne argumenty podniesione w skardze odnosiły się do braku decyzji w zakresie zwrotu dotacji oraz uzyskania dofinansowania zadania realizowanego z udziałem środków unijnych. Analogiczne argumenty podniesione zostały przez Gminę P. w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. ustalające budżet Gminy na 2011 r. i podlegały ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] w toku postępowania (Skargę Gminy P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] oddalił [...]). Jednakże odnosząc się do tych argumentów wskazano, że organy Gminy ryzyko zwrotu dotacji bądź nieuzyskania dofinansowania powinny uwzględnić na etapie planowania budżetu. Trudno podzielić także argument dotyczący "napływających ciągle zobowiązań wymagalnych". Przyjęcie go jako uzasadnionego prowadziłoby do sytuacji, w której samo założenie, że takie zobowiązania mogą wystąpić, uprawniałoby ograny Gminy do odstąpienia od obowiązku opracowania i uchwalenia budżetu. Budżet gminy jest planem finansowym, na którego kształt mają wpływ zdarzenia gospodarcze zachodzące w gminie w ciągu całego roku budżetowego. W przypadku wystąpienia określonych zdarzeń po uchwaleniu budżetu, organy gminy winny podjąć działania w celu jego zmiany. Analogiczne argumenty należy podnieść w przypadku nieuchwalenia wieloletniej prognozy finansowej gminy. Trudna sytuacja finansowa jednostki jest okolicznością bezsporną. Niemniej jednak w ocenie organu przedstawione w skardze okoliczności nie zwalniają organów gminy z wykonania obowiązków ustawowych. Możliwym było opracowanie i uchwalenie realnego budżetu z zachowaniem wszystkich elementów określonych w przepisach art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a także wieloletniej prognozy finansowej, przy konsekwentnym założeniu ograniczania wydatków i zwiększenia dochodów w ramach określonych przepisami prawa (np. zwiększenie wysokości opłat lokalnych). W skardze podniesiono także zarzut, że przygotowany przez RIO budżet zastępczy nie spełniał wymagań przepisów ustawy o finansach publicznych. Zarzut ten podniesiony został także w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Izby ustalające budżet Gminy P. na 2011 r. Skargę Gminy P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] oddalił wyrokiem z dnia [...]. Tak więc zarzut skarżącego odnoszący się do wypowiedzi Prezesa Izby, iż "poziom zobowiązań Gminy uniemożliwia uchwalenie budżetu zgodnego z przepisami ustawy o finansach publicznych" i wyciągnięty na tej podstawie wniosek, że ustalony przez RIO w L. budżet także nie spełniał warunków wynikających z ustawy o finansach publicznych, należy uznać za chybiony. W zarzucie tym Wójt Gminy powołuje się na fakt "wystąpienia do Prezesa RIO w L. o przeprowadzenie kontroli i wykonania audytu finansowego". Chodzi prawdopodobnie (Wójt podaje datę [...] grudnia 2010 r.) o pismo Wójta Gminy P. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] kierowane do Prezesa RIO w L. w sprawie sytuacji finansowej, w którym to piśmie zawarto prośbę o przeprowadzenie kontroli finansowej i sporządzenie raportu o stanie finansów gminy. Należy zauważyć, że jedyną podstawę sporządzenia przez Izbę raportu o stanie gospodarki finansowej stanowi art. 10a ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. O ile prośba Wójta o "sporządzenie raportu o stanie finansów gminy" nie dotyczyła raportu, o którym mowa w art. 10a ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych znaczy to, że po raz kolejny Wójt Gminy chciał, aby organ nadzoru zastąpił mu jego własne służby finansowe. Nadmieniono również, że – jak podaje skarżący – "na stanowisku Zastępcy Skarbnika powstał wakat, na który Wójt nie planuje zatrudnienia w najbliższym czasie". W ocenie skarżącego ma to zapewne świadczyć o czynionych przez Gminę oszczędnościach. Należy jednak zauważyć, że brak zastępcy na tak kluczowym stanowisku, jakim jest Skarbnik Gminy, może doprowadzić do sytuacji, w jakiej Gmina swego czasu była, tzn. gdy Wójt nie będzie w stanie powziąć informacji o stanie finansów Gminy. Z kolei odnosząc się do pkt 3) stwierdzono, że potencjał organów Gminy w zakresie skutecznego wykonywania zadań publicznych ma znaczenie podstawowe z punktu widzenia zasadności zastosowania rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 97 ustawy o samorządzie gminnym, stąd ocena owego potencjału w wypadku organów Gminy P. stanowiła przedmiot gruntownej analizy organu. Organ miał uzasadnione podstawy do sformułowania wszystkich wymienionych w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzutów pod adresem organów Gminy, niezależnie w formie zarzutów nieprawidłowości zostały potwierdzone dowodami z dokumentów i wynikami kontroli Regionalnej Izby Obrachunkowej w L., których ustaleń organy Gminy nie kwestionowały. Analizując aktywność organów Gminy P. w zakresie zarówno kontaktów z Regionalną Izbą Obrachunkową, jak i przede wszystkim w trakcie postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym wskazano, że była ona w stopniu skrajnym niewystarczająca. W uzasadnieniu przywoływanego już wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] stwierdzono m. in. "Nie sposób nie zauważyć także braku stosownej aktywności strony na etapie przygotowywania materiałów i ustalania budżetu dla gminy przez Kolegium Izby, która mogłaby zapobiec obecnemu kwestionowaniu przyjętych w uchwale założeń". Wyrazem tego jest brak uczestnictwa w posiedzeniu Kolegium zaproszonych przedstawicieli jednostki, a także kontestowania ustaleń z przeprowadzonej kontroli przez inspektora regionalnej izby rozrachunkowej. "Również w postępowaniu nadzorczym organy Gminy nie wykazały się elementarną aktywnością, co z kolei skutkuje kontestowaniem ustaleń organu nadzorczego w skardze, gdy tymczasem brak było odpowiedzi na przedstawione Gminie przez Wojewodę L. zarzuty. Stanowisko Gminy jest tym bardziej niezrozumiałe, że Gmina obciąża organ nadzoru odpowiedzialnością za nieskierowanie do Gminy zapytania o działania, jakie podjęły jej organy w celu realizacji programu, gdy tymczasem organy Gminy nie znajdują potrzeby ustosunkowania się do przedstawionych im zarzutów. Wskazany brak aktywności organów Gminy w zakresie fundamentalnych - z punktu widzenia interesów jednostki - spraw z pewnością nie stanowi przesłanki dla uznania, iż organy Gminy są w stanie skutecznie wywiązywać się z zadań publicznych. W kontekście działań podejmowanych w celu sanacji finansów Gminy, skarżąca wskazuje na uchwalony [...] października 2011 r. program naprawczy finansów Gminy P. Ocena przedmiotowego programu ujęta w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego jest wyczerpująca i nie wymaga dodatkowych wyjaśnień. Jeśli natomiast chodzi o stwierdzenie skarżącej, iż nie jest w stanie odnieść się do zarzutu, że program naprawczy i zawarte w nim dane finansowe zostały sporządzone w sposób utrudniający analizę wpływu programu naprawczego na sytuację finansowa Gminy, stwierdzić należy, iż przedstawione stanowisko jest de facto uchyleniem się od polemiki w tym zakresie. Z pewnością opracowania o charakterze analiz czy programów naprawczych z zakresu planowania finansowego mogą być bardziej lub mniej precyzyjne w zakresie wykonanych wyliczeń i szacowanych wartości. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika jednoznacznie, że przedstawione dane finansowe ujęte są w sposób, który uniemożliwia ich weryfikację choćby w zakresie przedsięwziętych założeń i podstaw. Jeżeli w opinii skarżącej taka konstatacja jest niezasadna, to z pewnością winien przywołać stosowne argumenty wskazujące na błędne wnioskowanie dokonujących oceny organów. Program naprawczy z formalnego punktu widzenia zatem z pewnością istnieje, natomiast wątpliwość dotyczy skuteczności działań Gminy w oparciu o tak, a nie inaczej sporządzony dokument. W tym miejscu nadmieniono, iż merytoryczna ocena wartości programu naprawczego nie mogła skutkować jego unieważnieniem. Regionalna Izba Obrachunkowa nie jest organem sprawującym nadzór nad uchwałami w sprawie programów naprawczych. Tym samym Program naprawczy nie podlegał kontroli nadzorczej RIO i tym bardziej organy Izby nie wypowiadały się w sprawie jego nieważności. Swoją opinię, mającą walor pomocniczy, na temat raportu Izba przedstawiła na prośbę [...] (pismo RIO w L. z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...]). Podnoszony w skardze brak konkretności co do zarzutów dotyczących planu naprawczego - jak wynika z powoływanego przez skarżącego orzeczenia WSA w Warszawie, nie zawsze musi wskazywać konkretne okoliczności, albowiem Sąd podał, że: "Organ nadzorczy nie musiał tu więc, wbrew zarzutom skarżącego, konkretnie wskazywać działań gminy, które nie były wykonywane". Prawdą jest, że Gmina wystąpiła do Ministerstwa Finansów z wnioskiem o udzielenie pożyczki z budżetu państwa. W załączonym do skargi piśmie Dyrektora Departamentu Gwarancji i Poręczeń Ministerstwa Finansów z dnia [...] listopada 2011 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek Gminy wskazano, iż "Niezależnie od powyższych uwarunkowań przedstawiamy poniżej wyniki przeprowadzonej przez Ministerstwo Finansów wstępnej analizy Państwa wniosku, z której wynika, iż przedłożone wraz z wnioskiem materiały nie zawierają wszystkich dokumentów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie pożyczek z budżetu Państwa udzielanych jednostkom samorządu terytorialnego w ramach postępowań ostrożnościowych lub naprawczych (Dz. U. nr 257, poz. 1730), takich jak: 1) raportu regionalnej izby obrachunkowej o stanie gospodarki finansowej" i 16 innych pozycji. Ministerstwo Finansów po wyliczeniu tych 17 pozycji, z 23, które zawiera § 3 wskazanego rozporządzenia, zwraca