I SA/Wa 86/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [..] października 2010 r. nr [..] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. (dalej powoływana jako skarżąca spółka), utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską W. prawa własności nieruchomości o nieurządzonej księdze wieczystej, położonej w W. oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. I. Stan faktyczny sprawy. 1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę Miejską W. opisanej powyżej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji komunalizacyjnej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - dalej powoływana jako ustawa komunalizacyjna, z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. 2. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniosła skarżąca spółka domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, iż prawo zarządu sporną nieruchomością należy wywieść z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 roku, z ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP oraz z przepisów uwłaszczeniowych. Ponadto, w jego ocenie, komunalizacji z mocy prawa przeczą przepisy ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego P. Skarżący zarzucił też organowi I instancji naruszenie przepisu art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 roku oraz art. 5 ust. 1 i 2 i art. 11 ustawy komunalizacyjnej. 3. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] stwierdziła, że odwołującemu nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała bowiem, że zgodnie z treścią obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 6 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz.99) grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Nadto organ uznał za nietrafne powoływanie się przez skarżącego na rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r., z którego wynika, że wszelkie nieruchomości, przeznaczone do użytku kolei stają się z chwilą ich nabycia przez przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie, albowiem niniejsze rozporządzenie nie obowiązywało poza granicami ówczesnego Państwa Polskiego. II. Zarzuty zawarte w skardze oraz stanowisko organu. 1. Na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 4 ust. 1, art. 6 oraz art. 7 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe ( Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), - art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945r. o zarządzie Ziem Odzyskanych ( Dz. U. Nr 51, poz. 2950) oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159.), - art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76) w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, - art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP, - art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. ( Dz. U. Nr 3, poz. 17), - art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, - art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, - art. 11 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., - art. 2 ustawy z dnia 2 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) oraz - art. 7, 77, 76 k.p.a. W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżąca Spółka wyjaśniła, że jej zdaniem mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego przed datą 27 maja 1990 r. były tylko te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych. Zdaniem skarżącej Spółki brak jest podstaw do przyjęcia, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organy orzekające zatem w sposób nieuprawniony ustaliły, że sporna nieruchomość należała w sensie prawnym do rad narodowych i terenowych organów administracji. Skoro zaś nieruchomość nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji, tym samym nie podlegała komunalizacji i pozostała własnością Skarbu Państwa. Nadto skarżący wskazał, że swoje prawo do przedmiotowej nieruchomości wywodzi z jeszcze przedwojennej regulacji prawnej, a mianowicie z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Z treści tego aktu prawnego w ocenie skarżącego wynika jednoznacznie i bezsprzecznie, iż przedsiębiorstwo państwowe P. prowadząc eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotąd przez Ministerstwo Komunikacji, obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Nadto, jak wskazuje jednocześnie art. 6 rozporządzenia cały majątek oddany P. w myśl art. 4 zostaje wyodrębniony z ogólnego majątku Skarbu Państwa. Skarżący przy tym powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r. I OSK 1430/09, w którym Sąd stwierdził, iż grunty związane z funkcjonowaniem kolei mogły być oddane w użytkowanie i zarząd P. na mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie samego przedsiębiorstwa. 2. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Stan faktyczny w sprawie jest oczywisty, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo P. dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co by wykluczało możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym. 3. W ocenie Sądu organ trafnie uznał, że w dniu wejścia w życie powołanej ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. przedmiotowe mienie, nie było przedmiotem zarządu. Okoliczność ta wynika z braku aktu administracyjnego, który kreowałby takie prawo P. do przedmiotowej działki przed dniem 27 maja 1990 r. 4. Nadmienić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona jest linia orzecznicza przyjmująca, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej P. decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy przedsiębiorstwo legitymowało się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie bowiem istniejący po stronie przedsiębiorstwa tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. Tego rodzaju pogląd wyrażony został przez Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyrokach w tym m. in. w wyrokach z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 942/07, I OSK 940/07 i I OSK 941/07. W orzeczeniach tych Sąd zwrócił w szczególności uwagę, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA: z dnia 10 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA 1989/97, publ. LEX nr 45054; z dnia 5 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 2240/98, publ. LEX nr 47368; z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05, publ. LEX nr 194864). 5. Zarzuty podniesione w skardze były analogiczne do treści zarzutów zgłaszanych przez skarżącą Spółkę w odwołaniu, do których to zarzutów szczegółowo odniosła się Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i stanowią polemikę z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w tej sprawie podziela w pełni stanowisko, jak i argumentację prawną wyrażoną przez organ odwoławczy, a tym samym uznaje za prawidłowe rozstrzygnięcie zapadłe w tej sprawie. Przy czym Sądowi znane jest przytoczone przez skarżącego w skardze orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r. I OSK 1430/09, jednakże Sąd nie podziela stanowiska w nim przedstawionego i w pełni opowiada się za przytoczoną powyżej ugruntowaną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, z której wynika jednoznacznie, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej P. decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy P. legitymowały się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). 6. Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, podstawą do nabycia tytułu prawnego do mienia objętego komunalizacją nie stanowią przepisy powołanej kolejowej ustawy komercjalizacyjnej (art. 34 i 34a). Akt ten ma bowiem charakter ogólnego aktu normatywnego, który nie reguluje stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz może stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. 7. Brak tytułu prawnego P. w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że w sensie prawnym należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji