II SA/Ol 490/12

Dnia 11 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 roku sprawy skarg E. K. i L. M. na uchwałę Rady Powiatu z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zamiaru likwidacji technikum 1/ stwierdza nieważność § 1 zaskarżonej uchwały Rady z dnia "[...]" nr "[...]" w sprawie zamiaru likwidacji Technikum nr 3 wchodzącego w skład Zespołu Szkół nr 3 w części od słów: "bez naboru na rok szkolny 2012/2013"; 2/ oddala skargi w pozostałym zakresie; 3/ orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt. 1 wyroku; 4/ zasądza od Rady Powiatu na rzecz skarżących E. K. i L. M. kwoty po 300 złotych (słownie: trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu "[...]" Rada Powiatu w "[...]" podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie zamiaru likwidacji Technikum wchodzącego w skład Zespołu Szkół im. "[...]" w "[...]". W § 1 uchwały ustalono, że zamierza się z dniem 31 sierpnia 2015 r. zlikwidować Technikum wchodzące w skład Zespołu Szkół im. "[...]" w "[...]", z siedzibą w "[...]" przy ul. "[...]", bez naboru na rok szkolny 2012/2013. Skargą z dnia "[...]" E. K. i L. M. wystąpiły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie o uchylenie powyższej uchwały Rady Powiatu w "[...]" z dnia "[...]". Skarga ta została poprzedzona przez skarżące wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa stosownie do art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej jako: u.s.p.). Uchwale tej zarzucono naruszenie art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm., dalej jako: u.s.o.) poprzez podjęcie uchwały likwidacyjnej mimo braku zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów. Podnosząc ten zarzut wniesiono o wstrzymanie wykonania zakwestionowanej uchwały oraz zasądzenie od Rady Powiatu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Do skargi załączono oświadczenia E. K. i L. M. - rodziców uczni Zespołu Szkół im. "[...]" w "[...]", w których stwierdziły, iż nie otrzymały zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły do której uczęszczają ich dzieci. W uzasadnieniu skarżące m. in. przywołały m.in. treść art. 59 ust. 1 i 2 u.s.o. wskazując, iż proces likwidacji szkoły publicznej następuje w dwóch etapach. Procedura musi się rozpocząć od podjęcia przez radę powiatu uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły. W nawiązaniu do podjętej przez radę powiatu uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły, organ prowadzący szkołę ma obowiązek, co najmniej na sześć miesięcy przed terminem likwidacji, powiadomić o zamiarze i przyczynach likwidacji szkoły rodziców dzieci oraz właściwego kuratora oświaty. O zamiarze likwidacji szkoły powinien zostać zawiadomiony każdy rodzic i tej okoliczności nie można domniemywać. Dlatego informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć. Z kolei obowiązek wykazania prawidłowego doręczenia zawiadomienia każdemu z rodziców (opiekunów), właściwemu kuratorowi, organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego właściwego dla prowadzenia szkoły i dopełnienia konsultacji z właściwym organem związków zawodowych, spoczywa na organie samorządu terytorialnego, któremu organ stanowiący powierzył wykonanie uchwały intencyjnej w tej części. Konkludując wskazały, iż w trakcie procedury likwidacji szkoły został naruszony przewidziany w art. 59 u.s.o. obowiązek powiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, bowiem termin powiadomienia rodziców uczniów upłynął w dniu 29 lutego 2012 r., a w powyższym terminie nie zostały one powiadomione o zamiarze likwidacji szkoły. Dodały, że przepisy u.s.o. nie przewidują likwidacji stopniowej placówki oświatowej. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Powiatu "[...]" wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o odrzucenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł m.in., iż zaskarżona uchwała nie dotyczy likwidacji szkoły, tylko zamiaru likwidacji szkoły i w uchwale z dnia "[...]" wskazano, że zamierza się zlikwidować Technikum z dniem 31 sierpnia 2015 r., a likwidacja zostanie dokonana na podstawie odrębnej uchwały Rady Powiatu. Przepis art. 59 u.s.o. w zdaniu drugim wskazuje literalnie, że organ prowadzący jest obowiązany zawiadomić rodziców uczniów na co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły. To oznacza, że sam zamiar nie musi być zrealizowany, bo w każdej chwili uchwała o zamiarze likwidacji może być uchylona. Zatem termin sześciu miesięcy powinien być zachowany przed końcową datą likwidacji szkoły. Dodał, że proces związany z likwidacją szkoły składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich to przygotowanie do likwidacji, drugi zaś to podjęcie aktu o likwidacji szkoły. W spornej sprawie uchwała o likwidacji nie została podjęta. Podniósł również, że skarga na uchwałę została wniesiona w trybie art. 87 u.s.p. Przepis ten upoważnia każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą, do wniesienia skargi na uchwałę, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Istotne w tym przepisie jest posiadanie interesu prawnego. Skarżące nie posiadają interesu prawnego w kwestionowaniu uchwały, ponieważ zaskarżona uchwała nie dotyczy interesu prawnego osób fizycznych, przy czym skarżące nie występują w imieniu rady rodziców. Nie wykazały one również naruszenia uchwałą ich interesu prawnego. W piśmie procesowym z dnia "[...]" skarżące wskazały, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły wprost dotyka interesów prawnych rodziców uczniów, którzy w szkole realizują obowiązek szkolny. Powyższe potwierdza treść art. art. 59 u.s.o., która skuteczność podjęcia uchwały obwarowuje wymogiem zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły, na co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 11 października 2012 r. pełnomocnik organu podtrzymał argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę stanowiącą, że skarżące nie posiadają interesu prawnego w kwestionowaniu uchwały. Jednocześnie potwierdził, że dzieci skarżących są uczniami objętej uchwałą szkoły. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Skarga, jako zasadna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Niniejsza skarga została wniesiona w oparciu o przepis art. 87 ust. 1 u.s.p. zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W tym miejscu przytoczyć należy uchwałę NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07 (publ. ONSAiWSA 2007/3/60), zgodnie z którą przepis art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Ze względu na okoliczność, iż art. 87 ust. 1 u.s.p. ma identyczną treść jak cytowany przepis ustawy o samorządzie gminnym (z tą tylko różnicą, iż odnosi się do organów powiatu) zasadnym jest odwołanie się w niniejszej sprawie do treści powyższej uchwały. Oznacza to, że skarga w niniejszej sprawie winna była zostać wniesiona w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W sprawie, skarżące zachowały zarówno tryb, jak i termin do wniesienia skargi. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że E. K. i L. M. pismem z dnia "[...]" wezwały organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi Rada Powiatu "[...]" podjęła uchwałę z dnia "[...]", w której uznała wezwanie za niezasadne, następnie zaś w dniu "[...]" E. K. i L. M. wniosły skargę do tutejszego Sądu. W tej sytuacji, zważywszy na treść art. 87 ust. 1 u.s.p., Sąd zobowiązany był poddać analizie legitymację skargową E. K. i L. M. Warunkiem bowiem skuteczności skargi wniesionej na podstawie tego przepisu musi być naruszenie przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Wyjaśnić trzeba, że skarżąc uchwałę organu powiatu strona skarżąca musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Musi ona udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia ją przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Interes prawny skarżącego musi zatem wprost wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę (v: wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. OSK 476/04, publ. ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Mając na uwadze przedmiot sprawy stwierdzić można, iż relatywnie łatwo jest wykazać legitymację skargową rodzicom uczniów szkoły, która ma ulec likwidacji w przyszłości. Chociaż uchwała w sprawie zamiaru likwidacji szkoły nie przesadza jeszcze o zakończeniu bytu prawnego powyższej szkoły, to jednak z uwagi na dwuetapowość postępowania w przedmiocie likwidacji szkoły już uchwała o samym zamiarze likwidacji szkoły wpływa na prawa i uprawnienia tak rodziców, jak i uczniów takiej szkoły zwłaszcza, że jak wynika z § 1 tej uchwały wprawdzie likwidacja Technikum ma nastąpić z dniem 31 sierpnia 2015 r., to jednak nie przewiduje się już naboru na rok szkolny 2012/2013. Powyższe oznacza, że ta uchwała poprzez brak naboru do klas pierwszych nie gwarantuje wszystkim uczniom dokończenia edukacji w tej szkole, bowiem uczniowie niższych klas, którzy będą mieli problemy z promocją do klas programowo wyższych, mogą nie ukończyć szkoły przed jej likwidacją. Nie ma wątpliwości, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły ingeruje zatem w interesy prawne rodziców i podmiotowe prawo uczniów do nauki. Dlatego legitymacja skargowa takich rodziców nie jest nigdy kwestionowana przed sądem administracyjnym. Natomiast rada rodziców, Komitet Rodzicielski, czy też inne podmioty nie mogą być uznani za strony tego postępowania (rada rodziców stanowi ustawowy społeczny organ systemu oświaty, reprezentujący ogół rodziców uczniów, lecz wyłącznie w wewnętrznych sprawach systemu oświaty, wymienionych w art. 54 u.o.s. Rada rodziców nie jest natomiast środkiem realizacji indywidualnych praw rodziców i w ogóle jest pozbawiona przymiotu zdolności sądowej i procesowej, a w konsekwencji także zdolności administracyjnoprawnej). Wobec faktu uczęszczania do szkoły dzieci skarżących, należy stwierdzić, że skarżące wykazały istnienie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Zatem, w ocenie Sądu, nie budzi również wątpliwości, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżących. Z uwagi bowiem, że zakwestionowaną uchwałą wskazano na zamiar zlikwidowania Technikum, do którego uczęszczają dzieci skarżących uznać należało, że naruszono ich interes prawny. Przesądzenie o dopuszczalności skargi otworzyło sądowi drogę do merytorycznej oceny sprawy. W sprawie niewątpliwe jest, iż po podjęciu przez Radę Powiatu tzw. uchwały intencyjnej (o zamiarze likwidacji szkoły) w dniu "[...]", nie skierowano do rodziców zawiadomień o zamiarze likwidacji. W ocenie skarżących zaistniała wada zawiadomienia, którego przy przyjętym terminie rozpoczęcia likwidacji należało dokonać najpóźniej w dniu 29 lutego 2012 r. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Ustawa o systemie oświaty stanowi o prawie organu prowadzącego szkołę do jej likwidacji z końcem roku szkolnego, rozumianego zgodnie z zapisem art. 63 u.s.o., jako 31 sierpnia. Przepis art. 59 ust. 1 u.s.o. nie wskazuje jednak, aby terminem likwidacji szkoły był koniec tego roku szkolnego, w którym podejmowana jest uchwała intencyjna o zamiarze likwidacji szkoły. W orzecznictwie wskazuje się (v: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 września 2012 r., sygn. II SA/Bk 609/12), że skoro ustawa nie precyzuje, o koniec którego roku szkolnego chodzi, należy go interpretować w kontekście zdania drugiego ustępu 1 art. 59 u.s.o., co oznacza, że termin likwidacji nie musi się pokrywać z rokiem podjęcia uchwały o likwidacji. W zaskarżonej uchwale termin likwidacji szkoły został określony jako 31 sierpnia 2015 r. Zważywszy na treść zapisu art. 59 ust. 1 u.s.o. nakładającego obowiązek powiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji na 6 miesięcy przed terminem likwidacji (w sprawie sierpień 2015 r.) oraz na fakt, że likwidacja szkoły poprzez stopniowe wygaszanie nie rodzi obowiązku zapewnienia uczniom kontynuowania nauki w innej placówce oświatowej, uznać należy, że w okolicznościach sprawy rację ma organ prowadzący, że nie upłynął mu termin do zawiadomienia rodziców uczniów (uczniów) o zamiarze likwidacji. Uchwały intencyjne w sprawie likwidacji szkół mogą obejmować szereg sytuacji organizacyjnych: faktyczną likwidację szkoły, zamknięcie pustej szkoły, przekazanie szkoły innemu organowi prowadzącemu niż samorząd terytorialny, czy wygaszenie szkoły w związku ze zniknięciem podstawy prawnej do jej dalszego funkcjonowania (czego przykładem może być obowiązek wygaszania między innymi liceów profilowanych przewidziany ustawą zmieniającą ustawę o systemie oświaty z dnia 19 sierpnia 2011 r.). Likwidacja szkoły poprzez stopniowe wygaszanie jest najmniej dotkliwa dla uczniów danej szkoły, gdyż pozwala na dokończenie procesu nauki w wygaszanej placówce. Jednak stopniowe wygaszanie nie może być interpretowane jako zespół, bądź też jakakolwiek czynność zmierzająca do zaprzestania normalnego funkcjonowania placówki oświatowej. Powyższe oznacza, że organ prowadzący szkołę nie może zaprzestać naboru wraz z początkiem procesu wygaszania placówki w sytuacji kiedy jej likwidacja nie następuje w tym samym roku. Całkowite zaprzestanie naboru do szkoły wiąże się wyłącznie z terminem likwidacji rozumianym jako definitywne zaprzestanie jej działalności. Dlatego też Rada nie mogła uchwalić zakazu naboru na rok 2012/2013 w sytuacji kiedy szkoła zostanie zlikwidowana dopiero w 2015 r. i dopiero w stosunku do tego terminu zostaną spełnione wszystkie bezwzględne wymogi, o których mowa w art. 59 ust. 1 u.s.o., tj. zostaną dokonane prawidłowo wszelkie zawiadomienia rodziców oraz uczniów. Końcowo sąd nadmienia, że ocena legalności uchwały o zamiarze likwidacji szkoły nie obejmuje kontroli racjonalności działań organu prowadzącego, w konsekwencji oceny potrzeby likwidacji szkoły. Organ prowadzący szkołę samodzielnie ocenia stan placówki oświatowej i jej zdolność do należytego wykonywania zadań statutowych biorąc przy tym pod uwagę ekonomiczną racjonalność utrzymywania placówki. Kwestie powyższe nie są objęte sądową kontrolą legalności uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. W związku z powyższym Sąd stwierdził nieważność § 1 zakwestionowanej uchwały w części opisanej w pkt 1 wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w pozostałym zakresie oddalił skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd orzekł, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Zgodnie bowiem z art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.