także uwagę, że "uzupełnienia wymaga również program postępowania naprawczego, gdyż nie prezentuje on w wyczerpujący sposób analizy stanu finansów jednostki samorządu terytorialnego oraz przewidywanych efektów finansowych poszczególnych przedsięwzięć ostrożnościowych lub naprawczych, wraz z określeniem metodologii ich obliczania". Trudno zatem o bardziej miarodajne potwierdzenie zasadności przyjętej przez organ nadzoru oceny programu naprawczego i uwzględnionego przez organ w uzasadnieniu wniosku Izby, iż "uzyskanie pożyczki z budżetu Państwa na podstawie tak sporządzonego dokumentu może okazać się niemożliwe, a przynajmniej znacząco wydłuży czas jej pozyskania wynikający z konieczności jego poprawienia". Ponadto również kolejny wniosek Gminy z dnia [...] stycznia 2012 r. był niekompletny. W kontekście powyższego niezrozumiałym jest, dlaczego skarżąca ustosunkowała się do części uzasadnienia, którą wysyntetyzowała jako zarzut, że organy Gminy składające pod koniec roku budżetowego wniosek o pożyczkę z budżetu Państwa musiały liczyć się z faktem, iż starania te są niewykonalne, w żaden sposób nie odnosząc się natomiast do zagadnienia rażącego nieprzystawania złożonego wniosku o pożyczkę z budżetu Państwa do wymogów określonych w przepisach prawa. Okoliczności tak zasadniczej, iż nie było jakiejkolwiek obiektywnej możliwości udzielenia owej pożyczki. Abstrahując od faktu, iż brak znajomości realiów systemu finansów (w zakresie zależności skuteczności wniosku o pożyczkę od posiadanych w budżecie Państwa środków) z pewnością nie wpłynie pozytywnie na skuteczność wykonywania zadań publicznych, to samo złożenie wniosku o takową pożyczkę bez uwzględnienia wymogów ustawowych dotyczących dokumentacji załączanej do wniosku rodzi wręcz wątpliwość, co do faktycznych intencji wnioskodawcy w zakresie zamiaru jej uzyskania. Podobnie ocenić należy przedstawienie, jako osobnego zarzutu, stwierdzenia: "Sytuacja finansowa Gminy nie pozwala na zaciągnięcie kolejnego długoterminowego zobowiązania na rynku komercyjnym z uwagi na brak zdolności kredytowej. W tym przypadku nie będzie możliwe zaciągnięcie przez Gminę nowych zobowiązań kredytowych na restrukturyzację istniejącego zadłużenia". Zaciąganie zobowiązań przez jednostki samorządu terytorialnego regulują przepisy ustawy o finansach publicznych. Wybrany przez skarżącego cytat jest w istocie informacją organu nadzoru o stanie zdolności kredytowej jednostki, a nie zarzutem i oznacza jedynie to, że jednostka nie otrzymałaby pozytywnej opinii, o której mowa w art. 91 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Odnosząc się natomiast do argumentacji skarżącej mającej za przedmiot zaciągniecie przez nią pożyczki na pokrycie przejściowego deficytu w 2012 r. stwierdzono, że występujący w Gminie permanentny brak środków, a w konsekwencji brak możliwości uregulowania zobowiązań, w tym zaciągniętych na sfinansowanie przejściowego deficytu spowodował, że zawarcie umowy pożyczki, którą skarżąca uznaje jako sukces organów Gminy, stanowi z dużym prawdopodobieństwem naruszenie przepisów art. 89 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Trudno w tym kontekście uznać, iż działania doraźne i zabronione prawnie mogą stanowić przesłankę potwierdzającą skuteczność wykonywania zadań publicznych przez organy jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto o posiadaniu płynności finansowej przez Gminę nie decyduje wyłącznie terminowe regulowanie płatności wobec ZUS i Urzędu Skarbowego lub brak postępowań egzekucyjnych, a przede wszystkim jej zdolność do terminowego regulowania zobowiązań. Natomiast, jeśli chodzi o istotną kwestię uzyskania oszczędności w zakresie wydatków na oświatę, to działania organów Gminy w tym zakresie, tak jak stwierdzono w rozstrzygnięciu nadzorczym, są w wysokim stopniu niewystarczające. Ponadto nieskuteczne z uwagi na niezgodność z prawem i w konsekwencji kosztowne okazały się próby odwołania [...] dyrektorów szkół podstawowych i gimnazjów. Orzeczenia sądów administracyjnych, do których Gmina P. zaskarżyła rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody L. (sygn. akt: I OSK 1971/11, I OSK 1972/11, I OSK 1973/11, I OSK 1974/11, I OSK 1975/11) są prawomocne i odwołani z istotnym naruszeniem prawa dyrektorzy szkół mają roszczenia o przywrócenie ich do pracy na zajmowane stanowiska z wszelkimi konsekwencjami finansowymi z tego faktu wypływającymi, a koszty niezgodnych z prawem działań organów obciążają budżet Gminy P. Zatem w tym zakresie założenia programu oszczędnościowego, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie zostały zrealizowane. Ponadto rozważania o likwidacji szkół i dowóz dzieci do połączonej szkoły, których utworzenie wcześniej organ wykonawczy Gminy ocenił jako bezzasadne, wyłącznie w aspekcie działań teoretycznych, należy uznać co najmniej