II OSK 1414/13

Dnia 19 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Jerzy Bujko Protokolant : asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi E. K. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 135/13 oddalającym skargę kasacyjną Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1329/12 w sprawie ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie zawieszenia organów Gminy P. i ustanowienia zarządu komisarycznego oddala skargę o wznowienie postępowania. E. K., zawieszony Wójt Gminy Pątnów, wniósł skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 135/13 oddalającym skargę kasacyjną Gminy Pątnów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1329/12, oddalającego skargę Gminy Pątnów na rozstrzygniecie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie zawieszenia organów Gminy Pątnów i ustanowienia zarządu komisarycznego. Jako podstawę wznowienia postępowania E. K. podniósł zarzut nieważności postępowania, o którym mowa w art. 271 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Jego zdaniem nieważność postępowania polegała na tym, że w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 135/13 oddalającym skargę kasacyjną Gminy Pątnów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2012 r. w sprawie ze skargi Gminy Pątnów na rozstrzygniecie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie zawieszenia organów Gminy Pątnów i ustanowienia zarządu komisarycznego, jako strona występował tylko Wójt Gminy Pątnów poprzez ustanowionego w sprawie pełnomocnika, a nie występowała Rada Gminy Pątnów. W dniu [...] maja 2012 r. Rada Gminy Pątnów podjęła uchwałę, w której postanowiła wnieść skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiocie zawieszenia organów gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego. Wykonanie uchwały Rada powierzyła Wójtowi Gminy Pątnów E. K. Oznacza to, że Wójt był upoważniony do działania w imieniu Gminy tylko w zakresie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 35 pkt 3 P.p.s.a.). W pozostałym zakresie Wójt reprezentowany przez pełnomocnika działał tylko w swoim imieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny pozbawiły możliwości działania Radę Gminy Pątnów nie wysyłając jej żadnego pisma procesowego, ani nie zawiadamiając o terminie rozpraw, ani nie doręczając wyroków zapadłych w tej sprawie. Pozbawiony możliwości działania podczas rozprawy przed NSA w dniu 5 marca 2013 r. został również E. K., ponieważ nie został dopuszczony do udziału w rozprawie w charakterze pełnomocnika Wójta A. S., mimo że pełnomocnikiem może być także osoba pozostająca ze stroną w stałym stosunku zlecenia. Wskazując na takie podstawy wznowienia postępowania E. K. wniósł o uchylenie w całości wyroku NSA i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, bądź o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2012 r. Prezes Rady Ministrów wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak ustawowej podstawy wznowienia, względnie o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania wznowieniowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 135/13 wniósł E. K., który jako Wójt Gminy Pątnów został zawieszony rozstrzygnięciem nadzorczym Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2012 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów stało się prawomocne z dniem uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę na to rozstrzygnięcie wniesioną przez Gminę Pątnów. W tym stanie rzeczy na wstępie wymaga rozważenia zagadnienia legitymacji do wniesienia skargi o wznowienia postępowania przez E. K. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, że Wójt Gminy Pątnów jako organ gminy został prawomocnie zawieszony, nie może oznaczać, że E. K. jako osoba posiadająca mandat Wójta Gminy Pątnów nie może wystąpić ze skargą o wznowienie postępowania w tej sprawie. Postępowanie ze skargi o wznowienie postępowania dotyczy bowiem zakończonego postępowania i ma na celu ocenę tego postępowania w zakresie ustawowo określonych wad tego postępowania, których wystąpienie może być przyczyną ponownego rozpoznania sprawy zakończonej prawomocnym orzeczeniem. Skoro więc E. K. jako Wójt Gminy Pątnów był legitymowany do występowania w sprawie zakończonej kwestionowanym wyrokiem, to ma legitymację do złożenia skargi o wznowienie postępowania w tej sprawie, mimo że Wójt Gminy Pątnów jako organ gminy jest prawomocnie zawieszony. Jako podstawę wznowienia postępowania E. K. wskazał art. 271 pkt 2 P.p.s.a. Zarzuty uzasadniające tą podstawę wznowienia sprowadzają się zasadniczo do dwóch kwestii. Po pierwsze, pozbawienia możliwości działania Rady Gminy Pątnów wskutek naruszenia przepisów prawa, polegającego na tym, że Rada Gminy Pątnów nie brała udziału w postępowaniu sądowym, mimo że wniosła skargą na rozstrzygnięcie nadzorcze (nie była zawiadamiana o terminach rozpraw i nie doręczano jej odpisów orzeczeń sądowych), co dotyczy postępowania zarówno przed Sądem pierwszej instancji, jak i Naczelnym Sądem Administracyjnym. Po drugie, Wójt Gminy Pątnów E. K. został pozbawiony możliwości działania wskutek naruszenia prawa, ponieważ w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu jako pełnomocnik wójta A. S.. Zarzuty te nie są trafne, co uzasadnia oddalenie skargi o wznowienie postępowania. Stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 594) do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze uprawniona jest gmina, z tym że podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego o zawieszeniu organów gminy, do występowania ze skargą do sądu administracyjnego w imieniu gminy uprawniona jest zarówno rada gminy, jak i wójt gminy, jeżeli organy te podejmą stosowną uchwałę lub zarządzenie o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Skoro co do zasady gminę reprezentuje wójt (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym) rada gminy może podjąć uchwałę o wniesieniu skargi i upoważnić do jej wykonania wójta gminy. Takie powierzenie wykonania uchwały wójtowi upoważnia wójta nie tylko do sporządzenia skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze, ale także do reprezentowania gminy w postępowaniu sądowym w tej sprawie, zarówno w zakresie stanowiska rady gminy, jak i wójta. Udzielenie pełnomocnictwa przez wójta oznacza zaś, że pełnomocnik działał za stronę, którą jest gmina w sprawie dotyczącej zarówno rady gminy, jak i wójta. Z akt sprawy wynika, co nie jest kwestionowane, że Rada Gminy Pątnów podjęła uchwałę z dnia [...] maja 2012 r. o wniesieniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze i powierzyła wykonanie tej uchwały Wójtowi Gminy Pątnów, który ustanowił pełnomocnikiem w tej sprawie radcę prawnego D. N. W pełnomocnictwie z dnia [...] czerwca 2012 r. Wójt Gminy Pątnów E. K. upoważnił radcę prawnego D. N. "do reprezentowania Gminy Pątnów przed WSA w Warszawie i NSA w sprawie złożenia skargi na rozstrzygniecie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów w sprawie zawieszenia organów Gminy Pątnów i ustanowienia zarządu komisarycznego dla Gminy Pątnów". Z treści pełnomocnictwa wynika zatem, że pełnomocnik reprezentował Gminę Pątnów w sprawie dotyczącej zarówno Rady Gminy Pątnów, jak i Wójta Gminy Pątnów, a pełnomocnictwo to obejmowało nie tylko sporządzenie i wniesie skargi, ale także podejmowanie wszystkich czynności w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie i Naczelnym Sądem Administracyjnym (art. 39 P.p.s.a.). Z kolei, na podstawie pełnomocnictwa z dnia [...] grudnia 2012 r. Wójt Gminy Pątnów E. K. upoważnił radcę prawnego P. P. "do reprezentowania Gminy Pątnów w sprawie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dot. zawieszenia organów gminy, sygn. akt II SA/Wa 1329/12 przed Naczelnym Sądem Administracyjnym". Oznacza to, że w postępowaniu sądowym ze skargi Gminy Pątnów, ustanowiony przez Wójta Gminy Pątnów pełnomocnik reprezentował Gminę Pątnów, zarówno w sprawie dotyczącej Rady Gminy Pątnów, jak i Wójta Gminy Pątnów. W sytuacji, gdy nie zachodziła sprzeczność interesów między organami gminy, upoważnienie Rady Gminy Pątnów do wykonania uchwały w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wójta Gminy Pątnów, obejmowało nie tylko wniesienie skargi, ale także występowanie w postępowaniu sądowym w imieniu Gminy Pątnów w sprawie dotyczącej Rady Gminy Pątnów, jak i Wójta Gminy Pątnów. W tym stanie rzeczy nie można podzielić zarzutu, że na skutek naruszenia przepisów prawa Rada Gminy Pątnów była pozbawiona możności działania. Odnośnie drugiego zarzutu należy przede wszystkim podnieść, że w postępowaniu kasacyjnym, także na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 5 marca 2013 r., Gmina Pątnów była należycie reprezentowana. W rozprawie uczestniczył Wójt Gminy Pątnów oraz ustanowiony przez niego pełnomocnik radca prawny P. P. Już z tego tylko względu nie można przyjąć, że skarżąca Gmina Pątnów, czy też jej organy – Rada Gminy i Wójt były pozbawione możności działania na skutek naruszenie przepisów prawa, w rozumieniu art. 271 pkt 2 P.p.s.a. Nie jest również zasadne twierdzenie, że z naruszeniem przepisów prawa nie został dopuszczony do udziału w rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. jako pełnomocnik A. S.. Nie jest kwestionowane, że A. S. nie jest adwokatem lub radcą prawnym, ani też nie jest pracownikiem Urzędu Gminy Pątnów. Art. 35 P.p.s.a. określa krąg osób, które mają zdolność bycia pełnomocnikiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Odesłanie w art. 35 § 1 P.p.s.a. do przepisów szczególnych nie obejmuje odesłania do Kodeksu postępowania cywilnego, ponieważ dotyczy odesłania do tych przepisów szczególnych, które dopuszczają udział określonych osób w charakterze pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym (np. doradców podatkowych, rzeczników patentowych). Nie ma więc zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepis art. 87 § 1 K.p.c., który zdolność bycia pełnomocnikiem w postępowaniu cywilnym przyznaje "osobie pozostającej ze stroną w stałym stosunku zlecenia, jeżeli przedmiot sprawy wchodzi w zakres tego zlecenia". Tak więc Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowo przyjął, że umowa zlecenia z dnia [...] lutego 2013 r. pomiędzy Urzędem Gminy Pątnów a Kancelarią Prawną F. reprezentowaną przez A. S. nie mogła stanowić podstawy dopuszczenia A. S. do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze pełnomocnika. Z przytoczonych wyżej względów, skoro podniesione w skardze o wznowienie postępowania zarzuty okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w związku z art. 276 P.p.s.a., oddalił skargę o wznowienie postępowania.