za zastanawiające w tak trudnej sytuacji finansowej Gminy. Tak samo zastanawiające jest wykazywanie, że pozyskane w wyniku likwidacji oszczędności ograniczać się będą wyłącznie do kosztów utrzymania budynków, tj. kosztów ogrzewania i energii elektrycznej, a zupełne pominięcie w tej ocenie kwestii zatrudnienia nauczycieli i pracowników administracyjnych. Postawienie tezy, że oszczędności, jakie w ten sposób można by poczynić, to te wynikające z kosztów utrzymania budynków szkół - ale byłyby one minimalne, przy uwzględnieniu kosztów dowozu, a przez to niewspółmierne do kosztów społecznych ich likwidacji - należy uznać za niepoparte żadnymi argumentami. Poprawa sytuacji finansowej Gminy P. wymagać będzie przez długi czas ponoszenia tzw. kosztów społecznych działań w wielu dziedzinach życia. Wynika to chociażby z faktu ograniczenia do minimum wydatków inwestycyjnych Gminy w następnych latach. Jeśli natomiast chodzi o konflikty w Radzie Gminy pomiędzy grupą radnych popierających obecnego wójta i radnymi pozostającymi w stosunku do niego w opozycji, to deprecjonowanie przez skarżącą wagi niniejszego faktu dla oceny potencjalnych zagrożeń w zakresie wykonywania zadań publicznych, szczególnie w kontekście niezbędnych działań naprawczych, jawi się jako niezrozumiałe. Potencjalny brak możliwości wypracowania porozumienia w organie kolegialnym jakim jest rada gminy, stanowi istotny czynnik destabilizujący sytuację gminy, szczególnie w sytuacji, w której każda decyzja finansowa może być ważąca dla jej wypłacalności. W tym kontekście poziom dysputy politycznej, którego egzemplifikację stanowią zarzuty i żądania grup radnych wskazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stanowi znaczący asumpt dla powzięcia wątpliwości, czy organ ten jest w stanie uzyskać odpowiedni konsensus dla naprawy sytuacji w Gminie, zakładając dodatkowo konieczność radykalnych kroków budżetowych w perspektywie wielu lat. Potwierdzeniem powyższego jest również fakt przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania Wójta Gminy P. popartego, jak sama skarżąca wskazuje, przez ponad [...] mieszkańców. Zaskakujące jest natomiast stanowisko skarżącej, która z faktu niewzięcia udziału w referendum przez mieszkańców wnioskuje, iż tym samym udzielili poparcia Wójtowi Gminy. Twierdzenia takie uznać należy za całkowicie bezpodstawne, gdyż brak rozstrzygnięcia referendalnego z powodu niskiej frekwencji z pewnością nie oznaczał akceptacji dla działań organów Gminy. Reasumując, całościowy obraz wywiązywania się z zadań publicznych przez organy Gminy P. jest jednoznacznie negatywny. Z pewnością nie byłoby zasadne uogólnienie, iż wszelkie czynności podejmowane przez te organy stanowią przesłankę zakwestionowania ich skuteczności, tym niemniej szereg działań i zaniechań opisanych szczegółowo w rozstrzygnięciu nadzorczym i w zakresie wyznaczonym treścią skargi wskazuje jednoznacznie na nieprawidłowości w wykonywaniu zadań publicznych. Nieprawidłowości te z kolei bezspornie stanowią okoliczności poddające w wątpliwość skuteczność organów Gminy, szczególnie ze względu na sytuację finansową w jakiej się obecnie znajduje. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż okoliczności finansowe wymagają w chwili obecnej niezwykle restrykcyjnych działań mających na celu sanację sytuacji Gminy, gdy tymczasem jej organy nie podejmują i nie planują takich działań, co skutkować może dalszym pogarszaniem finansów jednostki. W zaistniałej sytuacji zawieszenie organów Gminy P. i ustanowienia zarządu komisarycznego dla Gminy P. jest niezbędne dla zapewnienia skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2012 r. skarżąca stwierdziła, że Skarbnik Gminy pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. poinformowała Wójta, iż wskaźnik zadłużenia Gminy w roku 2013 przy dalszej realizacji programu naprawczego i przy poczynionych oszczędnościach związanych z reorganizacją Urzędu Gminy, może zmaleć do ustawowego progu 60%. Z kolei pismem z dnia [...] lipca 2012 r. również poinformowała Wójta, że wskaźnik zadłużenia na dzień [...] grudnia 2011 r., który wynosił [...] (ustalone na podstawie uchwały nr [...] Składu Orzekającego RIO w L. z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie opinii wykonania budżetu Gminy P. za rok [...]), na dzień [...] czerwca 2012 r. wynosi [...] (ustalone na podstawie sprawozdań za II kwartał 2012 r.). Dokumenty powyższe, jak i przedstawiona prognoza zadłużenia dowodzą, że działania naprawcze Gminy P. obecnej kadencji przynoszą efekty w postaci poprawy finansów i z pewnością nie istnieje zagrożenie niewykonywania zadań publicznych przez organy Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcia nadzorcze zostało wydane zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), w razie nierokującej nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję. Ponadto w myśl ust. 2 tegoż przepisu, ustanowienie zarządu komisarycznego może nastąpić po uprzednim przedstawieniu zarzutów organom gminy i wezwaniu ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy. W rozpoznawanej sprawie natomiast nie budzi żadnego sporu i co opisano już w stanie faktycznym, że Prezes Rady Ministrów w dniu [...] sierpnia 2011 r. upoważnił Wojewodę L. do podjęcia działań przewidzianych w art. 97 ust. 2 ustawy. Bezspornym również jest, że Wojewoda L. wystąpieniem z dnia [...] września 2011 r., przedstawił 9 zasadniczych zarzutów, które skutecznie zostały doręczone organom Gminy P. w dniu [...] września 2011 r. i wezwał je do przedłożenia programu sytuacji w terminie do dnia [...] października 2011 r. W tej sytuacji zatem, procedura sanacyjna przewidziana w art. 97 ust. 2 ustawy została przeprowadzona zgodnie z prawem. Dodać jedynie należy, że użyte w tym przepisie sformułowanie "niezwłocznie" winno się odnosić do terminów Kodeksu postępowania administracyjnego, skoro ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia w ustawie, zaś "niezwłoczność" w rozumieniu art. 35 § 2 k.p.a. podlega gradacji i oznacza, że nie może być to termin dłuższy, aniżeli miesiąc. Stąd też zakreślenie przez Wojewodę L. wskazanego wyżej terminu, było zasadne. Niezależnie od powyższego, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane po wniosku skierowanym przez Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2012 r., podtrzymanym wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r., co do ewentualnego zawieszenia organów Gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego. A skoro Prezes Rady Ministrów zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym dokonał zawieszenia organów Gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego na okres dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję, to tym samym spełnił formalne przesłanki przewidziane w art. 97 ust. 1 ustawy. W dalszej części stwierdzić należy, że skoro w ust. 2 art. 97 ustawy użyto zwrotu "może (...)", to wskazuje to na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy czym pozostawienie tego uprawnienia i w tej postaci organowi nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Poza bowiem wskazanymi już wyżej przesłankami i które – co już wyżej wykazano – zostały spełnione, musi się pojawić dodatkowo przesłanka w postaci nierokującej nadziei na szybką poprawę i przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy. Jednocześnie wskazać należy, że ustalenie istnienia wskazanych przesłanek musi nastąpić w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy mówiąc, Prezes Rady Ministrów podejmując tego rodzaju rozstrzygnięcie nadzorcze, jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też musi on m. in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak również jest on zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) i musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast z drugiej strony Sąd kontrolując legalność takiego rozstrzygnięcia nadzorczego bada, czy granice tego uznania nie zostały przekroczone przez organ, jak również, czy w sumie niedookreślone pojęcia "nierokujący szybkiej poprawy" i "przedłużający się brak skuteczności", nie zostały w sposób niedozwolony zinterpretowane. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo ustalił, stosując w należyty sposób wskazane powyżej reguły postępowania, że w sprawie występuje przesłanka nierokującej nadziei na szybką poprawę oraz przesłanka przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy. Innymi słowy rzecz ujmując, organ prawidłowo ustalił aspekt celowościowy opisanych powyżej kryteriów, sprowadzający się do skuteczności działania organów w powiązaniu z kryterium legalizmu i pogląd taki jest zbieżny ze stanowiskiem judykatury. Zgodnie bowiem z fragmentami uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1786/09, "Za nieuprawnioną należy uznać także interpretację art. 97 u.s.g., która prowadzi w istocie do odrzucenia kryterium legalności przy stosowaniu tego środka nadzoru". Niezależnie bowiem od wątpliwości podnoszonych w doktrynie "przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych", choć wymaga także oceny o charakterze celowościowym, oznacza w rzeczywistości naruszenie przez organy gminy przepisów wielu ustaw (wynika to jasno z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego i skargi kasacyjnej) i tym samym konieczność stosowania także (a raczej przede wszystkim) kryterium legalności. Dokonując wykładni należy badać, czy nie prowadzi ona do wniosków sprzecznych z Konstytucją i innymi ustawami. Skoro Konstytucja wprowadza jako jedyne kryterium nadzoru nad działalnością samorządu – kryterium legalności – to nie można traktować środka nadzoru w postaci zawieszenia organów gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego jako środka, przy stosowaniu którego kryterium legalności nie ma zastosowania. Niewykonywanie ustawowo przekazanych jednostce samorządu terytorialnego zadań publicznych oznacza naruszenie podstawowych, ustawowych obowiązków władzy samorządowej. Organy władzy publicznej, jakimi są organy jednostek samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa i wykonywanie zadań publicznych jest ich obowiązkiem, a nie prawem. Przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez radę gminy, bez nadziei na szybką poprawę, to nie tylko naruszanie Konstytucji i ustaw, które mogłoby stać się podstawą wniosku do Sejmu o jej rozwiązanie. Inaczej ujmując, przedłużający się i bez nadziei na szybką poprawę brak skuteczności w wykonywaniu ustawowo przekazanych gminie zadań publicznych (a w rozpoznawanej sprawie po prostu ich niewykonywanie) zawsze wiąże się z naruszaniem Konstytucji i ustaw. Nie oznacza to, że w takiej sytuacji – jak w rozpoznawanej sprawie – organ nadzoru może jedynie wnioskować o rozwiązanie organu stanowiącego przez Sejm. Można wyróżnić sytuacje, gdy rada gminy funkcjonuje i skutecznie wykonuje swoje zadania, ale jednocześnie, podejmując działania niemieszczące się w zakresie jej zadań i kompetencji lub w nieprzewidzianych przez prawo formach, narusza Konstytucję i ustawy oraz sytuacje, gdy ustawowych zadań po prostu nie wykonuje bądź wykonuje je nieskutecznie, a taki stan się przedłuża, czym także narusza Konstytucję i ustawy. Podstawową przesłankę podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego o zawieszeniu organów gminy i ustanowieniu zarządu komisarycznego stanowi brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych, który jest konsekwencją naruszania prawa i płynących z niego obowiązków przez organy gminy. O zastosowaniu określonego środka nadzoru decyduje organ nadzoru. W sytuacji, gdy spełnione były przesłanki z art. 97 u.s.g., a w rozpoznawanej sprawie jest to niewątpliwe, zastosowanie tego środka miało podstawy prawne. Nie można podzielić tym samym wykładni prowadzącej do poglądu, iż "to, że brak działania rady ogranicza lub wyklucza w niektórych sytuacjach możliwość realizowania zadań przez wójta, nie oznacza jeszcze całkowitego braku skuteczności w wykonywaniu przez niego zadań publicznych, a tym samym uniemożliwia zastosowanie przedmiotowego środka nadzoru. Pomijając nawet to, że ustawa nie używa pojęcia "całkowitego braku skuteczności" należy zauważyć, że zadania publiczne są przypisywane ustawowo gminie i że ustawa nie wymaga, by oceniając skuteczność wykonywania zadań publicznych rozważać tę przesłankę odrębnie w stosunku do organu stanowiącego i odrębnie w stosunku do organu wykonawczego i odstępować od zastosowania środka nadzoru określonego w powołanym przepisie w sytuacji, gdy niedziałanie rady w większym stopniu niż działanie wójta przyczyniło się do braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych. Taka wykładnia czyniłaby omawiany przepis martwym. Niezależnie od tego w jakim stopniu jeden z organów gminy przyczynił się do powstania sytuacji, o której mowa w przepisie art. 97 u.s.g., z uwagi na ich wzajemne funkcjonalne powiązanie, skutki zastosowania tego środka nadzoru obejmują oba organy". Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, rację należy przyznać skarżącej, że sytuacja finansowa i organizacyjna w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego była zastana już z przeszłości, a zatem za okres kadencji organów Gminy w latach 2006 – 2010. Jednakże sytuacja owa – i dodać należy, że katastrofalna – obejmuje w zaskarżonym rozstrzygnięciu również okres po wyborach z [...] listopada 2010 r., a zatem za okres ostatniej kadencji i w takim też zakresie należało badać powyższą sprawę. Rację należy również przyznać skarżącej, że powyższe rozstrzygnięcie ma charakter prewencyjno – personalny, jednakże – wbrew jej ocenie – nie oznacza to, że dotyczy jedynie okresu danej kadencji i jej organów, co do sytuacji w gminie. Gdyby bowiem przyjąć taką wykładnię, to przede wszystkim racjonalny ustawodawca wskazałby to w ustawie, a po drugie jest to nie do pogodzenia ze sformułowaniem "przedłużający się stan skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych" i to dodatkowo bez określenia owego okresu (stanu). Po drugie zaś nie musi to dotyczyć wcale winy organów aktualnej kadencji, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zapada w konsekwencji oceny badania gminy, a nie konkretnej osoby. Reasumując tę kwestię, Prezes Rady Ministrów podejmując rozstrzygnięcie w trybie art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi przede wszystkim badać stan zagrożenia w funkcjonowaniu jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to zatem dokonanie na podstawie zebranych dowodów, analizy realizacji zadań stojących przed jednostką samorządu terytorialnego oraz realnych możliwości ich realizacji w przyszłości i to często niedalekiej, w zależności od stanu "zagrożenia". Niezależnie od powyższego – i co jest oczywiste na gruncie każdej podporządkowanej relacji interpersonalnej – realizacja owych zadań dokonywana być powinna w zestawieniu z określonymi osobami, bądź z ich zespołem, bowiem nie każda osoba, bądź zespół osób posiada jednakowe możliwości działania w tej samej sprawie. Innymi słowy mówiąc, nie każda osoba lub zespół osób, z uwagi na różne cechy osobowościowe lub po prostu umiejętności, jest w stanie równie dobrze realizować określone zadania. Niezależnie od powyższego, z całą stanowczością stwierdzić należy, że Gmina P. we wskazanym już wyżej okresie jest w stanie ciągłego zagrożenia wypłacalności. Ponadto – wbrew stanowisku skarżącej – dług Gminy w sposób ciągły wzrastał i na koniec I kwartału 2012 r., a zatem już po prawie półtora roku trwania aktualnej kadencji, wynosił [...] zł (w tym [...] zł zobowiązania wymagalne), zaś dla porównania na koniec roku 2009 wynosił [...] zł. Ponadto – jak wynika z pisma Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. - występującego w Gminie deficytu operacyjnego, nie jest ona sfinansować środkami pochodzącymi ze źródeł prawnie dopuszczonych oraz przekracza dopuszczalny limit zadłużenia, bowiem relacja długu do jej dochodów ogółem wynosi [...], a przy zastosowaniu ustawowych wyłączeń, wskaźnik ten jest tylko nieznacznie niższy. Niezależnie od powyższego, zobowiązania Gminy według stanu na dzień [...] września 2011 r., stanowią [...] wartości aktywów trwałych Gminy wykazanych w bilansie za rok 2010. Zatem – jak słusznie zauważono w rozstrzygnięciu nadzorczym – w Gminie występuje fatalny stan finansów i jest ona jedną z najbardziej zadłużonych gmin w kraju. Stan ten jest na tyle bezsporny, że skarżąca upatruje spłaty zobowiązań poprzez uzyskanie przewidzianej w planie naprawczym pożyczki z budżetu Państwa w kwocie [...] zł. Jednakże – i co należy ocenić w kategoriach przesłanki "nierokującej nadziei na szybką poprawę" – wniosek Gminy o pożyczkę w 2011 r. nie zawierał wszystkich dokumentów i stan ten nie uległ poprawie, bowiem kolejny wniosek Gminy z dnia [...] stycznia 2012 r. również był niekompletny. W tym miejscu zauważyć należy, że ocena organu nadzoru o zdolności kredytowej jednostki jest negatywna. O przedłużającym się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych, a w konsekwencji o nierokującej nadziei świadczy natomiast i to, że skarżąca nie ustosunkowała się do zarzutów Wojewody L., zaś Regionalna Izba Obrachunkowa w L. dokonała oceny programu naprawczego Gminy stwierdzając, że dokument ten, a zwłaszcza tabele zawierające dane finansowe, zostały sporządzone w sposób utrudniający analizę wpływu programu naprawczego na sytuację finansową Gminy. Ponadto nie uchwalono i rację ma organ twierdząc, że fakt ten jest nie do zaakceptowania, budżetu gminy na rok 2011 r. (art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym) i co wykonała RIO oraz wieloletniej prognozy finansowej (art. 230 ust. 6 ustawy o finansach państwa). O spełnieniu powyższych przesłanek świadczy i to, że – wbrew stanowisku skarżącej, która używa powyższych argumentów na swoją obronę – nie potrafiono w sposób racjonalny zarządzać podległymi sobie kadrami i zminimalizować skutków absencji podległych wójtowi pracowników, ponieważ zjawisko nieobecności w pracy jest na tyle normalne, przewidywalne i występujące w każdej grupie zawodowej oraz w każdym czasie. Zatem w konsekwencji tłumaczenie się ową okolicznością (brak możliwości zapoznania się przez Wójta z sytuacją finansową Gminy oraz brak wiedzy na temat stanu zadłużenia Gminy), przemawia jedynie na niekorzyść skarżącej i przede wszystkim Wójta, któremu brakuje umiejętności kierowania i zarządzania podległymi sobie kadrami. Niezależnie od powyższego, organy Gminy powinny uwzględniać ryzyko zwrotu dotacji lub nieuzyskania dofinansowania na etapie planowania budżetu, a nie czynić z tego argumentu na swoją korzyść. Podobnie rzecz się ma z argumentem dotyczącym napływających ciągle zobowiązań, bowiem tłumaczenie się nim mogłoby doprowadzić do odstąpienia od obowiązku opracowania i uchwalenia budżetu, zaś ta sytuacja – zdaniem Sądu – nie zwalnia organów Gminy z wykonania ustawowych zobowiązań i próba przekonywania owymi okolicznościami świadczy również o spełnieniu opisanych powyżej przesłanek. Ponadto również o powyższym przekonuje fakt, że nie obsadzono – co miało świadczyć o oszczędnościach zdaniem skarżącej – stanowiska Zastępcy Skarbnika Gminy, ponieważ brak tak ważnego stanowiska z punktu widzenia finansów może ponownie doprowadzić wójta do stanu, w którym – podobnie jak wcześniej – zostanie pozbawiony podstawowej informacji o finansach gminy, co w konsekwencji spowoduje niemożliwość właściwego zarządzania finansami. Analizując w dalszym ciągu sytuację Gminy w kontekście nierokującej nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych świadczy – zdaniem Sądu – fakt wysoko nieskutecznego stopnia uzyskiwania oszczędności w wydatkach na oświatę. Wszak odwołanie [...] dyrektorów szkół podstawowych i gimnazjów nastąpiło z naruszeniem prawa, co wskazały, podane przez organ w odpowiedzi na skargę, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tej sytuacji więc, zamiast zakładanych oszczędności, wygenerowano dodatkowe wydatki na roszczenia finansowe i w tym zakresie założenia oszczędnościowe z programu okazały się chybione. Co zaś się tyczy koncepcji dotyczącej ewentualności likwidacji niektórych szkół i dowozu dzieci do połączonej szkoły, to w ślad za organem, uznać należy ją za nieudaną. Z tego mianowicie powodu, że oszczędności z tego tytułu ograniczą się na dobrą sprawę jedynie do kosztów utrzymania budynków. Natomiast całkowicie pominięto w tych rozważaniach kwestię społeczną dotyczącą zatrudnienia nauczycieli oraz pracowników administracyjnych, a jest to równie ważny element w wykonywaniu zadań publicznych, nie wspominając już o tym, że ewentualne oszczędności mogą zostać pochłonięte w znacznej części przez np. dowóz dzieci do szkoły. O występowaniu przesłanek z art. 97 ust. 1 ustawy świadczy również konflikt pomiędzy Wójtem i popierającym go radnym a pozostałą częścią radnych. Rację należy przyznać skarżącej, że w państwie demokratycznym istnienie opozycji jest jego immanentną cechą. Jednakże z drugiej strony prawdą jest i to, że działanie opozycji winno być inspiracją nie tylko do poprawy z nią dobrych relacji, lecz – przede wszystkim – do inicjowania takich działań, które służyłyby polepszaniu w wykonywaniu zadań publicznych oraz właściwego klimatu społecznego, a nie ich – co miało miejsce w niniejszej sprawie i na co słusznie zwrócił organ uwagę w rozstrzygnięciu nadzorczym – destrukcji i destabilizacji sytuacji społecznej w Gminie. W każdym bądź razie owa sytuacja na pewno nie służy poprawie sytuacji w Gminie. Niezależnie od powyższego za niezrozumiałą i nieakceptowaną – zdaniem Sądu – uznać należy argumentację skarżącej, iż nieuczestniczenie znakomitej większości lokalnej społeczności w referendum w sprawie odwołania Wójta, świadczy o poparciu dla jego działań. Z tego mianowicie powodu, że tak niska frekwencja świadczy raczej o zniechęceniu lokalnej społeczności i braku wiary w działanie naprawcze Wójta. Reasumując, po pierwsze Prezes Rady Ministrów w rozpoznawanej sprawie na dzień wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego, a nadto przestrzegał wskazanych reguł procesowych, zaś owo rozstrzygnięcie uzasadnił w sposób należyty wywodząc, że sytuacja Gminy na dzień wydania rozstrzygnięcia nadzorczego i występujące w niej nieprawidłowości, nie rokowały nadziei na szybką poprawę i na przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych. Po drugie zaś, wprowadzenie zarządu komisarycznego nie musi stanowić, w sensie personalnym, votum nieufności dla wójta i organów gminy, bowiem należy tę instytucję traktować jako szczególnie wyjątkową i to w sytuacji wyjątkowej, a o czym już była mowa wyżej. W takiej zaś sytuacji, ponieważ Gmina zaspokaja podstawowe potrzeby lokalnej społeczności, owe potrzeby mają prymat nad konstytucyjną gwarancją jej samodzielności i wręcz obligują Prezesa Rady Ministrów do takiej interwencji. Tym bardziej, że pośrednio owa konstatacja znajduje swoje uzasadnienie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], w którym stwierdzono m. in.: "Nie może znaleźć akceptacji sądu sytuacja, w której zobowiązany stosownymi regulacjami prawnymi organ gminy, nie wykonując swoich obowiązków, doprowadzając do wydania aktu zastępczego przez jednostkę nadzoru w zakresie gospodarki finansowej jednostki przy zachowaniu przyznanych jej uprawnień o ograniczonym w zasadzie zakresie, nie podziela wydanego aktu wobec pomijania w nim ustaleń faktycznych co do rozmiaru wydatków, często hipotetycznych, które w jego ocenie zawarte w nim być powinny, jako warunek bezwzględny wykonalności ustalonego budżetu, przy jednoczesnym odzyskaniu inicjatywy uchwałodawczej z chwilą podjęcia aktu zastępczego, który jeśli taka potrzeba zaistnieje jest w stanie dokonać stosownej jego nowelizacji, zgodnie z posiadanymi potrzebami czy ocenami". Na koniec zaś zauważyć należy, że wszystkie wnioski dowodowe składane przez skarżącą po wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego i które mają świadczyć o poprawianiu się sytuacji w Gminie oraz o podejmowaniu w tym celu różnorakich działań, nie mają wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem nie istniały one w dniu jego wydania i w tym względzie nie podlegały badaniu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.